預(yù)防為主 常抓不懈 將海盜防范工作進(jìn)行到底——訪山東海事局副局長(zhǎng)、山東省海上搜救中心副主任徐增福

采訪／盛文文 柯 冰 照片由本人提供

W=《世界海運(yùn)》

X=徐增福

W：20世紀(jì)90年代以來，全球海盜事件開始急劇增加，其主要原因是什么？

X：世界各地海盜活動(dòng)的“重災(zāi)區(qū)”大都與戰(zhàn)亂相關(guān)。以索馬里為例，戰(zhàn)亂導(dǎo)致大量的難民產(chǎn)生，食不果腹的他們不得不尋找新的生存途徑，“做海盜”成為其中一個(gè)選擇。當(dāng)有的人通過這種途徑“富”起來之后，又出現(xiàn)許多競(jìng)相效仿者，海盜的規(guī)模越來越大，猶如經(jīng)營(yíng)公司一般，甚至可以投資、入股，然后分紅。海盜逐漸在當(dāng)?shù)匕l(fā)展成一種產(chǎn)業(yè)，形成了復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)利益鏈。如果不解決戰(zhàn)爭(zhēng)帶來的流離失所、饑寒交迫，海盜問題是沒辦法從根本上解決的。另外，由于部分沿岸國(guó)中央集權(quán)的弱勢(shì)而導(dǎo)致的區(qū)域性動(dòng)亂，使得包括海盜在內(nèi)的有組織犯罪活動(dòng)有增無減。東南亞和非洲一些國(guó)家的沿岸地區(qū)多受地方部族或政治割據(jù)勢(shì)力控制，這些勢(shì)力為了達(dá)到自己的經(jīng)濟(jì)、政治目的，縱容支持甚至參與組織海盜活動(dòng)。

徐增福

大連海運(yùn)學(xué)院船舶駕駛專業(yè)畢業(yè)，航政管理高級(jí)工程師。

歷任日照海監(jiān)局副監(jiān)督長(zhǎng)、日照海事局副局長(zhǎng)、嵐山海事處處長(zhǎng)等職務(wù)；2002年8月任日照海事局局長(zhǎng)；2009年5月任山東海事局副局長(zhǎng)、黨組成員。

分管工作：負(fù)責(zé)水上交通安全業(yè)務(wù)管理、搜救應(yīng)急、交通戰(zhàn)備工作，擔(dān)任局新聞發(fā)言人、山東省海上搜救中心副主任。

負(fù)責(zé)預(yù)防和應(yīng)對(duì)海盜問題航行與法律保障組工作。組織翻譯了《阻止亞丁灣和索馬里沿海海盜活動(dòng)的最佳管理措施》等資料，主持開展了“海盜和恐怖活動(dòng)對(duì)水上交通安全影響評(píng)估”，以防范海盜名義為船舶配備武裝保安人員進(jìn)出我國(guó)口岸以及外國(guó)武裝小分隊(duì)登臨我國(guó)船舶等相關(guān)問題研究。

W：在防范打擊海盜問題上，國(guó)際立法起到哪些作用？是否存在弊端？

X：國(guó)際社會(huì)通過國(guó)際立法的方式將海盜行為定為國(guó)際罪行，并通過立法的完善與相關(guān)決議的不斷更新及時(shí)適應(yīng)海盜的新變化，盡量不讓任何海盜行為逃脫法律的懲罰。目前，旨在預(yù)防、禁止和懲治海盜的國(guó)際公約主要有三個(gè)：一是1958年4月29日簽訂于日內(nèi)瓦的《公海公約》，其內(nèi)容主要涉及公海范圍、使用及安全航行；二是1982年10月10日簽訂于蒙特哥灣的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（我國(guó)人大常委會(huì)于1996年5月15日批準(zhǔn)加入），其內(nèi)容主要包括海盜行為的定義、管轄、懲治和國(guó)際合作義務(wù)等，這是當(dāng)前懲治海盜罪行的主要國(guó)際法依據(jù)；三是1988年3月10日簽訂于羅馬的《制止危及海上航行安全非法行為公約》（我國(guó)人大常委會(huì)于1991年6月29日批準(zhǔn)加入），其內(nèi)容主要包括危害海上航行安全罪的構(gòu)成要件，刑事管轄權(quán)的劃分，“或起訴或引渡”的原則及國(guó)際司法協(xié)助措施。這是第一個(gè)專門懲治危及海上航行安全犯罪的國(guó)際公約。

