“結(jié)構(gòu)性減稅”既有必要又有空間

今年以來，“結(jié)構(gòu)性減稅”作為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)出臺(tái)的重要舉措能否延續(xù)備受關(guān)注，“兩會(huì)”期間，本刊記者就此采訪了全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)注冊(cè)稅務(wù)師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、國(guó)家稅務(wù)總局前副局長(zhǎng)許善達(dá)。

記者：許善達(dá)委員，你好，作為一名曾長(zhǎng)期從事稅務(wù)工作的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，你對(duì)國(guó)家出臺(tái)的一系列結(jié)構(gòu)性減稅政策如何評(píng)價(jià)？

許善達(dá)：我國(guó)針對(duì)國(guó)際金融危機(jī)采取“積極”（經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語是“擴(kuò)張”）的財(cái)政政策，既有支出的擴(kuò)張，又有收入的擴(kuò)張。支出的擴(kuò)張就是4萬億元的投資；收入的擴(kuò)張就是減稅，包括2008年所得稅合并（體現(xiàn)在2009年所得稅匯算清繳稅負(fù)下降）和2009年增值稅轉(zhuǎn)型等。這一系列結(jié)構(gòu)性減稅政策是與4萬億元投資同等重要的措施，在應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)中發(fā)揮了不可或缺的重要作用，實(shí)行1年來有明顯成效。特別應(yīng)該說明的是政府應(yīng)對(duì)2008年國(guó)際金融危機(jī)的擴(kuò)張財(cái)政政策比10年以前1998年應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)的擴(kuò)張財(cái)政政策的水平提高了很多。因此，在國(guó)際金融危機(jī)的影響比1998年要嚴(yán)重得多的情況下，只用1年多的時(shí)間，我國(guó)在世界上率先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)回升向好。

記者：2010年伊始，我國(guó)已經(jīng)“沒有減稅空間”的聲音又出現(xiàn)在媒體上，其理由是國(guó)際金融危機(jī)已經(jīng)過去，“結(jié)構(gòu)性減稅”的方針應(yīng)該停止執(zhí)行了。

許善達(dá)：我不贊成這種意見。應(yīng)該說，2006年農(nóng)業(yè)稅全面廢除，2008年新企業(yè)所得稅法出臺(tái)，2009年增值稅全面轉(zhuǎn)型，這幾項(xiàng)重大減稅措施使我國(guó)現(xiàn)行稅制的稅負(fù)水平與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的距離大大縮小，但是我們必須承認(rèn)這個(gè)距離仍然很大。所以，盡管2009年財(cái)政收入增長(zhǎng)速度比前幾年有所降低，但我國(guó)仍有減稅空間，仍然需要在一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)堅(jiān)持“結(jié)構(gòu)性減稅”的方針。

僅就主要稅種而言，增值稅的購進(jìn)中，除交通運(yùn)輸以外的營(yíng)業(yè)稅，比如建筑、通信等營(yíng)業(yè)稅仍然不允許抵扣；1994年稅制改革遺留的營(yíng)業(yè)稅重復(fù)征稅、出口不予退稅、稅負(fù)偏高問題尚未觸動(dòng)；企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅之間的重復(fù)征稅問題尚未進(jìn)入稅制改革考慮范圍；個(gè)人所得稅中扣除額偏小和部分稅率偏高問題解決方案出臺(tái)困難。其他稅種各類問題也不少。1994年至今16年稅制改革的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，“保持稅收收入總體增長(zhǎng)，實(shí)行有增有減的稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整”的方針應(yīng)該堅(jiān)定不移地繼續(xù)執(zhí)行下去，直到我國(guó)稅制的稅收負(fù)擔(dān)水平與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的稅收負(fù)擔(dān)水平基本一致為止。

