對土地承包經營權流轉問題的思考

劉小英，柴志敏，李富忠

（1.山西農業大學資源與環境學院，山西太谷030801；2.山西農業大學檔案館，山西太谷030801）

1 土地流轉的必要性

1.1 農戶家庭收入結構發生根本改變，導致農戶種地的目的分化，以至強烈要求土地流轉

改革開放初期，土地對農戶而言有兩大基本職能，一是家庭收入的主要源泉，二是農地承擔著社會保障功能。隨著改革的不斷深入，農民的增收渠道不斷拓寬，種田不再是農民主要的收入來源，非農收入在家庭中所占的比重已經遠遠超過農業收入。同時，隨著農業稅的取消、農村醫療保險制度和養老保險制度的逐步建立和完善，農用地所承擔的社會保障職能逐步弱化。調查中發現，有很大一部分農民種地僅為滿足自己家庭生活需要，而且不使用農藥，也不愿精耕細作，希望多余承包地能流轉給他人。同時，有部分種田能手在國家農機補貼、種地補貼、農資綜合補貼等惠農政策的引導下，將種田作為自己的事業，大量承包他人土地，其家庭主要收入來自農業，他們希望承包更多更好的土地，以實現農業機械化、規模化和種植管理科學化。這在客觀上形成了土地流轉的供給與需求市場。

1.2 現代設施農業的機械化與規模化，要求并促進了土地流轉

發展現代設施農業是實現傳統粗放式農業生產方式向集約、高效農業生產方式轉變的必要條件，是建設新農村、拓展農業增效、促進農民增收的新增長點[1]。現代設施農業占地面積大，土地要求比較集中。因此，加快土地流轉有利于促進設施農業的發展，這在我國已有不少成功的范例。青海省大通縣近年來為發展設施農業大力開展土地流轉工作，成績顯著。目前，青海省豐源現代農業科技發展公司在塔爾鎮涼州莊流轉土地40 hm2，期限50年，每年每公頃租金10 500元，建設300棟（每棟800 m2）高標準日光節能溫室。此外，該縣在引進省內外企業的同時，積極扶持本地的專業合作社，在大通縣長寧鎮康家村成立了第一家土地流轉合作社，流轉該村耕地14.4hm2用于建設城郊高效設施農業園，為發展現代設施農業起到示范帶動作用，為當地經濟的發展做出一定貢獻。

1.3 農產品市場建設延長了特色農產品的產業鏈，要求農用地向有市場前景的特色農產品種植大戶或合作社流轉

2009年中央1號文件《關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的意見》提出，加強農產品市場體系建設，加大力度支持重點產區和集散地農產品批發市場、集貿市場等流通基礎設施建設。調查發現，許多鄉村都根據其實際對農業發展進行了規劃，按照“一村一品”進行市場建設，引導特色農產品由單純的種植向種植、加工、運輸、銷售等轉移，提高了農產品的附加值，延長了特色農產品的產業鏈，促進了農地向特色農產品種植大戶或合作社的流轉。例如，江蘇省阜寧縣在陳集鎮建立西瓜交易市場，引導農戶將自己的土地承包給西瓜種植大戶或加入西瓜合作社從事非種植工作；在羊寨鎮建立蘑菇交易市場后，20%的農民從事蘑菇的運輸、加工、包裝、銷售工作，將自家的承包地流轉給種植專業戶，在此基礎上建成占地面積達667 hm2的蔬菜基地，與周邊省份蔬菜基地和大中城市的菜籃子對接，使之成為地產蔬菜輸出窗口，充分發揮其在蔬菜產業經營中的拉動、帶動和輻射作用。

2 土地流轉存在的困境

調查發現，當前許多農村已經實現了通過轉讓、出租等多種方式的土地流轉，然而在流轉中仍存在著一些困境。

2.1 土地的調整過于頻繁，使得農民土地流轉權益具有不穩定性

1993年通過的《中共中央、國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》中就提倡承包期內“增人不增地，減人不減地”，以避免耕地的頻繁變動和不斷細分。但事實上，農村人口每年都有一定的波動，婚喪嫁娶、孩子出生、升學等時有發生。如果不調整土地，有失公平，因此在一些地方就會出現土地定期的調整，這無形中使得農戶和企業的合同期限不好確定，因此，農戶和企業的利益得不到保障，嚴重影響農民土地流轉權益的穩定性。

