成品油稅費改革:實行“綠色稅收”的成功案例

成品油稅費改革是中國建立完善的成品油價格形成機制和規(guī)范的交通稅費制度，促進節(jié)能減排和結構調整，公平負擔，依法籌措交通基礎設施維護和建設資金的重大舉措，充分體現(xiàn)了中國政府推動發(fā)展模式轉型的堅定決心，促進決策科學化、民主化和專業(yè)化的積極努力，是中國政府保持公共政策漸進性、連續(xù)性和穩(wěn)定性的有益嘗試，是政府決策機制變革的一個成功范例。成品油稅費改革自2009年1月1日實施以來，改革進展平穩(wěn)順利，預期目標基本實現(xiàn)，在形成直接財稅效應的同時，也產(chǎn)生了積極的社會效應和社會反響。從決策理念上看，是“綠色新政”中的“綠色改革”，開“綠色稅收”之先河；從決策機制上看，時機準確，決策及時；從實施效果上看，在短期內增加了稅收，從長期看促進了經(jīng)濟發(fā)展模式轉型。

對成品油稅費改革的初步評價

隨著我國石油需求不斷增加，經(jīng)濟社會發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾日益突出；以費代稅、負擔不公平等弊端日益顯現(xiàn)；二級收費公路規(guī)模過大，結構不合理，與地方經(jīng)濟發(fā)展和群眾出行的矛盾越來越尖銳。針對上述情況，國務院借助2008年底國際油價出現(xiàn)大幅調整這一少有的“機會窗口”，立即打開“政策天窗”，果斷決策實施成品油稅費改革，提高現(xiàn)行成品油消費稅單位稅額，取消公路養(yǎng)路費等收費，逐步有序取消政府還貸二級公路收費，在不改變現(xiàn)有稅制、征收方式和征管手段的前提下，實現(xiàn)成品油稅費改革相關工作的有效銜接。從一年來的運行情況看，成品油稅費改革成效顯著。我把這稱之為中國“綠色新政”的“綠色改革”，即在應對國際金融危機、全球氣候變化的國際背景和中國擴大內需、科學發(fā)展、節(jié)能減排的國內背景下，率先實行“綠色稅收”，取得了“綠色發(fā)展”的成效。

首先，成品油稅費改革是中國完善稅收制度，積極推進資源性產(chǎn)品價格改革，加快建立能夠充分反映市場供求關系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的價格形成機制中的重要環(huán)節(jié)。目前，中國是世界第一大能源生產(chǎn)國和世界第二大能源消費國。根據(jù)英國石油公司的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國初級能源消費量占世界總量比重由1980年的6.3%上升到2008年的17.7%；1996年中國的石油消費量占世界總量比重為5.2%，2008年上升至9.6%，居世界第二位；從新增石油消費角度看，在1996年-2006年間，中國新增石油消費量占世界新增石油消費量的32.2%，占2006年世界新增消費量的77.2%。“十五”和“十一五”前期與“九五”時期相比，中國的發(fā)展模式出現(xiàn)了逆轉，1996年-2000年和2001年-2008年相比，能源消費增長率由1.1%激增至9.4%，能源消費需求增長彈性系數(shù)由0.127大幅上升至0.922，而經(jīng)濟增長率僅由8.6%增長至10.2%。能源粗放型的經(jīng)濟發(fā)展模式顯露無遺，經(jīng)濟社會發(fā)展與資源環(huán)境之間存在矛盾已成為不爭的事實。