記者：繼續(xù)實(shí)行這個(gè)方針會(huì)不會(huì)帶來財(cái)政預(yù)算平衡的困難？

許善達(dá)：困難肯定會(huì)有，但不減稅就沒有困難嗎？1998年不但沒有減稅事實(shí)上還加了稅，效果就理想嗎？如果不是2003年一次性解決出口退稅的2700億元欠退稅，并且啟動(dòng)了增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)和企業(yè)所得稅立法程序，就不可能有隨后五六年稅收的高速增長(zhǎng)（盡管增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)時(shí)間和所得稅立法時(shí)間本都可以大大縮短）。因此，可以肯定地說，在一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我國(guó)潛在的財(cái)政收入足以對(duì)沖減稅所減少的財(cái)政收入。首先，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度又將進(jìn)入一個(gè)高增長(zhǎng)時(shí)期，我國(guó)稅收與GDP的彈性系數(shù)遠(yuǎn)大于1，這是保證財(cái)政預(yù)算平衡的最基本因素。其次，我國(guó)的2萬多億的巨額外匯儲(chǔ)備同時(shí)也是財(cái)政儲(chǔ)備。當(dāng)外匯儲(chǔ)備用于增加進(jìn)口時(shí)，不僅我國(guó)可以將外匯儲(chǔ)備轉(zhuǎn)化為實(shí)際財(cái)富，還會(huì)帶來巨額進(jìn)口稅收。只要總規(guī)模擴(kuò)大，即使外貿(mào)順差保持不變，財(cái)政收入也會(huì)因此而增長(zhǎng)，如果順差減少，進(jìn)口增多，財(cái)政收入還可以更多地增加。再其次，稅收的征收率還大有提高的空間。我國(guó)增值稅征收率由于金稅工程的成功已經(jīng)達(dá)到或超過世界先進(jìn)水平，但由于普通發(fā)票尚未進(jìn)入金稅工程覆蓋范圍，對(duì)商品零售增值稅的征收率還不高，營(yíng)業(yè)稅征收率就更低，提高企業(yè)所得稅征收率還沒有提上日程。如果把普通發(fā)票納入金稅工程，稅收征收率還能再提高。這些潛在的財(cái)政收入都為在一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)期實(shí)施“結(jié)構(gòu)性減稅”方針提供了充足的空間。

記者：我國(guó)稅制改革和稅收征管不斷推進(jìn)，實(shí)際上也是稅負(fù)水平不斷調(diào)整的歷程。

許善達(dá)：稅負(fù)水平的問題要結(jié)合實(shí)際動(dòng)態(tài)地看，1994年我國(guó)推出了新稅制。當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院要求稅制改革后的“總體稅負(fù)水平保持不變”，但新稅制實(shí)施以后基本廢除了“稅收承包制”和地方政府為挖取中央收入而合法或越權(quán)的減免稅權(quán)力。因此，雖然事實(shí)上新稅制的稅負(fù)水平低于舊稅制的法定稅負(fù)水平，但稅收一直保持高速增長(zhǎng)。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)對(duì)稅負(fù)水平的要求不再是與舊稅制相比，而是稅負(fù)水平要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。這就使得新稅制稅負(fù)水平與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的稅負(fù)水平相比仍然過高的問題暴露出來。這些問題的提出就是要求政府進(jìn)一步減稅，降低稅負(fù)水平。

1998年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，中國(guó)出口受阻，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到困難。政府果斷地實(shí)行了擴(kuò)張的財(cái)政政策，大幅度增加赤字，而“沒有減稅空間”的主張自然成為政府有關(guān)部門對(duì)企業(yè)上述減稅要求的回應(yīng)。實(shí)際上，由于中央政府拖欠2700億元出口退稅預(yù)算撥款，出口企業(yè)總體稅負(fù)水平在名義上“擴(kuò)張”的財(cái)政政策下不但沒有降低，反而有所上升。因此，1998年出現(xiàn)政府赤字投資的財(cái)政擴(kuò)張方針與企業(yè)高稅負(fù)經(jīng)營(yíng)的財(cái)政緊縮方針同時(shí)扭曲并行的局面。

