水上交通行業(yè)中央企業(yè)的安全生產(chǎn)管理與水上交通安全管理問題

文／吳曉嘯 宣 行

通過對水上交通安全管理和安全生產(chǎn)管理性質(zhì)的闡述，分析安全管理中相關法律關系，對法律空白和重疊的地方提出建議，有利于進一步理清海事、安監(jiān)部門的不同職能關系，更好地形成安全監(jiān)管合力，共同維護安全形勢穩(wěn)定。

This paper explains differences between safety management supervision and marine transportation security supervision in state-owned enterprises and gives legal advices. And it shows the different functions between marine department and safety supervision department for making good cooperation and maintaining the safety.

一、水上交通安全管理概述

1.概念和特征

水上交通安全管理，是指海事主管機關依據(jù)國家法律授權，對區(qū)域內(nèi)水上交通秩序?qū)嵤┍O(jiān)管，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，目的是保障水上交通安全、有序暢通以及保護水域的自然環(huán)境免遭污染。主要有三點特征：第一，管理要素是人、機和環(huán)境。“人”不僅是主要船員，還包括旅客以及其他船舶管理人員。“機”不僅包括運輸船舶，也包括非運輸船舶，如施工船、游艇等，因為它們共用一個水域。“環(huán)境”不僅指自然環(huán)境，還包括人為環(huán)境乃至社會環(huán)境等，要不斷擴展外延。第二，水上交通安全管理的研究對象和范疇是整個社會化大生產(chǎn)中的人和船舶，也就是說水上交通安全管理的對象已不再是單一的、從事營業(yè)運輸?shù)拇埃撬袇⑴c水上公共交通的船舶，由單一的商船轉(zhuǎn)向所有水上公共交通的參與者。第三，水上交通安全管理的管理內(nèi)容從“個體安全”轉(zhuǎn)向“公共安全”。這里的“公共安全”主要包含兩個方面：一是該特定船舶以外的其他參與水上公共交通的船舶安全；二是該特定船舶上的“弱勢群體”——船員或旅客的生命安全。其發(fā)揮作用時所要影響的領域也不單是經(jīng)濟領域，而是社會領域。

2.與安全生產(chǎn)管理之間的聯(lián)系和區(qū)別

從風險控制的角度來看，對航運企業(yè)的安全生產(chǎn)管理就是要控制航運企業(yè)的船舶在參與水上公共交通過程中可能引發(fā)事故的不安全因素；而水上交通安全管理則是要控制所有水上公共交通的參與者（不僅包括航運企業(yè)的船舶，還包括漁船、公務船、私人游艇等）在參與水上公共交通過程中可能引發(fā)事故的不安全因素。安全生產(chǎn)管理跟水上交通安全管理的管理內(nèi)容本質(zhì)上是一致的，并且前者的管理對象被后者所包含。

安全生產(chǎn)管理與水上交通安全管理又有區(qū)別，它們在具體領域里發(fā)生交叉、重疊的根本性原因是調(diào)整的法律關系不同。所謂法律關系是指法律規(guī)范在調(diào)整人們行為過程中形成的法律上的權利和義務關系，它是基于法律規(guī)范而形成的特殊社會關系。《安全生產(chǎn)法》是綜合規(guī)范安全生產(chǎn)法律制度的法律，它適用于所有生產(chǎn)經(jīng)營單位，是我國安全生產(chǎn)法律體系的核心，也是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的母法。安全生產(chǎn)管理是調(diào)整安監(jiān)部門和生產(chǎn)經(jīng)營單位之間有關安全生產(chǎn)的法律關系。水上交通安全管理主要依據(jù)《海上交通安全法》和《海洋環(huán)境保護法》調(diào)整海事機構(gòu)與轄區(qū)內(nèi)航行、停泊和作業(yè)的一切船舶、設施和人員以及船舶、設施的所有人和經(jīng)營人之間交通安全，防治環(huán)境污染的法律關系。也就是說，安監(jiān)部門是對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理機構(gòu)，海事機構(gòu)是對轄區(qū)內(nèi)水上人機環(huán)境負有安全監(jiān)督管理職責的部門。對此《安全生產(chǎn)法》規(guī)定了相互配合、部門監(jiān)管聯(lián)動的原則，但下位法除明確了安監(jiān)部門與負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門的安全監(jiān)管職責外，多對部門聯(lián)合執(zhí)法，特別是在安全檢查、監(jiān)管執(zhí)法、事故調(diào)查以及工作配合等具體方面少有規(guī)范，因此在實踐中容易產(chǎn)生多頭管理或者管理空白。