另外，為應(yīng)對(duì)目前愈演愈烈的海盜問題，國(guó)際社會(huì)通過了一系列決議號(hào)召各方加強(qiáng)國(guó)際合作，打擊海盜，并向國(guó)內(nèi)商船提供反海盜建議和指南。主要包括聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過的第1816（2008）號(hào)、第1838（2008）號(hào)、第1846（2008）號(hào)、第1851（2008）號(hào)和第1897（2009）號(hào)決議，國(guó)際海事組織通過的A.545（13）、A.683（17）、A.738（18）、A.922（22）、A.979（24）、A.1002（25）、A.1025（26）和A.1026（26）號(hào)決議。

國(guó)際立法的作用一是明確了海盜罪的構(gòu)成、性質(zhì)和管轄，使國(guó)際社會(huì)打擊海盜有法可依；二是從立法角度推動(dòng)國(guó)家間以及國(guó)家與國(guó)際組織之間的合作；三是授權(quán)各國(guó)進(jìn)入索馬里領(lǐng)海打擊海盜，有利于遏制索馬里海盜愈演愈烈的勢(shì)頭，保護(hù)各國(guó)商船安全；四是要求各國(guó)向其旗下船舶提供防海盜指南和建議，有助于增強(qiáng)船舶自身的防抗海盜能力。

如果說弊端， 由于公約是對(duì)當(dāng)時(shí)情況下的海盜行為進(jìn)行的規(guī)定，現(xiàn)代海盜與那時(shí)相比已經(jīng)發(fā)生了變化，公約的很多規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)，需要進(jìn)一步修改。如：公約規(guī)定海盜的犯罪動(dòng)機(jī)必須是基于私人目的，海盜行為必須是在公海或不屬于任何國(guó)家管轄范圍的水域發(fā)生，以及對(duì)于海盜船和贓物的所有權(quán)等問題，仍是爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

W：海盜防范工作的難點(diǎn)和盲點(diǎn)有哪些？

X：一是涉及人員太多，利益鏈復(fù)雜。就算利益鏈其中一個(gè)環(huán)節(jié)被斬?cái)啵挚赡苎苌銎渌骊P(guān)系。二是沒有根本有效的措施。現(xiàn)在普遍的方式是護(hù)航，但是隨著海盜的作戰(zhàn)范圍不斷擴(kuò)大，軍艦數(shù)量有限，護(hù)航的范圍不可能是整個(gè)海域。三是海盜活動(dòng)根源在陸地，海上打擊和護(hù)航行動(dòng)治標(biāo)不治本。唯一有效的解決方法是醫(yī)治千瘡百孔的索馬里。四是海盜襲擊隱蔽性和突然性大為提高。海盜襲擊時(shí)一般偽裝成漁船，外國(guó)戰(zhàn)艦很難辨認(rèn)。有時(shí)海盜還偽裝成地方政府執(zhí)法船只，以例行檢查為名強(qiáng)行登船搶劫。海盜作案時(shí)使用快艇圍攻目標(biāo)，采取“速戰(zhàn)速?zèng)Q”的戰(zhàn)術(shù)，戰(zhàn)艦“遠(yuǎn)水解不了近渴”。五是海盜的審判問題。只有少數(shù)國(guó)家的海軍擁有審問嫌疑人的法律權(quán)限，戰(zhàn)艦向哪國(guó)政府移交海盜成為難題。一些國(guó)家法律規(guī)定，海盜罪行可判死刑，一貫反對(duì)死刑的歐盟難以將海盜嫌疑人移交給這些國(guó)家。此外，包括法國(guó)在內(nèi)的一些國(guó)家根本沒有針對(duì)海盜行為的法律條款，也讓這些國(guó)家海軍面臨“無法可依”的尷尬境地。雖然歐盟、美國(guó)已經(jīng)與肯尼亞簽訂了審判海盜協(xié)議，但是由于該國(guó)司法機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)過重，該國(guó)曾一度宣布拒絕繼續(xù)接收海盜嫌疑人。

W：雖然目前海盜攻擊所使用的武器仍以刀械為主，但是以槍械等武器裝備攻擊的情形正在逐步增加。對(duì)于船舶來說，“以暴制暴”的方法是否行得通？

X：對(duì)于海盜襲擊活動(dòng)中的暴力因素，國(guó)際社會(huì)對(duì)商船配備武器問題展開了激烈爭(zhēng)論，一些公司也采用了配備武器、雇傭保安等方式打擊海盜。但是目前“以暴制暴”的做法是行不通的，原因有三方面：

