區(qū)分落后產(chǎn)能與過剩產(chǎn)能

落后產(chǎn)能的淘汰與退出是近年來的熱點話題，我同政府出臺了一系列政策措施，淘汰鋼鐵、水泥、有色、石化、輕工等行業(yè)的落后生產(chǎn)能力，，但是對于什么是落后產(chǎn)能并未有明確的界定。

我們認為，落后產(chǎn)能可以從兩個角度加以考察。一是根據(jù)生產(chǎn)的技術(shù)水平進行判斷。所謂落后產(chǎn)能，就是指生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)工藝的技術(shù)水平低于行業(yè)平均水平的生產(chǎn)能力二是從生產(chǎn)能力造成的后果進行判斷如果生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)工藝的污染物排放、能耗，水牦等技術(shù)指標高于行業(yè)平均水平，則改生產(chǎn)能力就是落后產(chǎn)能，一般而言，生產(chǎn)沒備、生產(chǎn)工藝的技術(shù)水平與其造成的后果是聯(lián)系在一起的，落后的技術(shù)水平往往對應著更高的能耗、水耗和更多污染物的排放從這個角度來說，產(chǎn)能落后與否是個技術(shù)判斷問題，在具體的國民經(jīng)濟管理實踐中，落后產(chǎn)能是指技術(shù)水平包括設(shè)備、工藝等達不到國家法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策所規(guī)定的標準的生產(chǎn)能力

與落后產(chǎn)能是個技術(shù)判斷不同，產(chǎn)能過剩是個市場判斷，超過市場需求(實際產(chǎn)出)一定程度的產(chǎn)能是過剩產(chǎn)能仉是市場的需求是不斷發(fā)生波動的，兇此對于產(chǎn)能過剩與否進行準確的判斷非常困難。例如，在金融危機前，我國絕大多數(shù)工業(yè)行業(yè)產(chǎn)銷兩旺，產(chǎn)品銷售率處于很高的水平；但是在金融危機爆發(fā)后，我國工業(yè)各行業(yè)的需求急劇下降，生產(chǎn)能力普遍超過市場需求，企業(yè)普遍開工不足。落后產(chǎn)能與過剩產(chǎn)能也并非是完全割裂、非此即彼的，在完善的市場經(jīng)濟條件下，過剩的產(chǎn)能一般包括落后產(chǎn)能；而落后產(chǎn)能的淘汰、退出能夠改變市場的供求關(guān)系，減輕產(chǎn)能過剩的程度。我國淘汰落后產(chǎn)能的長期措施與困擾

我國政府自20世紀80年代初就開始進行淘汰落后產(chǎn)能的工作、1981年、1989年國務(wù)院兩次下文要求一批小鋼鐵廠關(guān)停并轉(zhuǎn)；1998 1999年，我國紡織業(yè)共壓縮淘汰906萬棉紡錠：進入新世紀以來，淘汰落后產(chǎn)能成為推進鋼鐵、水泥、電解鋁、汽車等產(chǎn)能過剩行業(yè)發(fā)展的重要措施；去年出臺的十大產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃也把淘汰落后產(chǎn)能作為重要內(nèi)容。目前，我國淘汰落后產(chǎn)能的有關(guān)政策除《淘汰落后生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品的目錄》等專¨性政策外，主要集中在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，如《關(guān)于加快推進產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》；產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，如《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》和十大產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃；節(jié)能減排政策，如《2009年節(jié)能減排工作安排》。

我國在淘汰落后產(chǎn)能方面采取了許多具體的且行之有效的手段，主要包括：

提高產(chǎn)業(yè)準入門檻。在設(shè)備規(guī)模、工藝水平、節(jié)能環(huán)保、生產(chǎn)安全等方面設(shè)立并逐步提高產(chǎn)業(yè)準入門檻。

項目審批立項限制。對不符合產(chǎn)業(yè)政策和未經(jīng)審批或違規(guī)審批的項目，國土、環(huán)保、質(zhì)檢、證監(jiān)會、發(fā)改委、海關(guān)、工商稅務(wù)等部門在用地手續(xù)、環(huán)境影響評價、合同和章程、生產(chǎn)許可證、上市、關(guān)稅減免、丁商和稅務(wù)登記等方而給予限制。將淘汰落后產(chǎn)能與新增生產(chǎn)能力結(jié)合起來，淘汰落后產(chǎn)能不力的地區(qū)限批、緩批相關(guān)新建擴建項目。

