優質耕地永久保護研究

殷海善，劉軍芳

（1.山西省農業科學院農業資源綜合考察研究所，山西太原030006；2.山西省國土資源調查規劃院，山西太原030024）

耕地保護是我國當前一項重要的戰略任務。我國采取了國際上最嚴格的耕地保護制度，但從全國第二次農村土地調查的初步結果來看，耕地保護并沒有達到預期的效果，耕地保護形勢嚴峻，因此，如何有效保護耕地成為一個重大的課題。2008年10月黨的十七屆三中全會通過的“中央推進農村改革發展若干重大問題的決定”提出，要劃定永久基本農田保護區。湖北省監利縣已經開始制訂劃定和保護永久性基本農田試點工作方案，開始了對我國永久性基本農田保護的探索[1]。本研究以耕地中的優質耕地為對象進行探索，根據其特點和重要性提出優質耕地永久、剛性保護的觀點，這或許是有效保護耕地的可行方法。

1 優質耕地的特征

1.1 數量很少

耕地質量高低，主要依據所處的地理環境條件及耕地的水、肥、氣、熱、土等因素的組合狀況來衡量，山西省特殊的地理生態環境導致了耕地質量總體上比較差，其特征為旱耕地多、低產田多。按照全國農用地分等成果，全國農用地（指耕地和后備耕地資源）分為優等地、高等地、中等地和低等地4等，優等地占全國農用地評定總面積的2.67%，高等地占全國農用地評定總面積的29.98%，優等地和高等地占農用地的30.65%[2]。

山西耕地總體等級水平低于全國耕地的平均水平。按照《山西省農用地分等定級技術規定》指標參數要求分等和等別綜合的結果，全省耕地等別分布在3～26等，其中，11～26等分別為具備灌溉條件的溝川地、灘地、盆地，作為高等地占全省耕地面積的14.25%；7～10等為勉強能夠灌溉的各類耕地，作為中等地占全省耕地面積的20.09%；3～6等分別為石質坡耕地、石質梯田上的旱地、黃土梯田上的旱地，作為低等地占全省耕地面積的65.65%[3]。從山西省耕地等別與面積關系中可看出，山西耕地絕大部分是3～6等的低等地，等別比較高的11～26等的耕地僅占山西耕地面積的14.25%，高等別耕地非常稀缺。

1.2 產量極高

高等別耕地的自然條件好、基礎設施齊全，農作物產量高，這一點是中等地、低等地無法比擬的。按照農用地自然質量分等和標準糧產量的關系，高等耕地的產量是低等耕地的5.29倍[3]。如果考慮到成本收益和自然風險，高等別地的優勢遠高于低等別地。這就印證了民諺“一畝川頂十畝山”、“寧種一畝川，不種一畝山”的正確性。

1.3 易占用

山西省耕地中的優等地和高等地，主要分布于地勢平坦開闊、水資源豐富、光照充足的晉南盆地等幾個盆地。該區土地肥沃，灌溉發達，光溫水資源組合相對較好，農耕歷史悠久，農業生產發達，是山西省最重要的糧棉菜產區。但該區域土地平坦、交通方便、人口稠密、勞動力豐富，也正是各類非農建設占用的首選目標，也是調整農業產業結構發展果樹的首選目標。而邊遠的坡耕地、劣質梯田，并不是各項非農業建設占地的目標。因此，耕地保護與非農建設占地、農業結構調整占地的矛盾，集中表現在高等別耕地上。可以說，優等地保護是耕地保護的重點和難點，是保護糧食生產能力的關鍵，則耕地保護的緊迫任務是保護優質耕地。

建設占用可灌溉耕地是一個帶有普遍性的嚴重問題[4]。根據山西省農業統計資料，從1996年到2005年，山西省有效灌溉面積從80.37萬hm2降低到72.57萬hm2，10年時間里降低了9.70%。農業結構調整占用優質耕地的情況同樣比較嚴重。現在以臨猗縣農業產業結構調整為例說明。臨猗縣是山西省農業生產條件最好的一個縣，全省的20等地僅分布在臨猗縣境內，該縣氣候溫和，土壤肥沃，光照充足，灌溉便利，農業生產條件得天獨厚。從20世紀90年代開始調整農業生產結構后，土地利用結構和農業生產結構都發生了巨大變化。調整產業結構以前，臨猗縣商品糧和商品棉曾分別占到山西省總量的1/7和1/8；調整產業結構以后，臨猗縣成為全國水果十強縣。用2005年和1980年比較，臨猗縣耕地面積減少30.01%，其中小麥面積降低58.22%，而水果產量擴大97.28倍，果園用地面積增加很多。高等別耕地較多的縣，從耕地到園地的轉變非常巨大，耕地保護形勢嚴峻。

