中國環境與規劃(三)

Albert F.Appleton

中國人常說：“良藥苦口，忠言逆耳”。在中國做了10年規劃，我看到了一些不是簡單的問題。有些問題不知道是否應該說出來，但是如果不說出來，我認為有愧領導的愛護。有一次，我與好朋友前紐約環境保護局局長、世界上一流的水處理專家AL APPLETON交談這些問題。沒想到，他與我有許多共同的看法。后來，我告訴他我正在寫一本有關對中國規劃建議的書，不如他來個“友情演出”，替我寫一篇我們對環境保護共同看法的文章。為了得到更多“外腦”的意見和支持，我要求編輯必須將原文登出。

這是一個大膽的做法。但是，如果你是有心的讀者會了解我們的苦心。如果環境保護及規劃上諸多問題再不引起中國官員的重視，我們相信在中國快速發展的進程中，中國的后代會為我們目前的一些建設付出沉重的代價。

——美國龍安集團行政總裁饒及人

急需杰出的、不斷前進的規劃

對于規劃師來說，環境的可持續性發展問題首先是規劃問題。只有經過規劃，才能有適合當地的大規模工程。這些工程的實施應該考慮社會的各個基礎層面，并且在地理、財務和社會范圍內進行操作。沒有有效的規劃，就不可能達成明確的目標和創造力。而這些原則與經濟發展有協同作用，是促進經濟發展和平衡當前利益與未來責任的關鍵。這些任務都是規劃者的任務。在中國實現可持續性發展，需要花費數千億美元的資金、與成千上萬的企業和政府協調、在整個大陸的版圖上操作，而且要對過去教訓、當前趨勢和未來風險有相當深刻的理解——只有杰出的、不斷前進的規劃才能做到這一切。

為了使中國實現可持續性發展，規劃者必須成功地協調經濟發展與環境要求之間的關系。為達到這個目標，可能要用到以下的一些概念和技術。

首先是價值回收。環境問題每年給中國造成數十億美元的GDP損失，并且迫使中國在環境基礎設施建設上花費數十億美元。合理的環境政策能夠節約不少資金。基于市場的環境政策包括，使用部分節約下來的成本進行環境改造。例如，20世紀90年代初，紐約市的缺水問題異常嚴重，當時紐約市已經計劃花費30億美元，在哈得遜河上建立一座新的自來水廠。不過，后來紐約市最終決定，花費5億美元進行水資源保護，這項舉措不僅成功地將紐約的水耗永久性地降低了20％，還省去了建自來水廠的麻煩。紐約市用建設設施成本的一部分實施了更加有可持續性環境價值的措施，從而節約了25億美元，而且無須任何外部投資。既然紐約可以將計劃用于新建自來水廠的投資用于水資源保護工程，那么這種節約方式就并不困難。對于其他諸如改善環境衛生方面，分散的機構框架使價值收回變得相當困難。例如，如果進行污染控制可以減少50％的呼吸道疾病發病率，那么中國人在保健方面的費用就可以大大降低，工人的生產率也會大大提高。但這部分成本節約可能分散在成千上萬的雇主、職員和衛生保健供應者中。同樣的道理，如果上游的污染源停止污染行為，那么直接的受益者主要就是下游的用水者。

這時就需要運用創造力來設計節約成本的體系，并且還能夠把節約下來的資金分配使用。例如，由下游的用水者分擔上游的污染控制成本，或者由政府和保險公司來確定人們潛在的保健成本節約的計算方法，以及將節約下來的資金重新投入到環境中；可以將特別理想的土地或開發獎金給予承諾使用可持續性商業行為的—方；對廢水或垃圾的支付體系，可以結合對最佳環保方式進行激勵的機制(按照這些方式的節約力度)。規劃者應重點考慮一些方法，使用這些方法將可持續性的收益用于環境的可持續性投資(特別是在地區一級)。