經(jīng)濟限制措施。對落后產(chǎn)能不提供任何形式的信貸支持，不安排運力，實行差別電價、水價政策

技術(shù)改造支持用新技術(shù)、新材料、新工藝、新裝備改造落后產(chǎn)能，提高技術(shù)裝備水平。

下達行政任務(wù)，中央政府與地方政府就淘汰落后產(chǎn)能的具體指標簽訂責任書；今年發(fā)布的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》又前次提出了嚴格實行淘汰落后產(chǎn)能問責制

總體上看，我同淘汰落后產(chǎn)能的政策收到了一定的成效，但與預期目標還存在很大差距。這些措施過于強調(diào)行政手段的作用。較少采用市場經(jīng)濟手段優(yōu)化配置資源，過多強調(diào)懲罰限制，而較少采用正面激勵，特別是沒有解決淘汰落后產(chǎn)能賴以生存的深層次問題。

我國落后產(chǎn)能問題比較突出的重要原因之一在于要素價格扭曲、市場淘汰落后產(chǎn)能的能力較弱。我國相對較低的勞動力價格、土地價格、資源價格、資金價格不能完全反映其真正的價值和社會成本，在沒有支付資源和環(huán)境等社會成本的情況下，落后產(chǎn)能仍有較大的利潤空間，落后產(chǎn)能企業(yè)也沒有動力和壓力改造技術(shù)和更新設(shè)備，更不會主動退出市場。

因此，淘汰落后產(chǎn)能最重要的方面是深化要素市場的改革，特別是要理順資源、環(huán)境、土地等要素的價格，使環(huán)境、資源等外部性成本能夠進入企業(yè)的成本函數(shù)，使落后產(chǎn)能無利可圖。應當通過要素市場化改革，建立起淘汰落后產(chǎn)能的最基本、最有力和最長效的機制。

同發(fā)達國家一樣，我國也存在著市場失靈，甚至市場失靈還更為嚴重。我國城鄉(xiāng)之間、東西部地區(qū)之間以及高收入與低收入之間存在著二元分割，造成市場需求的多樣化，在農(nóng)村地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)廉價產(chǎn)品反而具有更強的競爭力，這就使得落后產(chǎn)能仍然有較大的市場空間，甚至其競爭力要超過先進的產(chǎn)能。近年來高耗能高污染等重化工業(yè)產(chǎn)品的價格快速上漲也給落后產(chǎn)能提供了生存空間。在這種情況下，政府必須采取強制性手段迫使落后產(chǎn)能淘汰出局。但是我們認為，強制性淘汰落后的標準要避免“唯規(guī)模論”，因為規(guī)模大并不意味著技術(shù)水平高，反之規(guī)模小也并不意味著技術(shù)水平落后。能耗、水耗、污染物排放、安全性等應作為淘汰落后產(chǎn)能的主要指標，而設(shè)備規(guī)模應結(jié)合各具體產(chǎn)業(yè)、具體工藝的特點加以確定。

我國的財政體制與發(fā)達國家存在著很大的不同。中央與地方財政分權(quán)的財政體制雖然能夠調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性，但是也成為阻礙淘汰落后產(chǎn)能的重要制約因素。企業(yè)數(shù)量的多少、產(chǎn)值的大小是地方政府財政收入的保證，淘汰落后產(chǎn)能對地方政府而言是砍掉了GDP和財政收入的重要來源，并且對就業(yè)、居民收入等方面都會產(chǎn)生不利的影響。作為落后產(chǎn)能的“既得利益者”，地方政府存在著默許甚至支持落后產(chǎn)能的傾向。因此，淘汰落后產(chǎn)能還需要對當前的財政體制和官員的考核機制進行改革，理順中央和地方的財權(quán)和事權(quán)，改變地方經(jīng)濟發(fā)展中的噍GDP論。

配套制度不健全也是制約淘汰落后產(chǎn)能的重要因素。落后產(chǎn)能的停產(chǎn)關(guān)閉會給相應的企業(yè)造成一定的經(jīng)濟損失，會使相應企業(yè)的職工喪失就業(yè)崗位，甚至會造成其他有關(guān)企業(yè)、銀行的債務(wù)問題。長期以來，由于我國淘汰落后產(chǎn)能政策沒有相應的補償機制作為配套，面臨著非常大的阻力。

“淘汰”提升哪些行業(yè)?