1.4 難補償

目前，耕地占補平衡主要是靠開發后備資源實現的，而山西省耕地后備資源比較短缺，尤其是集中連片的耕地后備資源已經所剩無幾。當前在生態保護的要求下，耕地后備資源中灘涂地和沼澤地多被列入濕地保護區，開發受到限制。山西省受到水資源缺乏限制，荒草地開發和新的水澆地建設難度很大、成本很高[5，6]。可以說，山西省耕地后備資源數量和質量的限制，不能夠承擔耕地占補數量平衡的重任，更難承擔耕地占補質量平衡的重任。

耕地中的優等地、高等地，甚至有配套水利設施的水澆地、水田、菜地，具有特別高的土地生產力。而通過占補平衡雖然一般能夠實現耕地數量的平衡，卻難以實現耕地占補質量的平衡。因此，珍貴的優質耕地具有永久保護的必要。

2 優質耕地永久保護區劃定的探索

2.1 保護范圍

劃定優質耕地保護區的標準是根據耕地的質量和等級，綜合考慮地塊大小、交通和水利等因素，劃定最值得保護的土地，包括一切最優質的農用地。

優質耕地永久保護區的內核是優質耕地。由于質量的相對性，優質耕地又包括2個層次。優質耕地的核心是依據山西省農用地分等成果，將高等地和優等地全部保護起來，這一部分面積約占山西省耕地總面積的14%；優質耕地的主體是山西省配套有水利灌溉設施、具備灌溉條件的水澆地、菜地和水田，按照全省農用地分等定級成果，面積約為50.76萬hm2。殷海善等[7]認為，可以把園地列入優質耕地特別保護區的范圍內，原因是土地平坦、具備水利灌溉設施、光熱資源適宜，且高等級園地是由高等級耕地轉變過來的，同樣具有永久保護的價值。山西省優質耕地永久保護區，主要分布在晉南盆地、上黨盆地、晉中盆地、忻定盆地、大同盆地。

此外，地級市還可以根據各市的具體情況劃定地方的優質耕地保護區，如陽泉市，可以將對桃河灌區、娘子關灌區以及郊區蔬菜基地三片優質農地劃為優質耕地保護區。

2.2 保護內容

優質耕地永久保護的內容包括三方面：一是免于開發，數量不能少；二是免于破壞，質量不能降；三是要持續建設，質量能穩定提高。優質耕地免于開發是指優質耕地應該只能從事農業生產或與農業生產有關的活動，嚴禁各類非農建設。優質耕地免于破壞是指優質耕地不僅禁止非農業建設占用，還限制一定范圍內的工業項目，尤其是采礦、焦化等工業項目，保護水系不被破壞，保護水土不被污染。優質耕地建設是指對于優質耕地永久保護區，要通過實施土地整理項目，完善生產基礎設施，穩定提高耕地質量。

2.3 保護方法

因為優質耕地是稀缺的，而建設用地是可選擇的，因此，在建設用地避讓的情況下，做到優質耕地剛性保護。

優質耕地永久保護的方法是“強高壓線”，一切建設項目都要回避，即城鎮建設要避讓，工礦建設要避讓，交通建設要避讓，即使是對國家經濟社會有重大影響的重點交通、水利、能源、軍事項目也要避讓；地方政府沒有批準占用的權力，國務院同樣也沒有批準占用的權力；規劃修編不能夠調整優質耕地永久保護區，以往借助規劃修編調整優質耕地保護區的范圍和用途的途徑要堵死，使其成為真正的永久保護區。

3 優質耕地永久保護與基本農田保護的關系

基本農田保護是耕地保護的內容，優質耕地永久保護與基本農田保護的目的是一致的，都是為了我國的糧食安全，但是優質耕地永久保護與基本農田保護是有細微差異的，主要表現在以下幾方面。