記者：這種扭曲的財(cái)政政策執(zhí)行了多長(zhǎng)時(shí)間？

許善達(dá)：首先，2001年，出現(xiàn)了與“沒有減稅空間”針鋒相對(duì)的另一種主張：“保持稅收收入總體增長(zhǎng)，實(shí)行有增有減的稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整”。這種主張有三層含義：一是稅收收入總體上不會(huì)減少，各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和各有關(guān)部門不必?fù)?dān)心財(cái)政預(yù)算盤子；二是有增稅措施，對(duì)某些現(xiàn)行稅制沒有覆蓋的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和收益，或者雖然現(xiàn)行稅制已經(jīng)覆蓋但稅負(fù)水平明顯偏低的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和收益，要征稅或加稅；三是有減稅措施，對(duì)稅負(fù)水平明顯高于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的稅種要減稅，這就是對(duì)上述企業(yè)減稅要求的另一種回應(yīng)。

簡(jiǎn)稱為“總體增長(zhǎng)，結(jié)構(gòu)有增有減”的主張?jiān)?003年成為政府的政策開始實(shí)施。2700億元退稅的預(yù)算撥款一次性落實(shí)到位，增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)在東北啟動(dòng)，內(nèi)外資企業(yè)所得稅稅法合并進(jìn)入立法程序，農(nóng)村稅費(fèi)改革步伐加大等，各項(xiàng)減稅措施逐步啟動(dòng)推進(jìn)。正像前面講的，經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和稅收征管的強(qiáng)化（特別是金稅工程解決了增值稅虛開發(fā)票的漏洞）使稅收收入呈現(xiàn)出多年高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。這樣，若干增稅的措施（比如消費(fèi)稅稅目和稅率的調(diào)整）和減稅的措施基本都落實(shí)到位了。

記者：目前，中央政府和地方政府的債務(wù)迅速膨脹，至少10萬億元以上，財(cái)政償還債務(wù)的負(fù)擔(dān)如此之重，在這種財(cái)政狀況下，“結(jié)構(gòu)性減稅”的方針能繼續(xù)執(zhí)行嗎？

許善達(dá)：這個(gè)問題非常重要，對(duì)這個(gè)問題的認(rèn)識(shí)確實(shí)關(guān)系到“結(jié)構(gòu)性減稅”方針的執(zhí)行。我認(rèn)為，政府（包括中央政府和地方政府）債務(wù)的償還問題應(yīng)該有一個(gè)明確的新戰(zhàn)略。過去全國(guó)人大曾經(jīng)作過決議，要求用一部分財(cái)政結(jié)余償還債務(wù)，減少赤字。這個(gè)決議執(zhí)行以后，財(cái)政赤字余額有所縮小，但只執(zhí)行了很短一段時(shí)間就不再執(zhí)行了。原因是用一般財(cái)政預(yù)算結(jié)余來償還赤字國(guó)債是完全不可能完成的使命。當(dāng)時(shí)的赤字規(guī)模不大，一般預(yù)算結(jié)余都不能完成償還赤字債務(wù)的使命，目前中央政府和地方政府的赤字債務(wù)已經(jīng)超過10萬億元，七八萬億元的一般預(yù)算收入規(guī)模就更無能為力了。在這種情況下，必須制定償還赤字債務(wù)的新戰(zhàn)略。這個(gè)戰(zhàn)略應(yīng)該是出售赤字投資所形成的資產(chǎn)來償還債務(wù)。由于這些投資基本上都是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以預(yù)期，這些項(xiàng)目的市場(chǎng)價(jià)值會(huì)高于投資額，只要經(jīng)營(yíng)得當(dāng)，財(cái)政可以獲得增值收入。只有，也只要實(shí)施這個(gè)赤字債務(wù)的償還戰(zhàn)略，前面所說的財(cái)政收入增長(zhǎng)的潛力就完全可以保證“總體增長(zhǎng)，結(jié)構(gòu)有增有減”的方針在一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)期延續(xù)下去，直到我國(guó)稅制的稅負(fù)水平符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求為止。