論協商民主的政治意義及其局限＊

楊炳超

(山東大學 法學院,山東濟南 250100)

論協商民主的政治意義及其局限＊

楊炳超

(山東大學 法學院,山東濟南 250100)

協商民主是新近興起的民主理論和實踐形式,它是人們對傳統的代議制民主進行反思和修正的成果。協商民主對于現代公民社會的意義可以概括為:有利于實現公民有序的政治參與,有利于制約政府權力,有利于培育公民精神。但協商民主也不可避免地具有一些局限性,如影響決策的效率、提高決策成本,協商主體力量的不平衡也有可能導致協商過程的異化等。

協商民主;政治參與;功能

一、協商民主有利于實現公民有序的政治參與

在民主制度下,廣泛的政治參與是化解社會沖突的有效途徑之一。表達自己的利益、參與利益分配博弈的人越多,所產生的“游戲規則”就越公正,人們之間的沖突就越能得到化解。在民主社會,公民的政治參與不僅是政治體制有效運轉的重要條件,也是公民的一項基本權利。公民法定的、直接的政治參與,可以經常地、規則化地為不同利益階層提供利益表達的場所和渠道,促進社會公平的實現。從西方發達國家的實踐來看,在實行代議制民主的同時,使公民有機會直接參與到政治決策的過程中是化解社會沖突的有效途徑,公民規范有序的政治參與已經成為憲政體制的一部分。而對于發展中國家來說,政治參與的另一方面的重要意義是能夠吸收公眾在社會快速轉型過程中產生的各種利益訴求,化解不滿情緒,促進和保持社會的穩定。

在公共決策尤其是基層公共決策中實行協商民主,是在現有政治體制框架之下擴大公民參與的一個重要途徑。通過決策過程中的協商,人們能夠參與決策和法律制定的過程,實現管理國家和社會事務的權利。因此可以說,協商民主是有序溝通政治國家和市民社會的途徑,也是獲取事實真相及聽取各方意見的有效方式,它的意義在于能夠充分發揮社會主體各自的角色作用,有效整合社會各個階層的政策論證,使參加者能夠充分地表達各自的態度觀點和利益目標,釋放公民的政治訴求,從而使決策更加集思廣益。同時,從某種意義上講,決策需要在相互競爭的利益之間尋求某種妥協,協商的過程使受決策影響的各方利益得到充分反映,有利于形成大家都能接受的妥協。而且,利益相關人一旦能夠參與到決策過程中來,也就更容易認可決策的結果。協商民主的廣泛實行并制度化,有利于緩解在社會急劇變革中形成的政治國家與公民社會之間的緊張關系,使人民對權力運作的有效監督成為常態。另外,決策過程的公開有利于減少和避免權力行使的專橫,保障決策過程的正當性,使“國家一切權力屬于人民”不僅停留在口號上,更是落實到現實中。

我國的現代化建設在過去短短的幾十年時間里走完了西方國家用幾百年才走過的路程。伴隨著經濟快速發展和社會急劇轉型,各種矛盾和沖突在不斷地累加和積聚,而更令人擔憂的是我們的政治參與途徑的缺乏,以致矛盾沖突得不到及時化解,長此以往,將不利于社會的穩定。在我國現有制度框架下,公民正規的直接政治參與只限于兩條途徑:一是基層自治組織 (包括村民委員會和居民委員會)的選舉,二是人大代表的選舉。近年來,我國的基層自治取得了一定的成效,但是同時也存在很多的問題,例如在農村,如何協調作為村民自治組織的村委會和作為黨的基層組織的黨支部之間在定位、功能等方面的矛盾的問題,鄉鎮的行政管理職能與村民自治之間的沖突問題等等。城市居民自治也不容樂觀,城市基層自治組織行政化色彩濃重,社區建設在某種程度上還是一種政績工程,難以實現基層民主的目標。而作為基本政治制度的人民代表大會制度,公民只能直接選舉到縣鄉級的人大代表,更高級別的人大代表都只能通過間接選舉產生,以致整個人民代表大會制度仍然以間接選舉為主,這極大地限制了代議制應有的代表民意的功能。我國個別地方曾進行過鄉鎮長直選的嘗試,如 1998年 12月,湖北省遂寧市步云鄉進行了鄉長的直選;1999年 4月,山西臨奇縣卓里鎮采用對鄉鎮領導投信任票的方法選出鄉鎮長;1999年 4月,深圳大鵬鎮采用三輪投票的方式選出鎮長。但是這些有益的基層選舉創新并未得到官方的認可。①時 任全國人大副委員長兼秘書長的盛華仁稱,由選民直接選舉鄉鎮長的做法不符合憲法和有關法律的規定,參見盛華仁:《直選鄉鎮長不符合憲法規定》,《人民之聲報》2006年第 60期第 1版。我國決策層已經意識到人民對國家事務參與度不足的問題,十七大報告提出要“有序擴大公民政治參與”,保障人民的知情權、參與權、表達權和監督權,把保障人民的政治參與列為重要的任務,這為協商民主的發展創造了條件。