2.2 土地流轉主體不明晰

《土地管理法》明確規定，集體土地所有權歸農民集體所有，但在現實中能代表村民的鄉、村集體經濟組織根本不存在，主體常常由村委會負責，實質上往往是村干部獲得了土地的處置權。在現實的土地流轉過程中，我們看到農村集體土地所有者的“代表”——村干部往往是抉擇土地流轉與否的權利主體[2，3]，他們往往不尊重農民的意愿，隨意改變土地承包關系，有時以產業化規模經營為由，在未經農戶同意的情況下將土地承包權收回，搞強制性的土地流轉，這直接剝奪了農戶在土地流轉中的市場交易主體權利，損害了農戶的土地承包經營權益。因此，現實中土地流轉市場主體究竟屬于集體土地所有者的代表——村委會，還是土地使用者——農戶，已成為土地流轉市場的制約因素。

2.3 土地流轉市場發育緩慢

在土地流轉盛行的農村，普遍存在土地流轉方式、流轉行為不規范的現象。首先，缺乏諸如土地信托服務等土地流轉的中介組織。據調查，當前的農用地流轉大部分處于自發、無序狀態。90%以上的土地承包經營權流轉采取“農戶與農戶”的流轉方式。在這一過程中，轉出方往往將其土地轉讓于親朋好友。村落大的農戶不知該找誰或是什么組織來流轉自己的土地，而想轉入土地者卻不知向誰轉入，于是出現了轉出方與轉入方信息不對稱的問題。其次，缺乏土地流轉市場的法律法規約束，出現了流轉行為不規范的現象。當前大多數農戶采取口頭協議的方式進行私下流轉，他們認為這種方式比較簡單，故很少簽訂書面合同。而這種口頭協議的流轉方式往往成為今后土地糾紛的導火索，因為它沒有明確規定土地流轉雙方的權利與義務。可見，當前農村土地承包經營流轉市場發育有待完善。

2.4 土地流轉市場的價格機制不健全

目前，農村仍沒有一套完整的農用地價格體系，在土地流轉過程中缺乏合理的價格依據與評估標準，土地流轉的市場價格較難確定。首先，在農戶自發流轉土地行為過程中農地價格沒有充分顯化；在農戶與農戶的土地流轉方式中，轉入土地者大都以較低的價格甚至以無償的方式獲得土地的使用權；在農戶與農業企業的土地流轉中，土地的隱性增值無法實現，直接導致農民的經濟利益受損。其次，當地政府干預較多，影響了土地流轉的市場供求價格機制；當地政府常常以很低的土地使用價格作為誘餌吸引企業入駐，有些則是由村委會自作主張將農戶的土地通過以租代征的方式提供給企業。在我們調查的左權縣工業園區就是通過較低的土地價格出讓于農業企業以帶動當地的發展。這種地方政府通過行政行為以降低土地價格的方式推動土地流轉給農業企業的現象，不僅有違市場價格機制，而且極大地損害了當地農民的土地權益。

3 建議

3.1 完善土地承包經營權，為流轉提供基礎

賦予農戶完整的土地承包經營權是維護其土地承包權益的前提條件，是促進土地流轉市場化運行的關鍵。完善農民的土地承包經營權就是要嚴格按照法律規定，使農民對土地擁有切實可靠的土地占有、使用、收益和處分的權利，保障土地的順利流轉[4]。因此，只有通過明確村集體組織和農民等土地利益相關者的權利和義務，才能保證土地流轉市場主體的清晰性，保證在土地流轉中各個參與者的責、權、利的分明，最終維護并實現農戶應有的談判權。因此，確權是根本。農村稅費改革前，土地和土地管理工作沒有受到重視，很多地方沒有搞2輪延包。稅費改革后，土地預期收益看好，土地利益相關者矛盾激化，進行確權、登記和頒證工作的必要性顯得尤為突出[5]。例如承包經營權證書在某種意義上可以代表對所承包土地的使用權，如此通過證券化的表象將權利進行價值量化，有利于土地權益流轉，也可降低土地交易的成本，簡化土地權利交易的手續[6]。