業(yè)內(nèi)人士認為，此次淘汰落后產(chǎn)能政策較此前細化，且力度也有所加大。因此次被淘汰的多是中小型的民營企業(yè)。上市公司中涉及的落后產(chǎn)能或者已經(jīng)處于關(guān)停狀態(tài)，或者總量很小，對公司整體影響不大。對相關(guān)行業(yè)的大部分上市公司實際上構(gòu)成了短期利好。本次淘汰力度和規(guī)模最大的水泥、鋼鐵和造紙三大行業(yè)受到的關(guān)注度最高。

對鋼鐵行業(yè)，8月11日中鋼協(xié)和國家統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)均顯示7月初鋼產(chǎn)量持續(xù)下降，且為連續(xù)3個月環(huán)比下降。與此同時，隨著鋼市在7月下旬出現(xiàn)反彈行情，重點大中型企業(yè)成品庫存下降迅速，庫存壓力大為緩解。分析人士認為。寶鋼等主導鋼廠則將于近期出臺九月價格新政，上調(diào)預期明顯，再加上原料價格迅速跟漲，因此國內(nèi)鋼材市場有望維持波動向上運行態(tài)勢。另一分析人士稱，在行業(yè)低迷時期出臺的調(diào)控政策將使得行業(yè)面臨一定的困境，但長期利于行業(yè)在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的良性發(fā)展與升級。

對水泥行業(yè)，業(yè)內(nèi)人士認為，此次水泥淘汰計劃為1.07億噸，將有利于緩解今年產(chǎn)能過剩程度，同時因9月底徹底淘汰，而之后需求進入旺季，將有利于4季度旺季供需關(guān)系改善；此外，暫停新建政策導致近兩三年水泥投資啟動較難，將明顯提高行業(yè)景氣程度。7月份我國水泥產(chǎn)量16492萬噸，增長16.6％，同時8月來浙江水泥價格開始上漲，漲價時間早于預期幅度遠超預期，未來落后產(chǎn)能淘汰，將會導致水泥供需結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)好。

在造紙行業(yè)，有關(guān)人士表示，淘汰落后產(chǎn)能仍集中在低端文化紙和包裝紙行業(yè)。9月底是落后產(chǎn)能淘汰的最后期限，同時8月很可能是行業(yè)的低點，產(chǎn)能淘汰和行業(yè)自身回暖雙重利好因素疊加，紙業(yè)市場的表現(xiàn)可期。

對焦炭行業(yè)，分析人士認為，落后產(chǎn)能被淘汰本質(zhì)上并不明顯影響煤炭需求。不過，由于落后產(chǎn)能的單位能耗較先進產(chǎn)能高20％左右，從節(jié)能角度分析，估算本次淘汰落后產(chǎn)能對全國煤炭需求的影響為0.5％-1％。本次淘汰的新疆地區(qū)焦炭產(chǎn)能為131萬噸，而2009新疆焦炭產(chǎn)量為774萬噸，新疆焦炭落后產(chǎn)能淘汰比例占當年產(chǎn)量的17％，對新疆當?shù)亟够髽I(yè)的正面影響最大。但焦炭行業(yè)產(chǎn)能過剩的基本面并未實質(zhì)性改觀。

完善市場退出機制，“淘汰”的后續(xù)焦點

三令五申過后，工信部終于針對如何快速淘汰落后產(chǎn)能問題，使出了前所未有的關(guān)停殺手锏。

然而，在“被淘汰”者眼里，國家將啟用什么樣的補償機制，通過什么樣的渠道解決人員安置問題、資產(chǎn)處置問題，以及誰來最終接盤現(xiàn)有的資產(chǎn)和產(chǎn)能?

光陜西省榆林市的府谷一個小縣城，就有40家企業(yè)被工信部納入了必須淘汰的限令名單之中，即便能夠在9月底之前將這些落后產(chǎn)能完全關(guān)停，準來為這些民營資本投入巨資興建起來的生產(chǎn)線進行補償，通過什么樣的渠道和方式完成補償，這恐怕不僅僅是縣長、市長，乃至省長都在撓頭的問題。

以進軍“全國百強縣”為目標的府谷，是陜西省能源化工產(chǎn)業(yè)非常集中的區(qū)域之一。公開資料顯示，2010年該縣安排能源化工產(chǎn)業(yè)及配套項目多達66個，其中上半年已開工48個，完成投資61.9億元。

一家在府谷頗具規(guī)模的煤化工老板，2010年就斥資數(shù)億元上馬了一套全新的生產(chǎn)線。新生產(chǎn)線還沒有建成，老生產(chǎn)線卻又遭到了政府的狙擊。“無論老線還是新線，都是政府同意建設(shè)的，如今要求關(guān)閉，我們正在與地方政府協(xié)商，要求給予固定投資總造價80％以上的經(jīng)濟補償。”誰也沒有想到，實施差別電價這一殺手锏之后，工信部還會明確要求限時關(guān)閉。

