治安調解問題研究①

張金玲

(山東警察學院 法律部,山東 濟南 250014)

治安調解問題研究①

張金玲

(山東警察學院 法律部,山東 濟南 250014)

治安調解是公安派出所的一項重要工作,是公安機關構建和諧警民關系的重要環節。目前治安調解存在一些問題:案件難以查證,調解工作難度大;治安調解范圍不清;治安調解協議缺乏應有的法律約束力;治安調解未作為公安機關的考核目標等。加強治安調解工作,可以進行多種探索。

治安調解;民事糾紛;輕傷害案件

改革開放的深化帶來利益格局的重大調整,社會矛盾隨之增多。大量發生在基層的矛盾如不及時處理解決,整個社會為之付出的成本會更多。十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確提出:“實現人民調解、行政調解、司法調解有機結合,更多采用調解方法,綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等辦法,把矛盾化解在基層,解決在萌芽狀態。”現階段,大量的民間糾紛涌向公安機關尋求解決。治安調解作為行政調解的組成部分,可以對民間糾紛引起的違反治安管理的情節較輕的行為,進行調解處理。基層公安機關運用治安調解手段解決了大量矛盾糾紛,但在運用治安調解中還面臨一些問題和困惑,因此,積極探討治安調解的問題和對策具有重要意義。

一、治安調解是公安機關一項非常重要的工作

公安機關除了負有打擊違法犯罪,保護公民人身財產安全的職責以外,化解民間糾紛,維護社會穩定,同樣是一項重要的任務。治安調解是公安機關化解民間糾紛的重要手段,積極運用治安調解,有助于徹底地化解矛盾糾紛。

(一)運用治安調解利于恢復和諧社會關系

中國“天人合一”哲學觀將人與自然的和諧規則推行到人類社會,追求人與人之間的關系和諧。在這種以和諧為核心的“和合文化”的背景下,中國形成了以調解方式解決糾紛的傳統。“儒家倫理對法律的僵化性持有一種更為極端的反感,而這種反感則主要反映在它對調解正義的強烈贊同。儒家思想并不鼓勵好訟的態度,因為這種好訟態度是以欲求在最大程度上維護法律制度所賦予的權利為特征的,而這與自愿妥協和遷就對手的那種友好克制的精神截然不同。”①[美]博登海默:《法理學:法律哲學與法律方法》,鄧正來譯,中國政法大學出版社 2004年版,第 421頁。“厭訟”心理導致人們偏好糾紛解決的調解方式。“中國正處在從鄉土社會蛻變的過程中,原有對訴訟的觀念還是很堅固地存留在廣大的民間,也因之使現代的司法不能徹底推行。”②費孝通:《鄉土中國》,上海人民出版社 2006年版,第 47頁。調解不是在明確爭議雙方權利義務關系、明辨是非曲直的基礎上解決糾紛,而是由中立者出面協調與疏通,使爭議雙方互相退讓,消除隔閡,從而折中、妥協地化解雙方矛盾。治安調解案件多發生在鄰里之間、親朋之間、同事之間或家庭成員之間,在農村最為常見的是發生在兄弟、堂兄弟之間。公安機關如果總是簡單化處理,一罰了事,往往造成當事人世代成仇,矛盾不斷。而通過說服教育、明辨事非、勸導協商的方式解決矛盾與爭議,可以幫助當事人化解隔閡。因此,“抬頭不見低頭見”的家庭、鄰里之間發生的案件,調解比處罰往往更符合當事人的意志,也有利于恢復和諧、穩定的社會關系。

(二)治安調解是民間糾紛解決的重要途徑

近年來,我國不少學者提出建立多元化糾紛解決機制,“道德、鄉規民約、自制規范、宗教、地方習慣等社會規范及調整機制,他們對于糾紛的解決發揮著實際的規制性作用,有時甚至能夠顯示出比‘官方法’更為優越的功能。”①趙旭東:《糾紛與糾紛解決原論——從成因到理念的深度分析》,北京大學出版社 2009年版,第 68頁。尤其目前分工明確、協調聯動的社會困難救助服務體系尚未完備形成,對于國家機關之間的職責分工,許多人并不十分清楚,群眾之間發生糾紛,往往首先想到的是公安派出所,也大多愿意到派出所求助,請派出所調解。如果處置及時、得當,能平息紛爭,避免矛盾激化。