二、協商民主有利于實現對政府權力的有效制約

以權力制約權力是權力體系內部的監督,以權利制約權力則是權力體系外部的監督。從一般意義上講,外部的監督比內部的監督更有效力。而且,由于公民權利是國家權力的根源,公權力運行的目的乃在于保障和維護私權利,所以從權力的性質和目的上講,以權利制約權力也具有更為積極的意義。在代議制民主制條件下,即便是由民選產生的代議機關行使立法權,也不能保證該項權力不被濫用而侵害公民權利。相反,對公民權利最大的威脅可能就是出自代議機關,因為多數人的決定并不一定總是正確的,多數人的專政比并不比少數人的暴政善良。所以,在實施代議制民主的同時,如何實現對國家權力的制約,是一個重大的憲政問題。

從微觀角度看,協商民主已經被證明是行之有效的能夠實現以公民權利制約國家權力的程序性機制。“協商民主理論認為,要控制和監督國家權力,將協商因素納入到正式的國家制度和非正式的公共領域中來,立法機關和法院可以成為協商的主要場所,行政管理同樣包含了真實的協商過程。”②戴激濤:《協商民主理論及其實踐:對人權保障的貢獻——以協商民主的權力制約功能為分析視角》,《時代法學》2008年第 2期。“就政治過程而言,協商民主關注政治意見和意愿形成的長期過程,以及它們在正式議會場所與非正式公共領域的公開交流。因此,協商民主堅定地支持參與,尤其是高水平的參與十分需要,其最終目的是促進權力運作合理化。”③Pablo de Greiff,Democracy and Punishment:Deliberative Democracy and Punishment,Buffalo Criminal Law Review,Vol.5,2002,p373.通過協商程序,公民可以直接參與到公共決策的制定過程中,這在一定程度上能夠監控公權力的運作,打破公權機關對公共事務決策權的壟斷,從而增強決策過程的公開性和透明度,減少公權力被濫用的可能。

從宏觀權力結構看,協商民主有利于架構新的公民與國家、社會與國家間的關系模式。民主是人類社會的基本價值,千百年來產生過各種各樣的理論構想與其實民主的實質很簡單,就是讓人民自己決定他們自己的事情。協商民主就是基于這一簡單原理所進行的設想:人民有權利就與自身有關的公共決策獲取充分信息,并表達自己觀點和意見。這些觀點和意見應該是他們深思熟慮和相互溝通交流后的要求和愿望,而不是在信息不足情況下的盲目表態或敷衍了事。由于公民與國家二者本身就擁有共同的目標,在這種關系模式下,有利于形成寬容、妥協的態度傾向,協調、平衡和解決一些細節上的分歧。這樣,通過公民與國家之間的自由平等的對話,可以形成公民社會與政府機構之間平等互助、互相依存的關系,國家權力的運作在協商程序中得到了有效約束。

三、協商民主有利于培育公民精神

協商民主是一種行之有效的民主訓練、民主宣傳、民主教育,具體來說,協商民主在培育公民精神方面的作用體現在以下幾個方面:

首先,有利于培養健康民主所必需的公民性格,如政治共同體成員之間的相互理解、相互尊重,妥協和節制個人欲求等,尊重他人的需求和利益。通過決策前的協商程序,公眾可以看到那種實在的、近距離的民主,能夠直接參與國家政治生活和社會資源的配置過程,從而進一步提高權利意識。

其次,有利于形成集體責任感。“當一位公民出席聽證會并發言,知道整個會議都在聽取自己的意見,感覺到自己被當作和議員地位平等的人士,你如何來衡量他或她的感受呢?”④[德 ]亞歷山大·隆德留司:《德國的立法聽證的效果》,《人大研究》2004年第 7期。通過公開的程序檢視個人的、他人的以及作為共同體整體的利益訴求,協商程序能夠使人們認識到政治共同體中的每個人都是更大社會的一部分,個人的福祉是與其承擔屬于自身的那份集體責任的意愿密切相關的。