“顯然，之前的市場化調(diào)控手段沒有能夠剎住過剩產(chǎn)能的投資欲望，此番政府痛下殺手，希望從根本上解決過剩矛盾。”一位不愿具名的分析師指出，政府如此作為，一定也考量到了后期可能引發(fā)更大范圍的經(jīng)濟補償問題和產(chǎn)能轉(zhuǎn)移問題。據(jù)他估算，2087家“被淘汰”企業(yè)，最終可能帶來超過1000億元以上的經(jīng)濟補償費用問題。

事實上，自年初多部委重啟淘汰落后產(chǎn)能事宜以來。如何解決經(jīng)濟補償問題就一直相當棘手。內(nèi)蒙古、山西等個別省份此前已經(jīng)出臺了補償標準或辦法，但這些標準都沒有公開，具有很大的暗箱操作性。

不過，河北省一地方官員表示，此次關(guān)停淘汰的分兩類企業(yè)，企業(yè)如果是合法的，但因為產(chǎn)能不符合產(chǎn)業(yè)政策而面臨拆除停產(chǎn)的，政府將給予一定補償；關(guān)停的企業(yè)完全是非法的，在投產(chǎn)前沒有任何審批手續(xù)，這種企業(yè)直接面臨的是取締，企業(yè)主還可能面臨被罰款。

接下來的問題是，誰來接盤現(xiàn)有生產(chǎn)線上的工人安置問題?淘汰數(shù)量較小的地方政府壓力不大，但像河北、河南、山西此類省份，未來如何安置上萬名富裕勞動力?這會不會造成維穩(wěn)的壓力?

“地方政府最關(guān)心維護穩(wěn)定，但這次淘汰的多是民營企業(yè)，相對于國有企業(yè)來說，員工維穩(wěn)壓力要小一些。”上述河北官員表示。

長期關(guān)注淘汰落后產(chǎn)能事宜的一位專業(yè)人士認為，比以上兩點更值得關(guān)注的是土地問題。落后產(chǎn)能的設(shè)備非常好處置，大不了一賣了之，但土地是建設(shè)用地，無論地方政府，還是各類企業(yè)，都不會讓這些最值錢的資源閑置起來。“簡言之，最終被淘汰掉的產(chǎn)能，仍然會被轉(zhuǎn)移到更大的生產(chǎn)線，或者其他地方，再形成新的產(chǎn)能。”該人上表示。

此次，中國鋁業(yè)連城分公司(原蘭州連城鋁業(yè))一套年產(chǎn)4萬噸電解鋁(100KA×172臺電解槽)的生產(chǎn)線被工信部明確要求兩個月之后徹底淘汰，

“像中國鋁業(yè)如此巨無霸，我們認為淘汰4萬噸產(chǎn)能對其業(yè)績構(gòu)成幾乎不會帶來任何影響，換個角度理解，這172臺電解槽可能會被拿掉，但很難保證中國鋁業(yè)不會在安置這些i00KA電解槽的地方上馬更大的電解槽項目。”上述專業(yè)人士南此認為中央部委與地方政府、地方利益與各類企業(yè)之間即將進入新的博弈周期。

種種跡象顯示，無論經(jīng)濟補償標準是否能讓“被淘汰”者滿意，為了解決誰來接齲“被淘汰”生產(chǎn)線上遺留下來的勞力安置問題，設(shè)備、土地等剩余資產(chǎn)盤活問題，以及地方政府如何確保財政收入不滑坡等問題，工信部嚴厲淘汰落后產(chǎn)能的鼓點才剛剛敲響，而不是結(jié)束。

但在知名戰(zhàn)略發(fā)展專家武建東看來，無論如何進行經(jīng)濟補償，還是以后涉及到誰來接盤過剩產(chǎn)能等問題，很可能伴隨國家或各級地方政府紛紛啟動“十二五”規(guī)劃的新一輪建設(shè)高潮+通過建設(shè)新的更大規(guī)模的產(chǎn)能，而將以上問題完全消化。

財稅改革是市場“淘汰”的后盾

以風口浪尖的鋼鐵行業(yè)為例，2005年以來政府歷次淘汰落后鋼鐵產(chǎn)能，均收效甚微。最近對上市鋼鐵公司調(diào)研的情況也顯示，相當一部分企業(yè)擬(已)擴建高爐容積以規(guī)避政策風險，一部分企業(yè)則擬在檢查期間以暫停生產(chǎn)的方式規(guī)避政府檢查，因此落后產(chǎn)能淘汰政策并不意味著總產(chǎn)能降低，反而有可能推動鋼鐵總產(chǎn)能增加。綜臺來看，本次政府淘汰落后鋼鐵產(chǎn)能對行業(yè)景氣度的改善，市場持謹慎態(tài)度。