目前,公安機關在治安案件調解中的權威性得到了大多數治安糾紛當事人的認可。治安案件以調解結案的比例和絕對數都很大。上海楊浦區 2001年登記在案的 8831起糾紛中,有 5559起發生在親戚、朋友、同事和鄰居之間,占糾紛總數的 62.9%;2002年上半年有 2695起,占 61.6%,比例基本相當。基于這一特殊因素,矛盾糾紛大多以調解方式處理。2001年,調解處理的民間糾紛占總數的 88.5%,作為刑事或治安案件查處的僅占 11.5%;2002年上半年調解處理的占 88.6%,作為刑事或治安案件查處的為 501件,占 11.4%。②楊澤萬:《公安調解:規范與技巧》,群眾出版社 2004年版,第 84頁。筆者在調研中發現以調解結案的實際比例也很高,但由于種種原因,一些調解結案的案件并沒有在各種統計報表中體現出來。事實上,治安調解已經成為公安機關解決民間糾紛的重要途徑。

二、影響治安調解深入開展的問題

治安案件的當事人達成調解協議,公安機關將不再對當事人予以治安處罰。這樣不僅可以減少治安處罰的數量,而且以調解代替治安處罰十分有助于徹底化解民間糾紛。但對于運用治安調解,公安機關還存在一些問題和困惑:

(一)治安調解占用警務時間長但未作為公安機關的考核目標

由于民警日常工作十分繁雜,有時不免無法及時組織調解,造成個別群眾以為民警故意拖延,不關心群眾利益,更有的發牢騷說民警大案破不了,小事又不愿管。大量的案件涌入公安機關,令公安機關疲于應對。究其原因,一是“110”報警機制的建立以及“有警必接,有難必幫,有險必搶,有求必應”等口號的提出,使群眾一遇糾紛就想到公安機關。二是人民群眾對公安機關的信任度明顯增強。近幾年,公安隊伍形象明顯改善,隊伍素質顯著提高,服務意識大大增強從而拉近了公安機關與群眾之間的距離,使人民警察在群眾心目中建立了較高的威信。再加上公安派出所受理糾紛調解不收任何費用,處理有力,也使群眾“有困難找警察”。與此同時人民調解委員會、基層司法所等基層調解組織的功能卻日益弱化,群眾有了糾紛不愿找這些組織解決,浪費了國家有限調解資源。

雖然治安調解工作耗時耗力,但做得再好也難以立功授獎,致使干警容易把主要精力用在破案上,追求破案數和逮捕、勞教數,對一些民事糾紛案件的調解沒有引起重視,容易導致“民轉刑”案件頻發。特別是一些年輕同志,為了部門目標考核的需要,對一些能夠調解結案的案件,為了盡快完成自己的工作目標,提高自己的績效考核,對案件一經調查取證,就迅速地將案件起訴到人民檢察院,忽視向當事人做法律釋明工作,使得當事人雙方不能明白自己在輕微刑事案件處理中所應享有的權利,不能充分保障當事人的權益。

(二)案件難以查證,加大調解工作難度

由于治安案件多發生在鄰里之間、親朋好友等熟人之間,這導致證人怕得罪人而不愿作證。出警如不及時更難以固定證據,從而使后期案件處理陷入被動。另外,社會矛盾糾紛的內容和形式日趨復雜,往往涉及到民事的、經濟的、行政的等多種法律關系,而多數調解民警如果沒有受過嚴格而系統的培訓,缺乏相關法律知識和調解技巧,往往調解效果不佳,使有些糾紛久調難結。

(三)治安調解范圍不清

根據《中華人民共和國治安管理處罰法》第 9條規定:“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為,情節較輕的,公安機關可以調解處理。”