改革開放以來，中國基本上避免了經(jīng)濟上的“大折騰”，但是過高過快的增長是以巨大的資源消耗和污染排放為代價的，出現(xiàn)了環(huán)境污染上的“大折騰”。成品油稅費改革正是在這樣的背景下，作為解決上述矛盾，促進發(fā)展模式由“黑貓”向“綠貓”轉型的政策創(chuàng)新而出臺的。根據(jù)國際經(jīng)驗，從短期看，一般在2年-3年內，由于消費者的替代性選擇較少，能源需求對能源價格的彈性較弱，大致在-0.03至-0.08之間，但從長期看，能源需求的價格彈性會很強，可以達到-0.6至-1.1。這意味著從長期趨勢上看，對能源價格的政策干預能夠對能源使用產(chǎn)生積極的影響，即能源價格每上漲1%，大致可以對能源需求產(chǎn)生0.6%-1.1%的影響，更為重要的是，能源價格的上漲能夠帶動相關替代能源的開發(fā)與利用。

其次，成品油稅費改革是中國應對全球氣候變化，履行節(jié)能減排責任，提供全球性公共物品的自主選擇。當前全球的溫室排放中，56.6%是由化石燃料使用產(chǎn)生的，電力、交通和工業(yè)部門是近40年來溫室氣體排放增長速度最快的領域，在2004年，上述3個領域的溫室氣體排放量分別占溫室氣體總排放量的25.9%、13.1%和19.4%。成品油稅費改革直接作用于溫室氣體主要排放領域，提高碳排放成本，在一定意義上扮演了“碳稅”的角色，對能源消費者形成成本壓力，促進其改進技術，節(jié)約能源或尋求新的替代能源。在全球應對氣候變化的國際背景下，成品油稅費改革的實施為中國的交通行業(yè)，以及工業(yè)等非交通用油行業(yè)帶來新的壓力和契機，注重節(jié)能減排的良好勢頭已經(jīng)開始初步顯現(xiàn)。

英國社會學家安東尼·吉登斯教授指出：“污染者付費”原則是一條公正的原則，不僅有助于理清發(fā)達國家和發(fā)展中國家在回應氣候變化方面的不同責任，而且為將這種責任構成法律提供了手段，同時還為矯正人們的行為提供了激勵手段。成品油稅費改革恰恰體現(xiàn)了這樣的價值取向，順應了社會各界要求運用稅收手段抑制燃油不合理消費的呼聲。根據(jù)美國環(huán)境保護署的統(tǒng)計，全美二氧化碳排放中大約有20%是乘用車（含轎車和輕型卡車）產(chǎn)生的，因而有效降低乘用車二氧化碳排放量對實現(xiàn)總量減排具有十分積極的作用。

在成品油稅費改革和車輛購置稅減免的雙重政策刺激下，2009年以來，相對節(jié)油減排的1.6升及以下排量乘用車銷售快速增長。中國汽車工業(yè)協(xié)會近日公布的數(shù)據(jù)顯示，2009年中國乘用車累計銷量年率增長52.93%，達到1033.13萬輛，首次超過千萬輛大關。受政策優(yōu)惠等因素影響，中國2009年小排量乘用車銷量年率增長71.28%，達到719.55萬輛，占乘用車總銷量69.65%，增長率和市場占有率均創(chuàng)下歷史新高。這種消費行為上的變化，體現(xiàn)了政策引導和政策干預的積極效果。

再其次，成品油稅費改革是規(guī)范政府與市場關系，促進社會公平的政策創(chuàng)新。伴隨著從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉變的過程，中國財政體制圍繞國家財政能力這一核心要素，在過去60年中經(jīng)歷了集權與分權之間的反復變化，逐漸從國家財政向公共財政轉變，從傳統(tǒng)的“自產(chǎn)國家”向“稅收國家”轉變，目前正處在向現(xiàn)代“預算國家”的轉型過程中。“預算國家”的首要特征是財政統(tǒng)一。成品油稅費改革理順了交通稅費關系，規(guī)范了政府收費行為，建立了公路養(yǎng)護和管理的新籌資機制，其核心目的是實現(xiàn)在交通稅費方面的財政統(tǒng)一。從財政收入的角度看，實現(xiàn)了從交通稅費多頭征收管理到成品油消費稅單一征收管理的統(tǒng)一；從財政支出的角度看，實現(xiàn)了從交通基礎設施建設與養(yǎng)護費用多頭管理多頭支出到中央對地方專項轉移支付專款專用的統(tǒng)一。一項科學、成功的稅收政策，在于將扭曲稅收轉化為中性稅收，將負向激勵轉化為正向激勵。成品油稅費改革有效地解決了長期以來困擾各級政府和普通百姓的交通稅費征管和道路使用難題，在道路基礎設施的融資、建設與養(yǎng)護環(huán)節(jié)上建立了可持續(xù)的良性循環(huán)機制，實現(xiàn)了從扭曲稅收到中性稅收的轉變。