而公布的有色金屬落后產(chǎn)能淘汰，主要集中于銅鋁鉛鋅四大行業(yè)，主要以關(guān)停企業(yè)的小產(chǎn)能為主，總共淘汰落后產(chǎn)能107 541萬噸，約占全國2009年十種主要有色金屬總產(chǎn)量2680.92萬噸的4.01％，對高能耗的有色金屬行業(yè)來說力度有限。水泥行業(yè)也很類似，上榜的落后產(chǎn)能淘汰對象占全國水泥產(chǎn)能的比例較小，且目前大多已不再運轉(zhuǎn)，對上市公司業(yè)績預期影響更小。只有華北地區(qū)的淘汰力度相對較大，一定程度上有利于大企業(yè)提高集中度，改善區(qū)域內(nèi)供求關(guān)系和議價能力。

化工行業(yè)由于細分行業(yè)眾多，情況更為復雜，淘汰落后產(chǎn)能的效果也差別很大：氮磷肥受地方保護和運輸半徑影響，目前來看收效甚微；農(nóng)藥和其他材料行業(yè)環(huán)保成本快速增加，落后產(chǎn)能盈利情況較差，淘汰效果較為明顯；煤化工項目審批難度加大，新增產(chǎn)能增速放緩，但是前期產(chǎn)能嚴重過剩，消化困難；石化鼓勵大規(guī)模產(chǎn)能建設(shè)，但是受利益推動，小產(chǎn)能仍然有存在的空間，所以總產(chǎn)能在加速增長。

總而言之，市場對這次淘汰落后產(chǎn)能的新政，基本抱有懷疑和漠然的態(tài)度，所以二級股票市場并沒有“像樣”的反應。

需要有清醒認識的是，雖然“高耗能、高污染”是一個合理的指標，但是在執(zhí)行中卻很難落到實處。中國幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大，中央政府在制定政策標準時往往要考慮靈活性。因此，業(yè)界普遍抱怨淘汰落后產(chǎn)能中，最大的阻力來源于地方政府，也是中國地緣政治和市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律造成的。

中央政府應該對癥下藥，以下幾點是可以嘗試的。

首先，地方政府之所以保護某些落后產(chǎn)能，是其對生產(chǎn)企業(yè)財政收入的依賴，也就是所謂的地方保護主義，這在一些經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)更為明顯。因此，可以繼續(xù)利用中央財政的轉(zhuǎn)移支付手段，支持經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能。

其次，中央財政階段性的支持只可解燃眉之急，淘汰落后產(chǎn)能實際上是中國經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)型的核心。因此，穩(wěn)步推進稅收體制改革，捋順中央——地方稅收結(jié)構(gòu)才是長遠之計。

另外，1994年實施的分稅制財政體制改革，擴大中央財政收入的增量。增強了中央財政的宏觀調(diào)控能力。但是，分稅制后財力逐步向中央集中，事權(quán)向下分散，地方財政收入所占比重相應下降。伴隨著中國經(jīng)濟發(fā)展升級向縱深，教育升級、醫(yī)療改善、勞動權(quán)益保障、社會福利事業(yè)等問題區(qū)域細化現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)，地方政府財政支出顯著增加。

目前，市場對于增加地方政府財政稅收的呼聲很大。我認為這種呼聲是合理的，地方政府理應擴大稅基，優(yōu)化地方稅務(wù)結(jié)構(gòu)，這也是“淘汰落后產(chǎn)能”避免地方政府干預的解決之道。需要指出的是，在擴大稅基的同時，必須建立地方政府科學透明的預算體系，而且要在稅收立法和管理上制度先行。我贊成立法允許地方政府通過標準化的債券進行融資，但是希臘等國的歐洲主權(quán)債務(wù)危機血淋淋地告訴我們，沒有清晰的財政預算管理體系安排，通過中央政府擔保的地方政府債，蘊藏著巨大的風險。

最后—但卻是最重要的。就是在淘汰落后產(chǎn)能中，首先要依靠市場這只無形的手。中國幅員遼闊，加之技術(shù)進步速度加快，政府對具體行業(yè)、具體技術(shù)的判斷是很難做到精確的。中國之所以摒棄了計劃經(jīng)濟的舊體制，就是看到了市場經(jīng)濟對微觀經(jīng)濟參與個體行為的指導，比政府自上而下的指導更有效率。中國三十年的經(jīng)濟體制改革，取得的成果舉世矚目，很大程度上要歸功于黨和政府堅定不移地推進社會主義市場經(jīng)濟的改革方向。