二、水上交通行業(yè)中央企業(yè)的安全監(jiān)督法律依據(jù)

海事機構(gòu)對交通行業(yè)中央企業(yè)的安全管理具有一定的特殊性。第一，海事機構(gòu)是監(jiān)督部門。海事機構(gòu)既不是人民政府的交通主管部門，也不是企業(yè)的安全部門。第二，特殊監(jiān)督管理權。海事機構(gòu)對交通行業(yè)中央企業(yè)的安全管理是一種特殊授權，有別于傳統(tǒng)的行業(yè)管理和企業(yè)管理，是沒有財權、人事權、行業(yè)主管權的特殊監(jiān)督管理權。第三，特殊監(jiān)督管理權是齊抓共管的產(chǎn)物。

按照《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，國家安全監(jiān)督總局及省（區(qū)、市）、市（地）安全監(jiān)督部門具體負責工礦商貿(mào)中央企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作，從綜合監(jiān)管的角度負責指導、協(xié)調(diào)有關部門的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。內(nèi)容主要包括對中央企業(yè)貫徹執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)、規(guī)章制度等情況進行監(jiān)督檢查，包括企業(yè)安全生產(chǎn)條件、安全標準、設備設施、勞動防護用品及作業(yè)場所職業(yè)危害情況、重大危險源監(jiān)控情況、安全生產(chǎn)專項整治情況等。

在水上交通行業(yè)中央企業(yè)的安全監(jiān)管方面，海事機構(gòu)與安監(jiān)部門的職責有重疊的方面。現(xiàn)有的法律法規(guī)原則性規(guī)定了安監(jiān)部門負責工礦商貿(mào)中央企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作，從綜合監(jiān)管的角度負責指導、協(xié)調(diào)有關部門的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。海事機構(gòu)負責水上交通行業(yè)中央企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作，但缺少可操作的具體規(guī)定。

三、水上交通行業(yè)中央企業(yè)的安全監(jiān)督建議

1.進一步發(fā)揮企業(yè)作為安全生產(chǎn)主體的作用

企業(yè)是安全工作的主體，監(jiān)管是外因，作為法制政府，是有限責任政府，不可能做“保姆式”管理。安監(jiān)部門和海事機構(gòu)作為安全管理部門，提供的產(chǎn)品都是公共安全服務。對于發(fā)生的事故，如系損害范圍僅局限于生產(chǎn)經(jīng)營活動主體自身生命財產(chǎn)安全的生產(chǎn)經(jīng)營活動，由行為主體自行管理，政府無須介入；如系損害范圍波及了在生產(chǎn)經(jīng)營活動過程當中形成的民事法律關系其他平等主體的生產(chǎn)經(jīng)營活動，政府需要介入，但介入深度有限，一般通過民商法等私法來設定“游戲規(guī)則”，并按照“不告不理”的原則事后介入；如系損害范圍會波及不特定大多數(shù)人的生命和財產(chǎn)安全的生產(chǎn)經(jīng)營活動，政府需要強力介入，往往通過行政法等公法來調(diào)整，且事前、事后均要介入。