同時，成品油稅費改革充分體現(xiàn)了公平稅負的價值取向，在原有的成品油和交通稅費征收模式下，燃油使用者的邊際成本隨其使用量的上升而遞減。以機動車為例，行駛里程越多，單位稅費成本越低。因此，在給定環(huán)境保護和排放目標的前提下，這樣的稅費模式在一定程度上提供了錯誤的政策激勵，造成了燃油使用者行為的扭曲。成品油稅費改革在取消公路養(yǎng)路費等6項收費和逐步有序取消政府還貸二級公路收費的同時，大幅度地提高了成品油消費稅稅額標準，充分體現(xiàn)了“多用油多負擔、少用油少負擔”的公平原則，使燃油使用者的邊際成本保持恒定，對成品油消費行為提供了穩(wěn)定的激勵措施，促進使用者主動節(jié)約能源，實現(xiàn)了從負向激勵到正向激勵的轉變。

最后，成品油稅費改革是完善中央與地方關系，深化分稅制財政管理體制的積極舉措。改革前，交通稅費收入是以地方專項收入形式存在的，種類繁雜，在征管和使用上既不統(tǒng)一，也不透明，存在明顯的“馬太效應”，不利于在各地區(qū)間實現(xiàn)基本公共服務均等化，特別是不利于中西部欠發(fā)達省份交通基礎設施的發(fā)展與養(yǎng)護。實施成品油稅費改革后，在統(tǒng)一地方交通稅費的基礎上，將成品油消費稅作為中央稅由中央獨享，一方面打破了地方交通發(fā)展的“諸侯分割”現(xiàn)象；另一方面也為中央財政提供了穩(wěn)定的收入來源，這些收入成為在全國范圍內發(fā)展交通基礎設施的宏觀調控工具。據(jù)財政部統(tǒng)計，2009年1月-11月，成品油稅費改革新增稅收2281億元，占全國財政收入的3.6%，占中央本級財政收入的6.7%，成為中央級收入中一個新的重要的增長點。此次成品油價格和稅費改革稅收返還為1530億元，作為彌補地方取消公路養(yǎng)路費等“六費”的資金缺口，扣除稅收返還后，中央2009年集中的成品油消費稅增量大致接近1000億元。可以說是1994年分稅制改革和2002年所得稅分享機制改革后，中央對中央與地方間財政關系作出的又一次重大調整。從中國目前的交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢看，成品油消費稅將會成為中央財政又一穩(wěn)定增長的收入來源。通過觀察以往的財稅改革經(jīng)驗，我認為中央財政集中財力后，用于調節(jié)地方財政收入差異的政策空間擴大，能夠將更多的財力以轉移支付的形式投入到中西部欠發(fā)達地區(qū)，縮小中西部與東部地區(qū)的財政支出差距，促進公共服務的均等化。按照成品油稅費改革后新增收入交通資金屬性不變、資金用途不變、地方預算程序不變、地方事權不變的原則，在保證負擔改革成本的前提下，中央財政將有更大的余力促進全國交通的均衡發(fā)展。

成品油稅費改革的經(jīng)驗與意義

盡管成品油稅費改革剛剛實施一年，但從這項改革措施出臺到實施的全過程來看，特別是結合國際金融危機的國際背景來看，這是一項成功的改革，充分地體現(xiàn)了中國政府決策能力的提升，特別是在財稅政策領域精細化管理水平的提高，以及推進構建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的努力和承擔減排責任的決心。