現(xiàn)在中國宏觀經(jīng)濟最大的風險，是在經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，“市場失靈”現(xiàn)象越來越引發(fā)社會關(guān)注之際，出現(xiàn)改革“開倒車”的現(xiàn)象。具體到落后產(chǎn)能淘汰中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向，只能強調(diào)發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，避免一切由政府來指揮和操辦，避免舊體制中各級政府掌握資源配置權(quán)力，避免生產(chǎn)要素價格扭曲，減少不必要的地方執(zhí)行中的虛以委蛇。

看發(fā)達國家如何“淘汰”

市場機制是發(fā)達國家淘汰落后產(chǎn)能的主要手段

總體上看，發(fā)達國家沒有太多專門針對落后產(chǎn)能的政策。但這并不是說發(fā)達國家不存在落后產(chǎn)能，而是落后產(chǎn)能問題表現(xiàn)得并不嚴重。其落后產(chǎn)能不突出的原因，一是由于發(fā)達國家的整體技術(shù)水平本身就處于世界前列，引領(lǐng)著產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展的方向，因此發(fā)達國家相對落后的生產(chǎn)能力在世界范圍內(nèi)來看往往也并不落后；二是發(fā)達國家的市場經(jīng)濟體制比較完善，能夠及時將不具有競爭力的落后生產(chǎn)能力淘汰出局。以美同為代表的發(fā)達國家實行的是政府干預程度低、經(jīng)濟活動自由度比較大的自由市場經(jīng)濟模式。這些國家的市場經(jīng)濟比較發(fā)達、制度比較完善，存在較少的價格扭曲，能源成本、環(huán)境成本、社會成本能夠充分反映到企業(yè)的生產(chǎn)成本中，因此落后產(chǎn)能就基本等同于成本高或質(zhì)量差，技術(shù)水平落后的企業(yè)缺乏競爭力，在市場競爭中自然難以生存。

以日本為代表的發(fā)達國家對落后產(chǎn)能進行主動干預

日本是較多采取政府干預手段的發(fā)達國家和市場經(jīng)濟國家。在發(fā)揮市場作用的同時，日本政府積極采取措施推進落后產(chǎn)能的退出，以更快地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級的目標，

“過剩設(shè)備”及與之相關(guān)的落后產(chǎn)能問題是20世紀60-70年代，特別是蕭條時期，日本產(chǎn)業(yè)政策的重點，具體做法包括：

設(shè)備注冊制度注冊現(xiàn)有設(shè)備和限制生產(chǎn)晶種，限制非注冊設(shè)備使用，限制新增設(shè)備。

制定準入標準。1965年日本制定新建石油化丁中心企業(yè)的標準，獲批企業(yè)產(chǎn)能的門檻是年產(chǎn)乙烯能力達到10萬噸，此后根據(jù)30萬噸以上的大規(guī)模成套設(shè)備已經(jīng)成為時代潮流的這一變化，很快又將該指標提高到30萬噸。

淘汰落后設(shè)備。1964年“纖維新法”采用了廢棄兩臺舊設(shè)備才允許添置一臺新設(shè)備的“廢舊更新”原則，1967年的“特纖法”將廢棄“過剩沒備”、設(shè)備現(xiàn)代化以及企業(yè)規(guī)模適當化作為三項基本內(nèi)容，1978年《特定蕭條產(chǎn)業(yè)安定臨時措施法》對平電爐鋼材制造業(yè)、煉鋁業(yè)、合成纖維制造業(yè)、船舶制造業(yè)、化學肥料、棉化纖紡織業(yè)、瓦楞紙板制造業(yè)等蕭條產(chǎn)業(yè)實施調(diào)整，共同處理過剩沒備廢棄、長期封存與停用、轉(zhuǎn)讓，其目的在于通過該法的實施使指定的工業(yè)部門停產(chǎn)或報廢設(shè)備。

政府補償。在解決蕭條行業(yè)產(chǎn)能過剩問題的過程中，日本政府采取政府收購來報廢設(shè)備的方式，即由政府與產(chǎn)業(yè)界合作預測未來供求，對“過剩部分”由政府出資收購報廢；日本政府設(shè)立特定蕭條產(chǎn)業(yè)信用基金，對那些按計劃淘汰落后設(shè)備的企業(yè)提供優(yōu)惠利率貸款；采用特別折舊制度、即允許企業(yè)把一部分利潤作為固定資產(chǎn)折舊攤?cè)顺杀疽越档投愂肇摀粚μ蕴O(shè)備造成的失業(yè)人員給予救濟。雖然對產(chǎn)業(yè)發(fā)展有較多的直接干預，但是日本政府也認識到應當主要通過市場手段解決產(chǎn)能過剩與落后產(chǎn)能問題。日本官方發(fā)布的《七十年代展望》就指出，應嚴格抑制過分的政策干預與產(chǎn)業(yè)的過度保護，產(chǎn)業(yè)政策的應用應限定在市場失敗的領(lǐng)域。