一是各國(guó)不允許商船攜帶武器。目前，絕大多數(shù)國(guó)家的法律不允許商船配備武器，攜帶武器的商船會(huì)被拒絕入港，攜帶武器的船員可能會(huì)被拒絕上岸甚至因非法攜帶武器而被捕。國(guó)際海事組織也反對(duì)船員攜帶武器或雇傭保安。

二是以暴制暴容易導(dǎo)致矛盾激化。海盜的主要目標(biāo)是錢財(cái)，而并非人命。如果船員配備武器，很可能激怒海盜，雙方一旦真槍實(shí)彈對(duì)抗起來，人命就受到很大威脅。

三是船員缺乏武器使用方面的培訓(xùn)。缺乏武器使用培訓(xùn)的船員不僅難以阻止海盜，而且會(huì)給商船自身安全帶來潛在的危險(xiǎn)。

雖然以暴制暴行不通，商船不應(yīng)配備武器，但是船舶也可配備一些非致命性的反海盜器械，如各種震爆彈、催淚彈、鐵絲網(wǎng)等，阻止海盜登船。

W：我國(guó)在防范打擊海盜方面采取了哪些措施？所暴露的問題有哪些？

X：我國(guó)采取的打擊海盜的措施主要包括以下幾方面。第一，加強(qiáng)船舶防范海盜工作的監(jiān)督和管理，加強(qiáng)對(duì)船舶實(shí)施《中華人民共和國(guó)國(guó)際船舶保安規(guī)則》的監(jiān)督和檢查，加強(qiáng)海船船員防范海盜工作技能培訓(xùn)，開展對(duì)海船船員防海盜技能的實(shí)操性檢查。第二，提供信息支持和預(yù)警，編制《海盜問題信息簡(jiǎn)報(bào)》，定時(shí)搜集發(fā)布海盜活動(dòng)信息，為航運(yùn)業(yè)提供預(yù)警。第三，為航運(yùn)業(yè)提供防范海盜的建議和指南，翻譯《阻止亞丁灣和索馬里沿海海盜活動(dòng)最佳管理措施》，編制《預(yù)防和應(yīng)對(duì)亞丁灣及索馬里水域海盜襲擊工作指南》。第四，積極參與打擊海盜的國(guó)際合作：（1）參加聯(lián)合國(guó)、國(guó)際海事組織及“亞洲反海盜和武裝劫持船舶區(qū)域合作協(xié)議”組織（ReCAAP）等國(guó)際組織召開的各種反海盜小組會(huì)議及研討會(huì)，積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策，同時(shí)將國(guó)際組織的相關(guān)新要求及時(shí)傳遞回國(guó)內(nèi)，指導(dǎo)我國(guó)航運(yùn)業(yè)防抗海盜；（2）積極響應(yīng)聯(lián)合國(guó)號(hào)召，參加亞丁灣及索馬里海域海軍護(hù)航行動(dòng)，保障中國(guó)籍船舶及中資外國(guó)籍船舶的航行安全。

防范海盜工作過程中也暴露了一些問題。

一是國(guó)內(nèi)打擊海盜的立法不健全，打擊海盜的力量相對(duì)薄弱。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱公約）中已正式規(guī)定了海盜定義及各締約國(guó)的義務(wù)。我國(guó)作為公約的締約國(guó)，《刑法》中尚未明確規(guī)定海盜罪，具體司法實(shí)踐中是援引《刑法》第232條規(guī)定的故意殺人罪和第263條規(guī)定的搶劫罪進(jìn)行定罪量刑。鑒于海盜行為的特殊性和海盜威脅日益加劇，盡快將海盜罪在國(guó)內(nèi)立法中加以明確是必要的。

二是引渡機(jī)制不完善，不利于海盜行為的懲治。海盜行為屬于國(guó)際犯罪，適用普遍管轄原則。而普遍管轄原則的適用牽涉到一個(gè)重要的司法問題，即引渡。2000年12月28日《中華人民共和國(guó)引渡法》的實(shí)施，為中國(guó)和國(guó)際社會(huì)加強(qiáng)司法合作提供了有力的司法保障。中國(guó)已經(jīng)和22個(gè)國(guó)家簽訂了雙邊引渡條約，但生效的僅11個(gè)。這使得與尚未簽訂雙邊引渡條約的國(guó)家之間打擊海盜的刑事合作很難進(jìn)行，不利于及時(shí)有效懲治海盜行為。另外，由于我國(guó)《刑法》尚未對(duì)海盜罪作出明確規(guī)定，具體司法實(shí)踐中是援引故意殺人罪和搶劫罪進(jìn)行定罪量刑，但這兩種罪行不能作為行使普遍管轄權(quán)的國(guó)際犯罪，難以實(shí)現(xiàn)國(guó)家之間的司法引渡。