從以上法律規定看,治安調解適用的案件必須具備兩點:一是由民間糾紛引起,二是形成治安案件。實際上,很多純粹民事糾紛警察也不得不管,因為這些糾紛處理得早是民事糾紛,處理得晚就是治安案件。對于民間糾紛是當事人之間存在密切關系 (如家庭成員、同事、戀人、鄰居關系)這一點民警也不太認同,他們經常要處理在集貿市場、車站、旅游場所等地發生的陌生人之間的糾紛。雖然民事糾紛,應該由雙方當事人到法院通過民事訴訟方式解決,但是,因為私人的手段有限,無法有效地了解侵權行為人的身份、住址,無法有效地控制侵權行為人,因而也不便提起民事訴訟。如果公安機關不介入干預的話,上述民事糾紛是得不到解決的,爭議就有可能進一步激化,變為治安案件、甚至是惡性的刑事案件。

筆者對濟寧、蓬萊兩地調研發現,兩地公安機關對輕傷害案件能否適用調解意見分歧較大。濟寧市公安局處理這類案件多以調解結案,但在卷宗上不出現公安機關的調解主持人身份,當事人以和解協議解決賠償事宜,受害方表示放棄追究侵害人刑事責任,公安機關則予以撤案。蓬萊公安機關的做法是構成輕傷害則走刑事訴訟途徑或告知當事人自訴,而不予調解。

(四)治安調解協議缺乏法律約束力、調解時限短、治安調解責任形式單調

《中華人民共和國治安管理處罰法》第 9條規定:“對于因民間糾紛……公安機關可以調解處理。經公安機關調解,當事人達成協議的,不予處罰。經調解未達成協議或者達成協議后不履行的,公安機關應當依照本法的規定對違反治安管理行為人給予處罰,并告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟。”本條規定以免于治安處罰來促成調解協議的達成,有助于矛盾糾紛的解決。但因為各方當事人不明確治安調解協議的效力,導致在調解處理后,有的當事人不履行調解協議,當事人不能慎重對待自己在調解中的意思表示,也浪費了公安機關辦案資源。

另外,調解往往屬于慢工細活,需要火候,急不得。但《公安機關辦理行政案件程序規定》第 157條規定:“調解一般為一次,必要時可以增加一次。調解達成協議的,在公安機關主持下制作調解協議書,雙方當事人應當在調解書上簽名,并履行調解協議。”而治安糾紛一直處于數量多、查證難度大的狀況,大多糾紛調解次數需在兩次以上,有的治安案件甚至需要調解 10次之多,耗時達一兩個月之久。

治安調解當事人可以主張的責任形式有限。《公安部關于執行〈治安管理處罰條例〉若干問題的解釋》規定違反治安管理行為造成的損失或者傷害,由違反治安管理的人賠償損失或者負擔醫療費用。包括:誤工費、財物損害賠償、醫療費、交通費等,僅限于賠償直接損失和負擔醫療費用。

三、加強治安調解工作應采取的對策

縣級公安局和派出所民警與人民群眾距離最近、接觸最多。所以,公安機關應樹立服務理念,采取積極有效的多種對策,加強治安調解工作。

(一)加強與人民調解、司法調解的銜接

公安機關作為維護社會治安的專門機關,一直承擔著調解因民間糾紛引起的治安案件的職責。治安調解應當與司法機關、人民調解組織協同合作共同完成民事糾紛的調解,但因為人民調解功能發揮不力以及公安機關對社會的服務承諾,民間糾紛當事人往往首選派出所解決。其實,派出所處理的案件只應是其中的一部分。因此妥善分流民事糾紛依法處理治安案件,加強人民調解委員會、基層司法所等基層調解組織的功能是必須解決的問題。例如有的公安機關將鄉鎮街道司法調解所的同志請進派出所直接參與調解工作也是可取的路徑。

(二)建立快速反應機制,改進考核體系

對接處警中的各類糾紛問題,堅持快速反應,在第一時間到達現場,及時控制現場局勢,并努力爭取現場調查、同步取證。無論案件大小,都要收集好證人證言,詢問筆錄,全力固定證據為快速調處化解矛盾糾紛奠定基礎。