節(jié)能減排是近年來發(fā)達國家落后產(chǎn)能政策關(guān)注的焦點

為了應對全球變暖和減少對化石能源的消耗，發(fā)達國家高度重視工業(yè)領(lǐng)域能源效率的提高和減少溫室氣體的排放。能效提高的過程也就是高能耗、高排放的落后產(chǎn)能改造或退出的過程。發(fā)達國家提高工業(yè)領(lǐng)域能效的政策采取了強制與激勵相結(jié)合的做法。其政策措施主要包括：管制和標準、財政政策、協(xié)議和目標等。

管制和標準是提高能效的強制性政策，規(guī)定了相關(guān)產(chǎn)品、設(shè)備，系統(tǒng)，如電動機、鍋爐等的最低能效強制性標準。美國1980年開始實施強制性能效標識制度，1992年開始實施自愿性節(jié)能認證“能源之星”，美國采購法以及幾個總統(tǒng)令都規(guī)定政府必須采購“能源之星”認證產(chǎn)品；歐盟也為廣泛的產(chǎn)品建立了最低能源效率和環(huán)境標準=由于市場本身不能實現(xiàn)最有效率產(chǎn)品的銷售，因此只有采用標準這一強制性措施才能確保至少效率最低的產(chǎn)品從市場上消失，管制和標準也因此成為世界各國提高能效的首選工具。

財政政策，包括強制性的稅收、稅收減免、投資賦稅優(yōu)惠以及為促進能效提高建立的投資銀行放貸標準，這些稅收優(yōu)惠政策有利于激勵企業(yè)實現(xiàn)對最低標準的超越。美國《2005年能源法案》對安裝特定節(jié)能技術(shù)實施20億美元稅收激勵；日本對使用列入目錄的11 1種節(jié)能設(shè)備實行特別折舊和稅收減免優(yōu)惠，減免的稅收約占設(shè)備購置成本的7％；法國對工業(yè)領(lǐng)域能源效率技術(shù)投資第一年實施加速折舊制度，并少征商業(yè)稅，對節(jié)能進行投資的公司在節(jié)能設(shè)備使用和租賃中的盈利免稅一為了鼓勵企業(yè)改善能敬水平、降低溫室氣體排放，氣候變化稅、碳基金、排放交易計劃等政策也被越來越多地采用。此外，為達到特定能效目標的節(jié)能自愿協(xié)議也廣泛地應用于工業(yè)領(lǐng)域。

發(fā)達國家淘汰落后產(chǎn)能主要依靠市場機制，而市場機制有效發(fā)揮作用的前提是正確的價格信號。同時，南于市場失靈的存在，發(fā)達國家也并不排斥采取管制、稅收等政府干預手段對落后產(chǎn)能加以改造和淘汰，特別是在應對全球氣候變暖和提高能源效率方面，政府更是發(fā)揮著積極的作用。

“淘汰”切勿行政擠壓民間投資

我們承認，淘汰落后產(chǎn)能，系今年中國調(diào)整結(jié)構(gòu)和推動發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵之舉。淘汰落后產(chǎn)能的意義無需贅述。無論從轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，還是從加快節(jié)能減排、積極應對全球氣候變化的要求出發(fā)，或是從走中國特色新型工業(yè)化道路、實現(xiàn)工業(yè)由大變強的歷史使命角度來看，切實有效地淘汰部分落后產(chǎn)能，必要性與迫切性都十分明顯。

然而，從實際舉措來看，在淘汰落后產(chǎn)能的過程中，明顯存在著主要依靠行政命令，并且主要以“規(guī)模”作為判斷落后產(chǎn)能標準的傾向。從這次公布的名單來看，兩千多家企業(yè)中的絕大多數(shù)屬于民營中小企業(yè)，大型國有企業(yè)鮮有在名單之列的。

對此種做法，有關(guān)方面的解釋是：“在目前我國面臨轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、節(jié)能減排、應對氣候變化等一系列緊迫任務(wù)，并且市場機制尚不完善的情況下，僅靠市場淘汰落后產(chǎn)能經(jīng)歷的時間會很長、代價會巨大。

因此，淘汰落后產(chǎn)能在發(fā)揮市場機制作用的同時，還必須有效發(fā)揮政府的調(diào)控作用。”但有效發(fā)揮政府的調(diào)控作用，不等于讓政府來替市場做決策，不等于可以搞一刀切。

