關于協商性法律監督問題①

趙繼明

(山東省濱州市人民檢察院,山東濱州 256603)

關于協商性法律監督問題①

趙繼明

(山東省濱州市人民檢察院,山東濱州 256603)

檢察機關是我國的法律監督機關,就這決定了檢察改革的方向和重點必定要放在如何發揮好檢察機關作為國家法律監督機關的地位和作用上來。在檢察機關正式提出檢察改革的十多年間,各級檢察機關圍繞擴大和強化法律監督、查處和糾正執法不嚴和司法不公的行為進行了不懈的探索和創新,其中協商性法律監督就是其中重要的探索成果。

一、協商性法律監督是在我國檢察工作實踐中創造的一種監督模式

最高人民檢察院于 2000年和 2005年相繼出臺了兩部《三年改革實施意見》,積極穩妥地加快推進檢察改革。特別是在擴大和強化法律監督方面,檢察權在憲法和法律上基本上沒有實質性變動的情況下,針對現實中存在的突出問題,通過與相關部門聯合制定規范性文件,推出了許多改革舉措。主要有:為了防止和糾正有案不立、以罰代刑的現象,會同全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部、監察部等部門聯合下發一系列文件,明確了檢察機關對行政執法部門移送涉嫌犯罪案件的法律監督職責和程序;為防止和糾正超期羈押,會同有關部門建立了羈押期限告知、期限屆滿提示、檢查通報、超期投訴和責任追究等加強工作銜接和法律監督的工作制度;為了加強對監管活動的監督,商同有關部門先后出臺了《進一步加強對保外就醫的法律監督的通知》、《關于在社區矯正試點工作中加強法律監督的通知》、《關于減刑假釋法律監督工作的程序規定》、《關于加強對監外執行罪犯脫管漏管檢察監督的意見》等一系列規范性文件,同監獄、看守所建立監督聯系工作制度;加大查辦職務犯罪力度,會同相關部門制定了職務犯罪線索移送工作制度等。以上檢察改革舉措均在實踐中收到了良好效果。如在防止和糾正超期羈押方面,通過會同相關部門建立工作制度,各訴訟環節新發生的超期羈押從 2004年的 4947人 (次)下降為 2007年的 85人 (次),在檢察環節杜絕了超期羈押。①萬春:《黨的十五大以來檢察改革的回顧與展望》,《國家檢察官學院學報》2008年第 4期。

在高檢院的示范和帶動下,各地檢察院為解決實踐中遇到的問題在現有政治、法律和政策的框架內,積極探索實踐,圍繞擴大和強化法律監督進行了許多改革,創造出許多鮮活的經驗。如民事行政監督方面的再審檢察建議、執行監督,刑事審判監督中量刑建議,偵查監督方面的公安機關變更強制措施報備制度、逮捕必要性論證以及行政執法與刑事司法相銜接的工作機制,等等。這些改革措施基本上是通過協商一致、會簽規范性文件形成的,在實踐中取得了良好的效果,并得到了廣泛的推廣,顯示出頑強的生命力和適應力。②吳大華等:《試論刑事協商制度在我國的構建 》,《政法論叢》2008年第 5期。比如再審檢察建議,以筆者所在檢察院為例,目前已從個別院推廣到所有院,2004年到 2006年 3年間,全市共提出再審檢察建議 280件,是提出抗訴案件數 (196件)的 1.4倍多,被法院采納 269件,采納率達 95%,且辦案期限同比大大縮短。有的簡單民事案件通過再審檢察建議只需月余就能辦結,而通過抗訴則需要約 3個月的時間。③如在一起借貸糾紛申訴案,經審查發現一審判決適用法律錯誤,通過向法院發出再審檢察建議,法院依法采納,經再審雙方調解結案。本案從受理到結案僅用了 38天時間,當事人感動的說,“沒想到檢察院的辦事效率這么高,僅用 1個月的時間就解決了我 2年多的煩心事。”

總之,無論是高檢院自上而下推出的這些改革措施,還是各地檢察院在實踐中創造的改革經驗,都已經產生或正在發揮積極的監督效應。正如季衛東先生所言,“歷史的經驗已經反復地證明,理論上很完美的制度并不一定可以付諸實施,而行之有效的制度卻未必是事先設計好的”。①季衛東:《法治與選擇》,《中外法學》1993年第 4期。

總結分析這些改革措施和經驗可以發現,它們都是通過監督者與被監督者雙方的協商來實施法律監督,這與傳統的法律監督模式不同,與監督者與被監督者要保持距離的傳統法律監督觀念也存在很大差異。本文將這種監督模式定義為協商性法律監督。在這里需要說明的是,本文使用的協商性法律監督這一概念僅僅是一個描述性的概念,借以與傳統的剛性法律監督相區別,并無意從理論上闡述什么是協商性法律監督,以及這種定義是否準確。協商性法律監督在實踐運行中呈現出以下五個特征。