2.明確把握和充分發(fā)揮《安全生產(chǎn)法》賦予安監(jiān)部門的綜合監(jiān)管職能

《安全生產(chǎn)法》中規(guī)定綜合監(jiān)管是安監(jiān)部門的法定職責。從工作定位看，綜合監(jiān)管是層次較高、較為宏觀的監(jiān)管。在安全生產(chǎn)工作中，綜合監(jiān)管所處的層次要高于專項監(jiān)管、行業(yè)管理部門，它們之間不是行政上的領導與被領導的關系，但綜合監(jiān)管部門可以對專項監(jiān)管、行業(yè)管理部門的安全生產(chǎn)工作情況進行指導、協(xié)調(diào)、督促與檢查。從工作性質(zhì)看，綜合監(jiān)管是綜合性、全局性、全面性的監(jiān)管，其工作立足點、著眼點和著力點是要保證安全生產(chǎn)工作的方向、思路、格局和目標得以實現(xiàn)。從工作內(nèi)容看，綜合監(jiān)管的工作對象主要是下級政府及安全生產(chǎn)專項監(jiān)管部門、行業(yè)管理部門，工作重點在于對這些部門的工作進行協(xié)調(diào)、指導、督促及檢查，而不是代替、包辦具體工作，也不是對生產(chǎn)經(jīng)營單位進行具體的管理和檢查。從工作手段看，綜合監(jiān)管不是運用行政審批、核準或行政處罰等約束性手段，而主要是運用指導、建議等“柔性”手段，即使是在行使監(jiān)督檢查方面的職權時，也應該更多地體現(xiàn)出指導和協(xié)調(diào)的色彩。從工作的切入角度看，綜合監(jiān)管應站在較為中立、宏觀的層面介入工作，不只是簡單地配合、協(xié)助、補充各部門的工作，或做一些其他部門不愿去做的具體工作，更不要同有關部門“爭權奪利”。從運行規(guī)則看，綜合監(jiān)管工作依據(jù)的規(guī)則是規(guī)范與調(diào)整安全生產(chǎn)工作的綜合性規(guī)則或總規(guī)則，解決的是安全生產(chǎn)工作全局、關鍵和方向的問題。

3.要加強海事機構(gòu)和安監(jiān)部門之間的合作和聯(lián)動機制

為節(jié)約社會資源，進一步密切雙方合作，加強有針對性的監(jiān)管，形成安全監(jiān)管合力，建議兩個部門主要在安全宣教和監(jiān)督檢查方面加強合作和聯(lián)動。

在宣教方面，宣教的內(nèi)容按照所依據(jù)的《海上交通安全法》和《安全生產(chǎn)法》有所不同，但前者是從航運企業(yè)遵守水上交通秩序的角度出發(fā)，后者是從對從業(yè)者在生產(chǎn)經(jīng)營活動中的要求出發(fā)的，雖然角度不同，但內(nèi)容都是圍繞安全這個核心，實質(zhì)上基本一致。交通安全行業(yè)管理是各級交通主管部門從加強行業(yè)管理的角度出發(fā)，設置相關機構(gòu)管理當?shù)厮\企業(yè)和港口的安全。海事機構(gòu)和安監(jiān)部門都負有安全宣教的義務。建議可以聯(lián)合采取多種形式定期或不定期地開展安全生產(chǎn)宣傳教育，宣傳國家有關安全生產(chǎn)的方針、政策、最新法規(guī)規(guī)范和管理要求，提高企業(yè)各級人員的安全生產(chǎn)意識等等。

監(jiān)督檢查方面，安監(jiān)部門對企業(yè)安全生產(chǎn)主要進行綜合監(jiān)督管理，監(jiān)督檢查各企業(yè)主要負責人落實安全生產(chǎn)第一責任人的責任和企業(yè)落實安全生產(chǎn)責任制情況，以及各企業(yè)貫徹落實國家有關法律法規(guī)和規(guī)章制度及安全生產(chǎn)條件標準的情況。海事機構(gòu)參與或組織開展各企業(yè)安全生產(chǎn)檢查，現(xiàn)行主要采取確定安全生產(chǎn)會議制度和安全生產(chǎn)信息報備制度的具體形式，同時結(jié)合船舶質(zhì)量綜合管理和安全管理體系開展監(jiān)督檢查，建立轄區(qū)中央企業(yè)船舶安全信息數(shù)據(jù)庫，記錄這些船舶的安全營運情況。每月要求企業(yè)定時上報船舶質(zhì)量月度報表，內(nèi)容涵蓋船舶的安全檢查、事故和行政處罰情況。對建立安全管理體系的公司開展監(jiān)督檢查，對沒有建立體系的公司，按要求的時間定期查看企業(yè)已建立相應規(guī)章制度的落實情況。建議成立由海事機構(gòu)和安監(jiān)部門成員等共同組成專家組，共同對水上交通行業(yè)中央企業(yè)“安全管理體系”的覆蓋性、符合性和有效性進行一次全面的指導性審核，幫助企業(yè)完善內(nèi)部安全生產(chǎn)的規(guī)章制度，建立健全并有效落實安全責任制。