至于所謂“對未按期完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的地區(qū)，嚴格控制國家安排的投資項目，實行項目‘區(qū)域限批’，暫停對該地區(qū)項目的環(huán)評、核準和審批。對未按規(guī)定限期淘汰落后產(chǎn)能的企業(yè)吊銷排污許可證，銀行業(yè)金融機構(gòu)不得提供任何形式的新增授信支持，投資管理部門不予審批和核準新的投資項目，國土資源管理部門不予批準新增用地，相關(guān)管理部門不予辦理生產(chǎn)許可，已頒發(fā)生產(chǎn)許可證、安全生產(chǎn)許可證的要依法撤回”等等舉措，更是完全的行政措施。

中國治理落后產(chǎn)能的事實證明，這種主要依靠行政力量治理落后產(chǎn)能的方法在短期可能取得一定的成效，但很難持久。特別是，這種一刀切的做法，在限定了完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的時間表并設(shè)定了淘汰指標的情況下，更可能使民營企業(yè)成為犧牲品，再次打擊民間資本投資實業(yè)的意愿，將民間資本繼續(xù)擠向樓市等投資領(lǐng)域。

我們認為，治理落后產(chǎn)能的大方向沒確錯，但一定要克服在治理落后產(chǎn)能問題上的急躁癥。中國淘汰落后產(chǎn)能需要一個歷史的過程，不可能一蹴而就，更不可能靠行政力量“畢其功于一役”，而需要相關(guān)配套改革措施和國家整體技術(shù)力量的提升。要慢慢提升技術(shù)門檻，嚴格限制國有資本的投資領(lǐng)域，推動國有資本從大量領(lǐng)域退出，同時在這些領(lǐng)域向民間資本開放投資。對于規(guī)模較小的企業(yè)除了關(guān)閉之外，更多應通過技術(shù)改造，以兼并重組的方式推動產(chǎn)業(yè)升級換代，這樣既能倒免資源浪費，也可確保不對民間投資造成靜的打壓態(tài)勢。

“淘汰”還是要靠市場機制

2010年還有5個月，中國曾經(jīng)莊嚴承諾：2010年年底單位GDP能耗比2005年需要降低20％左右，可直到今年上半年單位GDP能耗不降反升了0.09％。為了達到“十一五”節(jié)能目標，今年必須降低3.41％，任務(wù)十分艱巨、緊急。

不能達到能耗降低目標的主要原因是那些物耗能耗高、環(huán)境污染重、安全無保障的落后產(chǎn)能遲遲不能淘汰。通常，地方政府追求GDP、保增長、保就業(yè)和穩(wěn)定。在政府的支持下，部分企業(yè)有好的政策、低的成本，企業(yè)往往只顧眼前成績，不愿考慮中長期的發(fā)展，沒有動力去大刀闊斧地淘汰落后產(chǎn)能實現(xiàn)自我轉(zhuǎn)型。

丁信部這次公布的淘汰落后產(chǎn)能名單，非但寫明企業(yè)，并且注明應該淘汰的生產(chǎn)部分(或設(shè)備)，還規(guī)定，將剝奪它們的生存條件，使之再也沒有“好的政策、低的成本”，

在如此細致清楚、可操作的、有具體對象、有時間限制的行政命令下，中國的GDP單位能耗肯定降下來，“十一五”規(guī)劃的節(jié)能指標完成有望。

然而，我們不禁疑惑，作為政府(不管是中央政府還是地方政府)必須保增長、保就業(yè)、求穩(wěn)定、追求一定的GDP，如果那些落后產(chǎn)能能夠成為達到這些目的的一種哪怕不太得力的工具，那么在行政命令生效之后，也即被淘汰之后，是否還會卷土重來?就像落后產(chǎn)能在2006—2007年被淘汰相當部分，可在2009年下半年對付金融危機的國家救市計劃中又重新回來了。

社會生產(chǎn)力不斷在進步，人們的理念也在進步，同樣落后產(chǎn)能也在變化中。政府不可能每時每刻來界定什么行業(yè)、什么企業(yè)、什么項目是落后產(chǎn)能。因此這一次工信部指名這2087個項目是落后產(chǎn)能必須淘汰，但這不等于中同以后就能及時地淘汰落后產(chǎn)能。反過來，倒是能夠證明中國還沒有一個能夠及時淘汰落后產(chǎn)能的市場機制。

在市場經(jīng)濟條件下，什么樣的企業(yè)、產(chǎn)能和產(chǎn)業(yè)是“落后”的，并非人為可以科學定義的，遑論以行政命令去“淘汰”。歸根結(jié)底。這些事情還是要通過市場這只“看不見的手”來調(diào)節(jié)。政府最需要做的不是直接介入，而是撤除這只“看不見的手”有效發(fā)揮效能的各種體制性障礙。