首先，及時把握“機會窗口”，果斷打開“政策天窗”，利用危機，謀定而動，尋找機會。中國的成品油價格機制存在明顯的扭曲，政府難以公平處理各方關系，企業(yè)無法優(yōu)化資源配置。對成品油價格形成機制進行調整已醞釀多年，但國際原油價格這一影響改革的重大因素始終處于大幅波動之中，特別是2006年開始，原油價格一路攀升至每桶140美元以上，導致我國政府定價的成品油價稅體系基本不存在調整的空間。2008年下半年開始，由于受到美國次貸危機的影響，石油價格回落至每桶50美元左右，形成了調整成品油價稅體系絕佳的“機會窗口”，成品油稅費改革成功地把握住了這個機會，果斷打開“政策天窗”，推出了一攬子的改革措施，變國際金融危機之被動為主動。成品油稅費改革本身也是中國應對國際金融危機的一項有效措施，它一方面增加了中央財政的收入，為經(jīng)濟刺激計劃提供資金增長點；另一方面通過促進發(fā)展模式的結構性調整，提升中國的產(chǎn)業(yè)競爭能力，在危機中謀求新的發(fā)展路徑。

其次，政策目標明確，政策工具得當。成品油稅費改革以調整成品油價稅模式為直接目標，把取消公路養(yǎng)路費等“六費”和撤銷二級公路收費作為主要內容，成功地解決了長期以來存在的成品油價稅形成機制和交通基礎設施建設維護籌資兩大矛盾，是一次系統(tǒng)性的政策創(chuàng)新、一次整體性的機制變革。以成品油消費稅改革為核心的政策工具統(tǒng)一了原有的多頭征管體制，既負擔了改革成本，又建立起穩(wěn)定的收入增長機制，充分反映了政策工具與政策目標的協(xié)調一致。

再次，改革過渡平穩(wěn)，改革效果承上啟下。成品油稅費改革是一項涉及范圍廣、影響人數(shù)多的改革措施，涉及全國二級收費公路近10萬公里，各類征稽管理人員近46萬人。保證償還公路建設形成的債務和建立后續(xù)的道路養(yǎng)護資金保障機制，以及安置相關工作人員，是改革能否成功的重中之重。實踐證明，建立在科學測算基礎上的改革方案，實現(xiàn)了新舊兩套管理體制的平穩(wěn)過渡，在建立新收入機制的同時，充分保障了舊機制下地方和部門的既得利益。成品油稅費改革作為促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展中的一個環(huán)節(jié)，在理順成品油價格形成機制和規(guī)范交通稅費制度的同時，為建立更為完備的節(jié)能減排機制和生態(tài)補償機制奠定了基礎，提供了經(jīng)驗。

以成品油稅費改革為契機，推進中國實現(xiàn)綠色發(fā)展

在成品油稅費改革平穩(wěn)運行的基礎上，根據(jù)中國建設社會主義和諧社會的需要，特別是促進中國實現(xiàn)綠色發(fā)展目標和履行節(jié)能減排責任，邁向綠色現(xiàn)代化的需要，可考慮在以下領域進一步深化財稅管理體制改革。

第一，深化成品油稅費改革，使成品油價稅形成機制具有更強的環(huán)境和資源敏感性和約束性，具備更強的政策引導和調整能力，在條件允許的情況下，有區(qū)別地逐步提高成品油消費稅單位稅負水平。

第二，在成品油稅費改革成功經(jīng)驗的基礎上，研究制定全面促進節(jié)能減排的財稅管理體制，結合中國政府的減排承諾，深入分析研判征收“碳稅”的可能性和可行性。

第三，抓緊研究相對完備的生態(tài)補償機制，整合現(xiàn)有的環(huán)境、資源類財稅政策，實施更大范圍、更大力度和更高標準上的“綠色稅收”。

（作者：清華大學國情研究中心主任）