第三,協商民主有利于構建持久性的社會信任。公民之間持續性的合作需要建立在彼此信任的基礎之上。在協商程序中,通過公開的對話和交流,公民和群體之間能夠加深溝通,從而建立起彼此信任的基礎,促進深層次的相互理解。

四、正確認識協商民主的局限性

協商民主具有諸多正面功能,但也具有一定的局限性。筆者認為,協商民主的局限性可以歸納為以下幾個方面:

(一)影響決策效率。協商民主是一種程序性的規定,過于繁瑣的程序必然會影響到效率。實踐證明,在公共決策中,民眾的發言權越大,專家的關注面越廣,決策過程便越久。協商的程序雖然是對公民權利的認可和尊重,但并不一定是受所有人歡迎的。對于公眾來說,由于經過協商的程序設計往往有繁冗之嫌,對程序過分嚴格的要求可能會降低公眾的參與熱情。公正與效率兩個價值之間確實存在著張力,但是公共決策作為涉及公共利益的公權力行使行為,在這兩種價值之間應當更傾向于前者。注重過程的公正性而犧牲一定效率的決策過程,要比注重過程的高效而犧牲結果的公正性的決策過程更為可取。沒有效率的決策只是推遲了決策方案的出臺時間,缺失了公正的決策則意味著公權力調控機能的紊亂,而這會破壞法治社會的根基。所以,雖然協商程序在一定程度上會影響公共決策的效率,但我們有理由認為這乃是一種必要的代價。

(二)增加決策成本。決策是需要成本的,只有當決策所帶來的收益大于所需要的成本時,這項決策才是必要的。協商民主作為決策前的一種程序上的規定,需要組織公眾對決策事項進行評議和交流,這必然需要經濟上的投入,增加直接的經濟上的成本。但是協商程序有利于提高決策的質量,提高做出正確選擇的幾率,因此有利于降低決策的機會成本。同時,協商民主為人們提供了就決策事項發表意見和觀點的途徑,可以增強人們對決策方案的認同,這也有利于降低決策的實施成本。另外,在公共決策過程中進行討論和協商,可以使更多的人參與到決策的過程中來,從而能夠降低決策的外部成本。因此,僅從顯性的直接成本來看,協商民主會導致成本的增加,但是從隱性的機會成本、實施成本、社會成本和外部成本來看,協商程序有利于降低決策的成本。雖然對這幾種成本無法做到明確的量化,但是可以肯定的是,在協商的程序中增加的一些成本,要比倉促出臺、專斷出臺或是出臺后頻繁變動或者撤銷 (無論是決策者自己撤銷還是被其他主體撤銷)決策方案的成本要低。

(三)協商主體力量不平衡。協商民主不得不面對的一個問題是協商主體的力量與所掌控資源的不對等。在代議制民主中,每個公民個人都有平等的一票,而且在秘密投票原則下,公民可以排除個體力量差別的影響進行投票。協商民主是有組織的民主主體的交易的場所,參與協商的主體不僅有公民個體,同時還有利益團體、政黨和其他社會組織。在現代社會中,這些社會組織往往非常強大,掌握有大量的信息和資源。應當說,人們以團體、組織的形式參與民主協商,有利于規范、集中地發表意見和觀點,比之分散的、無序的討論更具效果。但是也應當看到,協商民主的舉行為他們提供了參與中央和地方事務決策的機會,容易形成利益集團操縱決策過程的現象。利益集團本身來自于公眾,是公眾的一部分,但是規模化的利益集團的利益和立場有時與普通民眾并不一致。普通民眾與龐大而成熟的利益集團相比,在資金、能力、社會地位以及對信息的掌握上都相去甚遠。雖然協商民主一貫標榜主體的平等參與,但主體身份的差異會導致真正的平等難以實現。不管進行什么樣的資格限制,個體總是難于對抗有組織的團體。在力量對比上,個體弱于組織或團體單位;在人數上,單個個體永遠少于具有規模人數的集體單位;在資源控制上,個體所擁有的和所能調動的絕大多數落后于組織、團體。作為個人的公民雖然人數眾多,但由于缺乏組織性,其言論或意見往往是分散的,因此也就容易不被重視,或者只能依附于力量更為強大的社團或組織。在參與協商的主體力量與資源嚴重失衡的情況下,公民個人在事實上難于和有組織的單位平等。

D62

A

1003—4145[2010]04—0171—03

2010-03-08

楊炳超 (1978-),男,山東德州人,山東大學法學院博士研究生。

(責任編輯:武衛華)