3.1 設立原則不同

依據《基本農田保護條例》第二條規定，基本農田是指按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求，依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地，標準是客觀的，不因人為因素而調整，可以確保為子孫留下保命田。

3.2 保護數量不同

從耕地保護的角度講，全部基本農田變成永久基本農田是很好的，但是保護耕地的目標包括保障吃飯和保障發展2個方面，由于經濟建設和城鎮建設必然要占用土地（包括耕地），因此占耕地面積80%以上的基本農田全部劃成永久保護區恐怕有一定困難。而優質耕地保護區僅限于具備水利設施的優質耕地和優質園地，面積約占耕地總面積的30%，數量比較少，容易保護。

3.3 保護強度不同

當前，建設占用耕地實行先行補充耕地制度，經過一定程序，基本農田的用途也可以改變，即符合法定條件、確需改變和占用基本農田的，經國務院批準可以占用。這說明所謂耕地保護紅線是有彈性的，所謂基本農田保護高壓線有時是“不帶電”的[8]。而優質耕地永久保護是剛性的，執行最堅決的保護制度，任何非農建設項目都不得占用，任何一級政府都沒有權力占用。

4 配套政策

優質耕地永久保護區建設需要調動直接耕種耕地的農民和管理耕地的地方政府的積極性，即一要給農民補貼，提高農民保護耕地的積極性，二要給地方政府補貼，提高地方政府保護耕地的積極性。

按照基本農田保護條例，基本農田保護區內不能種樹、挖塘，限制了農民調整農業生產結構，農民缺乏保護耕地的積極性。國家要解決好保護耕地和增加農民收入的關系，而農民要承擔保護耕地、保障糧食安全的社會責任，理應得到社會補償。通過耕地保護補貼，使農民在永久優質耕地上安心種好以糧食為主的農作物，確保國家糧食安全。美國的《農地保護政策法》規定，對納入保護計劃耕地的所有者給予補貼，這可以給中國提供借鑒。我國從2004年開始實施對農業生產補貼，并且隨著各級政府財政實力的增強，農業補貼的力度將逐年提高，國家對農業補貼的制度也已經建立，以后應逐步完善。

此外，有必要對糧食主產區采取適當補助的政策。糧食主產區一般是糧食生產多、財政收入低，由于追求地方政績和地方財政收入，地方政府成為我國占用耕地發展非農經濟的積極推動者。因為耕地保護具有外部性，所以應該對糧食主產區給予利益補償，讓糧食主產區的地方政府一心一意發展農業生產。好在“建立健全糧食主銷區對主產區利益補償機制，支持主產區發展糧食生產”已經列入《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008—2020年）》[9]，且有望逐步得到落實。而永久保護的優質耕地面積比較少，國家承擔的經濟負擔比較小。

5 結語

一定數量的優質耕地得到永久保護，可以保證國家具備比較穩定的糧食生產能力，從而保證食物供給的持續生產能力。不論是高等別的耕地，還是一般具備水利設施的耕地和園地，山西省有灌溉條件的優質農用地非常珍貴，值得永久保護，需要永久保護，也能夠永久保護。

［1］ 黃建平，柳建軍.彰顯保護的剛性——劃定與保護永久性基本農田的思考[J].中國土地，2009（3）：54-56.

［2］ 國土資源部土地利用管理司，中國土地勘測規劃院，國土資源部土地整理中心.全國農用地（耕地）分等十年礪劍結碩果[N].中國國土資源報，2009-09-28.

［3］ 山西省國土資源廳.山西省農用地分等技術報告[M].北京：中國大地出版社，2010.

［4］ 梁建川，王彥平.對山西省1992年建設占用水澆地的調查報告[J].水利經濟，1993（3）：4-5.

［5］ 謝勝波，閆永康.山西水資源可持續利用分析[J].山西農業科學，2008，36（2）：3-6.

［6］ 池寶亮.山西旱地農業發展的水問題 [J].山西農業科學，2010，38（1）：31-34.

［7］ 殷海善，劉軍芳.基本農田概念的梳理 [J].資源與產業，2008（2）：76-79.

［8］ 王傳元.基本農田保護高壓線不能缺電 [N].中國國土資源報，2009-09-15.

［9］ 國家糧食安全中長期規劃綱要（2008—2020年）[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/8338354.html/2008-11-14.