一是監督雙方的配合性。協商性法律監督是通過雙方協商配合,達成共識,聯合制定相關規范性文件和工作意見來實施,既體現雙方的意志合力,也暗含著被監督者主動、真誠地接受監督。

二是監督過程的溝通性。不僅它的產生和形成過程需要監督與被監督雙方的交流溝通;而且在具體實施過程中,雙方也經常就實踐中存在的認識不一致或出現的具體問題進行書面或面對面的交流溝通。

三是監督方式的說理性。與粗線條的指出哪里不對、什么地方違法的監督方式不同,協商性法律監督不僅要指出監督事項 (是什么),更重要的是要詳細闡明具體的事實、理由和法律依據 (為什么),通過細致說理論證來說服被監督者主動接受監督。在這種監督模式下,說理是傳遞監督意見的重要載體。

四是監督效力的相對柔性。與抗訴、立案監督等剛性法律監督手段相比較,監督意見不必定引發和產生一定的法律效果,監督是否有成效,很大程度上依賴于被監督者是否真心接受監督。

五是監督背后蘊含著不同程度的剛性。盡管這種監督本身在法律上沒有確定性效力,但也不是沒有原則的協商,更不存在日常話語“協商”中所暗含的妥協和讓步,必須嚴格遵守憲法和法律的規定,這與目前興起的協商性司法 (通過當事人的利益博弈、妥協和讓步來實現)不同,其背后是以監督權力為支撐或威懾的,如再審檢察建議、執行監督、量刑建議是以抗訴權為后盾的,行政執法和刑事司法相銜接的工作機制是以查辦職務罪的偵查權為后盾的,這些是由檢察職能衍生出來的,也是這種看似軟弱無力的監督方式能發揮積極的作用并收到良好監督效果的一個重要原因。

從以上特征可以看出,協商性法律監督實踐已經在事實上突破了傳統法律監督的一些理論和觀念,如雙方的配合協商性,突破了監督者與被監督者存在制約關系、雙方要保持一定距離的觀念;監督效力的不確定性突破了監督必須發生確定性的效力,否則就談不上監督的觀點。這些都會拓寬我們對法律監督的認識,豐富和發展法律監督理論。當然,這種監督模式也存在一些不足,最突出的就是這種監督模式具有明顯的不穩定性。由于其有效運作很大程度上要依賴監督者積極進行監督和被監督者真心接受監督,雙方的工作態度直接影響到監督的成效,容易在實踐中產生隨意性、不連續性,再加上部門利益的干擾,使其存在向形式化方向發展的潛在可能。這種監督模式在各地發展不平衡以及成效不一的事實也充分說明了這一點。②甄貞等:《我國檢察改革的整體方法與布局設計》,《政法論叢》2008年第 6期。

二、協商性法律監督是當前擴大和強化法律監督的現實選擇

經驗告訴我們,“完善的不一定可行,而可行的往往是不完美的”。協商性法律監督也是如此,它是在不斷適應中國現實政治生活狀況、回應中國社會需求和遵循務實改革策略中形成和發展起來的,盡管與理想的改革目標相比尚存在很大差距,但卻是檢察改革健康發展的一條可行、有效、務實的途徑。

第一,協商性法律監督適應中國現實政治生活的狀況

檢察改革作為司法改革乃至政治體制改革的一部分,其改革的空間和力度在很大程度上受制于宏觀政治體制改革的進展,這就決定了我們的檢察改革必須在現有的政治框架內進行。

從中國現實政治架構看,一方面,盡管憲法規定檢察機關是國家法律監督機關,在國家政治生活中居重要地位,但由于檢察權如何配置是由國家的政治制度、憲政安排和國情特點決定的,是在長期的政治實踐中形成的。③萬毅:《檢察權若干基本理論問題研究——返回檢察理論研究的始點》,《政法論壇》2008年第 3期。中國沒有像蘇聯那樣賦予檢察機關以強有力的監督權力,也是由中蘇不同的革命道路和國情所決定的。④謝鵬程:《前蘇聯檢察制度給我們留下了什么》,《檢察日報》http://www.jcrb.com.如果枉顧這一事實,寄希望于國家權力機關通過修改或制定法律,賦予檢察機關更多更大的監督權力,即實行擴權性的改革,就很可能會與長期形成的已經具有相當穩定性的國家權力安排相沖突,而且在實踐中也難以取得實實在在的成效。就連作為檢察機關內部管理改革措施的主訴檢察官制度,也因與現有的人事管理體制相沖突,而在實踐中難以推行,在許多地方已基本停止。另一方面,中國共產黨領導下的人民代表大會制度決定了檢察機關與其他機關雖然分工不同,但有著共同的目標使命,具有高度統一性,完全能夠通過協商方式較好地理順監督關系,再加上檢察機關所監督的主要對象司法機關都在黨的政法委員會的統一領導下,日常工作中也經常進行業務往來,無論是領導層還是具體執法層面,都能夠通過協商達成一致意見,這也為協商性法律監督的順利實施提供了必要的條件。