W：6月份以來，渤海黃驊海域接連發(fā)生海盜搶劫事件。對(duì)于這些“國(guó)產(chǎn)”海盜的行為，您有何看法？

X：首先應(yīng)明確“海盜”是國(guó)際犯罪，一般發(fā)生在各國(guó)管轄水域以外。發(fā)生在黃驊海域的搶劫行為是一起海上治安案件，不能用“海盜”定罪。但我們也應(yīng)該引起警戒，防止真正的“國(guó)產(chǎn)”海盜的產(chǎn)生。首先，要通過立法彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)海盜相關(guān)法律空白，做到有法可依；其次，要加大宣傳教育力度，表明國(guó)家對(duì)打擊海盜的堅(jiān)決立場(chǎng)與態(tài)度。

W：請(qǐng)您針對(duì)當(dāng)前安全形勢(shì)，分別給管理部門、企業(yè)、船員一些建議。

X：很多劫持事件的發(fā)生都是因?yàn)榇白陨砭栊圆桓摺⒃O(shè)備配備不齊全等原因造成的。

作為管理部門，應(yīng)該加強(qiáng)立法工作，通過法律形式明確企業(yè)、船舶和船員在防海盜工作中的權(quán)利和義務(wù)，使我國(guó)防海盜工作有法可依；積極參與相關(guān)國(guó)際組織的防海盜會(huì)議和活動(dòng)，跟蹤并及時(shí)更新各國(guó)際組織頒布的打擊海盜指南和建議，為國(guó)內(nèi)航運(yùn)界提供指導(dǎo)；提供信息支持和預(yù)警，定時(shí)搜集發(fā)布海盜活動(dòng)信息，為航運(yùn)業(yè)提供預(yù)警；及時(shí)接收海盜襲擊報(bào)警信息，加強(qiáng)與各國(guó)際組織和外國(guó)護(hù)航海軍的聯(lián)系，以便及時(shí)為遇襲船舶提供支持和幫助。

企業(yè)應(yīng)該加強(qiáng)船舶自身的防抗能力，收集、分析船舶防范海盜有關(guān)信息，為船舶配備必要的防范海盜設(shè)備和器材并進(jìn)行培訓(xùn)，定期組織防范海盜培訓(xùn)和演習(xí)，在船上設(shè)立防海盜安全室等。如果船舶遭遇海盜襲擊，航運(yùn)企業(yè)應(yīng)及時(shí)向主管機(jī)關(guān)報(bào)告，指導(dǎo)船舶做好自救工作。如果不幸被劫持，公司應(yīng)積極配合有關(guān)部門組織營(yíng)救。

船員自身應(yīng)該增強(qiáng)防海盜意識(shí)，時(shí)刻提高警惕，嚴(yán)格遵守主管部門和公司的防海盜規(guī)定和要求；積極參加公司組織的防海盜專項(xiàng)培訓(xùn)，參與防海盜演習(xí)和演練，增強(qiáng)船員防海盜實(shí)操能力。

山東海事局研究中心海盜問題研究工作簡(jiǎn)介

為應(yīng)對(duì)日益猖獗的海盜活動(dòng)，2008年12月16日聯(lián)合國(guó)安理會(huì)一致通過第1851號(hào)決議，呼吁國(guó)際社會(huì)積極參與打擊索馬里沿岸的海盜和海上武裝搶劫行為。我國(guó)交通運(yùn)輸部成立了以徐祖遠(yuǎn)副部長(zhǎng)為組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組。按照交通運(yùn)輸部海事局要求，山東海事局研究中心具體承擔(dān)開展防范海盜襲擾工作的跟蹤研究。

為保證工作質(zhì)量，研究中心抽調(diào)了航運(yùn)、法律、外語等方面的專業(yè)人才，組成海盜問題研究小組，開展跟蹤研究工作。一年多來，研究小組密切關(guān)注國(guó)際海事發(fā)展局勢(shì)，跟蹤分析海盜活動(dòng)最新動(dòng)態(tài)，深入研究防范和應(yīng)對(duì)海盜的各項(xiàng)公約、決議和國(guó)際合作機(jī)制，提出有針對(duì)性的意見和建議，為領(lǐng)導(dǎo)決策起到了輔助參考作用，同時(shí)也為航運(yùn)公司、船舶和船員防范海盜襲擊提供了重要的行業(yè)指導(dǎo)。