另一個促進環境可持續性發展市場化的方式是生態系統服務的概念。生態系統服務是未被破壞的生態系統向經濟提供的有經濟價值的服務，包括潔凈的空氣、潔凈的水、自然水凈化、林產品和天然食品、碳封存、土壤穩定、生物藥品和生態旅游。生態系統服務的目的是通過將當地的經濟資源價值物化，獲得用于保持和恢復農業地區環境完整性的資金。這種根植于市場，使得當地居民可以通過做環境管理員的方式掙錢，賦予該地全新的經濟基礎。此前，這些地區也曾追求過工業化，把工業化作為自己唯一的經濟發展出路。傳統的環境規定已經與農民的經濟利益發生了直接的沖突，因為其禁律提高了農民的生產成本，同時不會給農民以任何補償。

生態系統服務概念是改變這種狀況的市場化手段。與環境規定不同，它倡導向環境管理方向投資、向提高當地收入和建設當地經濟的方向投資。繼而，當地經濟在保持了環境的同時，還會取得新的既得利益。通常，支持生態系統服務的投資多來自于城市地區，這是因為城市地區是生態服務的主要消費者。雖然城市地區支付了以往無須支付的費用，但城市地區也得到了好處，也就是通過與農村的合作對保持自然提供服務的能力所花費的成本，遠比自然資源退化后的清理成本低得多。

紐約市飲用水保護工程經典案例

20世紀90年代初期，保護紐約市飲用水水質不受農村污染的工程是生態系統服務的經典案例。這個案例曾在全球范圍內被廣泛引用和效仿。該工程是由本文作者在紐約市當規劃局局長時開發的，當時本書的作者饒及人也正在為紐約市規劃局工作。

時至今日，紐約市的自來水仍可直接飲用，無須事先進行機械過濾。世界上這樣的城市已經為數不多了。在這一項結合了偉大規劃預見和卓越的給水工程的方案中，紐約市創建了一系列的農村水域，有的距離曼哈頓遠達200公里之外，仍可從這些水域提取大量被專家認為是全球最佳的飲用水。但是，到了20世紀80年代末期，農業工業化形式增加、郊區發展延伸至水域使得紐約市的飲用水水源再次受到污染。為了保證飲用水的安全，紐約需要花費數十億美元修建大量的水凈化設施。紐約市為了尋求更加節約成本的解決方案，開始同水域的農民和小鎮進行環境合作伙伴談判。談判結果是紐約市與水域的農民成立了一個由當地管理的污染控制合作組織。按照協議，農民采用可保證環境可持續性發展的耕作方式，另外，紐約市會定期發給農民補貼。這樣農民們的收入就比使用傳統的對環境有污染的耕作方式更增加了許多。紐約市還同意向當地小鎮提供管理員報酬，通過這種方式農民們同意放棄破壞環境、污染水質的發展方向或行業，并支持環境的可持續性發展。

雙方在可持續性水域管理工程上取得一致意見后，大約20萬名水域居民有了更高的收入和更有吸引力的生活方式。紐約市則大大減輕了來自水域的污染負荷，保持了其飲用水的品質并且無須修建昂貴的凈化設施。雖然整個工程涉及面甚廣，但該水域工程的成本還不到修建凈化設施成本的20％。這樣整個項目基本上使用的都是自有資金。

有了紐約市的先例，全球范圍內便興起了不少生態系統服務項目。這些項目都是用了傳統方式成本的一小部分就完成了環境資源的保護。這些舉動意義重大。保持本地區提供有價值的生態服務的能力是一項尖端的、基于市場的規劃技術。

第三個是追求環境可持續性發展的重要技術是水域規劃，土地使用開發、基于河流或河流體系的整個流域的需要和特性的環境戰略。即便是對場地十分有針對性的城市項目，水域分析也可能是一個非常有價值的工具。它可以突出場地的特性，并大幅度降低環境成本和影響。從地區范圍來講，它可以突出生態系統服務方式的機會，幫助明確如何協調環境措施和當地的經濟發展，并精確指出土地使用決策的環境含義。這種方法可以提供統一的地區規劃。