第二,協商性法律監督積極回應當前中國社會的需求

當前,我國正處于經濟社會轉型期,各方面的體制和機制尚不健全,加之中國歷史上長期缺乏依法辦事的傳統,致使執法不嚴、司法不公、貪污腐敗等現象十分突出,人民群眾對此反應強烈。這些都需要檢察機關不斷擴大和加強法律監督,及時有效查處和糾正執法不嚴、貪污腐敗和司法不公等問題,切實發揮好法律監督職能。但同時我們也應清醒地認識到,現行法律關于法律監督的規定不夠完善,法律監督權限規定得過于籠統,監督范圍不明確,監督措施規定得不完備,程序不健全,被監督對象義務不確定,等等。在具體實踐中造成了“帽子大”、虛權多、實權小,檢察機關所享有的監督資源非常有限,與公安機關和法院相比,機構和人員等力量也相對薄弱,難以有效地實施法律監督。這是造成檢察機關監督難、難監督的根本原因所在。

從我國目前檢察機關實施法律監督的實際情況出發,協商性法律監督在法律的原則性規定范圍內,通過與相關機關協商,從擴大和強化法律監督資源著眼,從注重監督的實際效果出發,放下監督者的架子,以開放的姿態,主動走出去,注重在溝通、協調、配合中搞好監督,在一致行動中加強監督,彌補了法律層面監督規定的不足,與法律上剛性法律監督形成良性互動,擴大了法律監督的范圍、途徑和方式,提高了法律監督的效率,取得了更加積極的監督效果,而且為后續的法律修改和制度構建積累了寶貴的經驗。

第三,協商性法律監督遵循漸進性改革的策略原則

走漸進性的改革道路是我國改革取得成功的重要經驗之一。我國缺乏法治建設的傳統使得我國司法改革更加漫長和艱難,因為,“中國現代法治的建立和形成最需要的也許是時間,因為任何制度、規則、習慣和慣例在社會生活中的形成和確立都需要時間,而時間是超出任何個人或一些人的能力的,是上帝的事業”。①蘇力:《變法、法治及本土資源》,轉引自龍宗智《論司法改革中的相對合理主義》,《中國社會科學》1999年第 2期。這就需要在循序漸進的改革中,正確處理好司法制度和技術的關系。制度和技術作為法治建設這個系統工程的兩個關鍵要素,從功能作用上來看,兩者是互補的。一方面,制度為技術發展提供良好的平臺;另一方面,制度合理性需要技術合理性的支撐,且在制度合理性不足的情況下,技術性的操作規范或操作方法的合理化至少可以在一定程度上減少制度不合理所造成的負面影響。從兩者演變發展的進程來看,制度問題更難解決而技術問題更便于處理,往往是技術創造在先,制度構建在后,制度需要從技術中不斷汲取養分。因此,在制度性的變革尚不具備現實條件的背景下,強調司法技術的合理化,提高司法的可操作性,以技術彌補制度的不足,用技術拉動制度,無疑是推進改革的一項更具可行性的策略。正如賀衛方所指出的:“制度建構也仿佛積薪,需要累積性的努力,如果具體制度的建設長期被忽視,只是一味地寄希望于所謂根本性的改革,那么,改革充其量只能獲得一些表層的成果。”②賀衛方:《司法改革中的上下級關系》,《法學》1998年第 9期。

協商性法律監督作為在檢察實踐中創造的一種法律監督模式,正是立足于實踐的可操作性,注重監督的實效性,從監督技術創新入手,從便于監督的部門和需要監督的環節做起,在現行的法律框架內,另辟蹊徑,積極探索,最終通過技術上“量”的積累達到制度上變革的“質”的飛躍,實現了改革的制度理性和實踐理性的統一,成為當前擴大和強化法律監督的一條務實路徑。如果沒有這一過程或階段量的積累,只是著眼于從根本上改革現行監督制度而創立宏大的理論體系或設計一套看似完美的法律監督制度體系,必將因缺乏實踐基礎和經驗支撐,或條件不具備,或阻力太大,根本不可能得到落實。

協商性法律監督產生于中國檢察工作實踐,是改革創新經驗的結晶。它的不斷發展,必將會豐富和發展中國特色社會主義檢察制度的理論體系,并探索出一條符合中國檢察工作規律的檢察改革道路。

D926.3

A

1003—4145[2010]08—0073—03

2010-03-26

趙繼明,濱州市人民檢察院黨組書記、檢察長。

(責任編輯:周文升 wszhou66@126.com)