對話:從經濟學原理看國企高管監管

國企高管監管難題涉及深層次的制度原因，既有行政行為方式與市場經濟規則之間的沖突，也有公共權力(資源)與私利動機(沖動)之間的矛盾。

如何破解國企高管的監管難題，需要從完善制度建設、促進信息公開以及提高管理者自身素質等方面提供配套改革。本刊記者就此采訪了清華大學廉政與治理研究中心主任任建明——

制度設計:讓國企高管轉變角色

記者:當前，國企高管的收入、職務消費、決策及腐敗等問題，使其逐漸成為“敏感群體”之一。

任建民:是的，這些現象至少說明兩個方面的制度漏洞:一是監管不力，當私利動機泛濫并最終屏蔽職業操守時，高管們有機會以較低的風險從職務活動中牟取私利;二是產權不清，國有資產所有權歸屬于抽象政府組織，委托人虛置而代理人必然日漸強勢，最終導致“內部人控制”。

可以說，現代企業制度天然地伴隨著股東對企業管理者的監督問題，但這并不是說代理機制的監管難題注定一成不變。相比之下，私有企業的管理者很少涉及瀆職或腐敗，他們整體的較高收入水平也不會引起社會普遍反感，這種區別正是我們分析并解決國企高管監管困局的切入點。

記者:您認為解決這一問題的根源是什么?

任建民:解決這個問題的根子在于建立完善現代產權制度，并且在此基礎上健全規范法人治理結構。其中，對國企的產權歸屬與產權結構的明確是基礎條件。也就是說，國企首先要把自己變成一個真正的企業而不再是政府部門的延伸，而國企高管也應還原為真正的企業家，而不是官員。

行政部門的績效考核與組織部門的干部管理方式將行政管理方式注入到國企之中，現代公司組織的制度優勢被抵消殆盡，“內部人控制”不可避免。如何將國企高管從領導變成職業化的管理者是我們必須正視的問題。

記者:目前對國企高管的監管，更多的來自于外部約束，“管得住的人不知情，知情的人管不住”，您認為企業內部的制度約束重點在哪里?

任建民:我認為，重點在于規范國有企業法人治理結構。也就是說，在剛才提到的產權制度平臺基礎上，逐步確立符合市場經濟運行規律的法人治理結構。

公司法規定法人治理結構至少包括股東(股東大會)、董事會、監事會及經理四個組成部分，廣義的公司治理還要包括如員工、客戶以及公眾等利益相關者。法人治理結構是從法的形式確立企業組織的基本精神與基礎規則，進而實現職責明確、協調運轉、有效制衡的目的，克服代理機制相伴而來的“內部人控制”風險。

此外，改革之前的黨委書記、廠長、工會主席變成了改革后的董事長、總經理、監事會主席。而在國企中，監事會與董事會都由政府統一委派，而經理任命也由組織部門審核。這樣原本獨立的三個基本結構又被無形中合而為一，法人治理結構預設的制衡格局往往演變為內部控制格局。

國有企業資本結構多元化是建立法人治理結構的前提，非國有經濟成份介入會將市場規則與“經濟人”理性引入國企，逐漸克服企業管理行政化、官僚化的傾向。

記者:在這一過程中，國企高管應該實現由“官員企業家”到“市場企業家”的轉變?

任建民:解決國企高管角色定位問題，就是要改變對國企高管的管理體制，要去掉“官本位”，使經營者從干部系列中徹底分離出來，取消企業經營者的行政級別，實行“企業家非官員化”、“企業家市場化和職業化”，把經營者推向市場，建立市場化的報酬體系。

信息對稱:激勵與監管的平衡術

記者:目前存在這樣一種觀點，如果一味對國企高管施壓，簡單地限制、禁止其某些行為，一方面會增加監管成本，從長期來看也未必最有利于國企發展。您怎么看?

任建民:現實中的確存在這樣的“兩難”，理想的“委托—代理”結構必須能夠對代理人提供有效激勵。但放眼世界，不管是英美公司個人主義傳統下的“股東治理”還是日本和歐洲大陸公司集體主義傳統下的“共同治理”，都不可避免地面臨如何在監管與激勵之間求得平衡的難題。而目前這一組矛盾在國有企業管理中顯得更為重要。

記者:國企的委托人與代理人分屬不同利益主體，在這種情況下，對國企高管的激勵與監管存在什么困難?

任建民:按照經濟學的觀點，代理機制中問題的關鍵在于信息不對稱。信息在市場主體之間分布是不均勻的，于是一些人可以利用信息擁有某方面的優勢，調整行為策略以增進自己的利益。

在所有權與控制權分離的情況下，國企高管直接控制企業實際運行，他們可以故意增加消費性支出改進自己的福利水平，在國企中表現為職務消費;委托方可以憑借主觀印象降低對管理者績效表現的評價，或者提供了不適當的激勵。

記者:如何克服這種信息不對稱?

任建民:我認為，最簡單有效的辦法就是公開，把國企高管的經營管理行為放置在陽光之下。首先必須結合嚴格的會計、審計及稅收制度，公開國企高管的所有職務消費，公開國企高管全部收入一定要逗硬，只要是非公開項目，都將被列為非法違規的消費或收入。其次應該結合《政府信息公開條例》等制度，使國企重大問題決策、重要干部任免、重大項目投資決策、大額資金使用等問題及時向企業員工甚至全社會公開相關信息。此外，還應結合公司信息披露制度，公開公司經營的賬務狀況、盈利情況、盈余分配等相關信息。

記者:職務消費等形式的“福利”加劇了市場初次分配的不均等與不公平，但簡單的列舉式禁令很難從根本上解決問題，如何有效控制?

任建民:惡意職務消費可以變換花樣、避開禁令，但是如果做到將職務消費面向企業內部甚至面向社會公開，許多困難就可以迎刃而解了。信息公開不同于“防狼”式的制度設計思維，公開既可以揭露腐敗，也可以激勵清廉，能夠實現正、負雙向強化效果。既有效加強對國企高管的監管，同時為建立科學、公平績效考評機制奠定了基礎。

引入競爭:規范和引導國企高管的動機

記者:任何制度都必須通過人的決策與行動才能有最終效果。像剛才提到的產權制度、治理結構以及信息公開方面的改革，如果不被切實有效地執行，又將形同虛設。

任建民:是的，要防止處心積慮尋找制度漏洞、鉆制度空子的行為，需要既確立科學的制度結構，同時不能忽視人的因素，要大力改革國企領導人選拔機制，為組織選擇具有相同價值觀的人。

應在國企高管中引入競爭機制，市場經濟的發展將會培育出日益成熟的職業經理人市場，國有企業產權明晰之后可以吸取職業經理人公開競爭上崗。代理人之間的充分競爭可以有效緩解委托人的監管壓力，另外也可以推動國企高管薪酬改革，并且迫使經理層積極改善經營管理。

記者:現在我們正在大力推進廉政文化進企業。您如何評價教育對預防國企高管腐敗的作用?

任建民:教育預防的作用是潛移默化的，我認為應該設計并推動針對國企高管的廉潔教育項目。不過，將國有資產以及公共利益訴求寄托于代理人的自我約束還是不可靠的，教育不能徹底清除代理人的腐敗動機。(本組專題部分采訪對象系化名)