治安糾紛也要引起各級公安機關領導的高度重視,尤其是縣級公安機關和基層派出所的領導,更要將治安糾紛的調解工作擺上重要的議事日程。要強化民警的教育培訓,尤其加強調解方面的培訓和獎勵,提高基層民警做好群眾工作的能力和水平。樹立模范并邀請經驗豐富、工作能力強的同志廣泛傳授工作經驗,或選擇典型案例,組織民警集中討論,提高執法能力。明確派出所所長為治安糾紛調解的第一責任人,對于辦案中遇到的民警不能解決的問題,由所領導予以調處。所領導要定期梳理線索,聽取匯報,重大糾紛要親自主持調解并及時向黨委、政府匯報。對工作不力,辦事拖拉、推諉,影響社會穩定,后果嚴重的,嚴肅追究有關人員的責任,并予以相應處罰。同時,為進一步提高對糾紛調解的重視程度及對基層民警調解工作的認可,可將調解工作作為考核派出所民警的一項重要指標,列入目標管理考核內容,與打擊、防范等其它業務工作一起參加評定,提高民警調解工作積極性。

(三)進一步明確治安調解范圍

對于輕傷害案件,應當明確公安機關調解的權利。公安機關在對民間糾紛引起的輕傷害案件立案后,向人民檢察院移送前,經雙方當事人同意,可以進行調解。當事人經調解達成調解協議的,公安機關可以撤銷案件。

《刑事訴訟法》規定了三類自訴案件:一是告訴才處理的案件 (包括公然侮辱、誹謗案、暴力干涉婚姻自由案、虐待案、侵占案);二是被害人有證據證明的輕微刑事案件,包括故意傷害案 (輕傷)、非法侵入住宅案、侵犯通信自由案、重婚案等;三是被害人有證據證明對被告人侵犯自己人身、財產權利的行為應當追究刑事責任,而公安機關、人民檢察院不予追究被告人刑事責任的案件。因此,對于被害人有證據證明的輕傷害案件,人民法院可以直接受理,公安機關也可以處理。其實,目前公安對輕傷害案件的調解具有依據。公安部的規范性文件《公安機關辦理傷害案件規定》做出規定“對于因民間糾紛引起的毆打他人或者故意傷害他人身體的行為,情節較輕尚不夠刑事處罰,具有下列情形之一的,經雙方當事人同意,公安機關可以依法調解處理。”

(四)明確治安調解協議的法律效力,增加治安調解的責任形式

不明確治安調解協議的法律效力,就導致治安案件的調解功虧一簣,浪費調解資源,損害民警積極性。《最高人民法院關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》第 1條規定:“經人民調解委員會調解達成的、有民事權利義務內容,并由雙方當事人簽字或者蓋章的調解協議,具有民事合同性質。當事人應當按照約定履行自己的義務,不得擅自變更或者解除調解協議。”其中,確認了人民調解協議具有民事合同性質,除非具有合同變更或無效事由,人民調解協議有效。同樣作為訴外調解,公安機關主持達成的治安調解協議,經雙方當事人簽字或者蓋章后也應具有民事合同效力,當事人不能擅自反悔。2009年 7月《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》規定,行政機關依法對民事糾紛進行調處后達成的有民事權利義務內容的調解協議,經雙方當事人簽字或者蓋章后,具有民事合同性質。并且經行政機關對民事糾紛調解后達成的具有給付內容的協議,當事人可以申請公證機關賦予強制執行效力,債務人不履行的,債權人可以向人民法院申請強制執行。這樣,就保證了公安機關治安調解協議的應有效力,有助于民事糾紛的解決,減輕當事人的訴累。同時,在進行治安調解時還應綜合運用多種民事責任形式。既然是協議賠償就可以使用如修理、恢復原狀、賠禮道歉等民事責任方式,以盡可能地通過調解方式結案。

D631.4

A

1003—4145[2010]08—0076—04

2010-01-15

張金玲,山東警察學院法律部講師。

(責任編輯:武衛華)