3.2 規范政府在土地流轉中的行為，維護農民土地權益

土地承包經營權流轉應主要依靠自發的市場機制而不是政府行政機制[7]。因此，一方面對那些隨意更改土地承包經營合同、強行農戶流轉的村集體組織，要給予嚴厲的懲罰，阻止其尋租行為。另一方面要充分發揮政府的監管職能。各級政府應強化對土地流轉的監管，確保流轉中的“三個”不得，即不得改變土地集體所有性質、不得改變耕地用途、不得損害農民土地承包權益；嚴厲督查土地流轉中的違法行為，尤其是借流轉之名侵害農民利益的行為，確保農民土地流轉權益，保證土地流轉合同的順利履行，保障土地流轉依法有序地進行。

3.3 加快土地承包經營權流轉市場服務體系的建設

建立健全土地承包經營權流轉市場必須有相應的市場服務體系做支撐。首先，建立農村土地承包經營權流轉信息服務平臺，以減少交易成本。及時免費向農戶提供土地承包轉入、轉出的信息，克服以往信息不對稱、流轉范圍小的問題，實現土地流轉供與求的有效對接。免費提供有關流轉辦理手續、流轉合同等方面的服務。其次，加強土地流轉相關法律法規的宣傳。通過向農民開展免費講座，使其了解自己在土地流轉過程中享有的法定權利和義務，學會運用法律武器來維護自身的權利。最重要的是通過法律教育逐步規范其流轉行為，改變自發、無序的流轉狀況，逐步向規范的市場化流轉方式轉變。此外，相關法律服務體系可以為流轉雙方提供民事仲裁、公證、調解等援助。

3.4 健全土地承包經營權流轉價格形成機制

建立土地承包經營權流轉價格評估體系是健全土地承包經營權流轉價格形成機制的重要保障。通過建立土地評估事務所，制定合理的土地流轉價格依據與評估標準。即在土地承包經營權流轉前進行價值評估，要體現土地生產力價值與社會效用價值[8]。例如可以通過招標、掛牌等市場手段來實現土地收益的最大化。這樣可以改變以往低償甚至是無償流轉的狀況，一方面增加流出方的收入，另一方面還可以促進土地流轉市場的有效建立。此外，還應該考慮土地的用途、區位和預期價值。尤其在與企業的流轉交易中，一方面要確定一定的流轉期限，以便到期時重新簽訂流轉合同，為農民獲得土地新增價值的機會，消除土地隱性增值。另一方面要考慮采用浮動租金的辦法，以確保農民土地收益權。參照土地估價的有關方法，可以采用市場比較法，根據其他流轉價格，進行修正。也可以采用收益還原法，把土地的未來收入流折現到現在的價格。利益分配還可以采取“保底租金+分紅”的模式，土地入股收益等方式。也可以參照銀行的浮動利率形式，根據市場行情和公司的業績，采用浮動租金的方式，且采用保底不封頂的政策，確保農戶的土地收益。總之，在土地流轉中要引入市場機制，確保流轉價格充分體現土地的價值。

[1]劉云玲.農村土地走向集約化經營研究[J].山西農業科學，2008，36（6）：11-12.

[2]曾敏，段建南，李帥，等.目前農村土地流轉問題與對策[J].江西農業學報，2009，2l（11）：188-191.

[3]柴志敏，劉小英，李衛祥，等.產權殘缺：土地承包經營權流轉的現實困境——基于山西太谷、左權的調查[J].山西農業科學，2009，37（11）：66-68，73.

[4]趙曦.川渝經濟協作建設研究[M].北京：中國社會出版社，2005：47.

[5]徐鳳真.論土地承包經營權流轉的制約因素與完善建議[J].農村經濟，2007（11）：3-6.

[6]黃啟進，韋曉東.小議農村土地征用制度的現狀及完善[EB/OL].http:gxfy.chinacourt.org/2009-11-26.

[7]徐娥，周瑞東，韓文清.巴彥淖爾市農村土地承包經營權流轉和規模經營現狀及改進建議 [J].華北農學報，2007，22（專刊）：138-140.

[8]李培景，任大鵬.完善土地承包經營權制度保護農戶市場主體地位[J].甘肅農業，2006（5）：53.