個稅改革待突破

完善個人所得稅制度的具體措施應當包括擴大征稅范圍、改變征稅模式、調整稅基和稅率、加強個人所得稅與企業所得稅的協調、清理優惠措施等內容。

中國現行個人所得稅制度的基本框架是1994年建立的，17年以來沒有變化。在中國國民經濟和社會發展第11個五年規劃（2006年至2010年）期間，中國的個人所得稅制度有所調整，但是沒有實現預定的計劃。

因此，在第12個五年規劃（2011年至2015年）期間，個人所得稅制度改革任務依然艱巨。

“十一五”未竟之局

在“十一五”期間，中國個人所得稅制度先后做了幾次重要調整，主要圍繞提高工資、薪金所得費用扣除額和修改納稅申報規定來進行。

2005年10月27日，全國人大常委會通過《關于修改〈中華人民共和國個人所得稅法〉的決定》，自2006年1月1日起施行。

其主要內容是：第一，將工資、薪金所得的費用扣除額從每月800元提高到每月1600元（國家統計局公布的2005年全國城鎮職工每月平均工資為1530元）。

第二，修改關于納稅申報的規定，規定個人所得超過國務院規定數額的，在兩處以上取得工資、薪金所得或者沒有扣繳義務人的，具有國務院規定的其他情形的，納稅人應當按照國家規定辦理納稅申報；扣繳義務人應當按照國家規定辦理全員全額扣繳申報。

2007年12月29日，全國人大常委會通過《關于修改〈中華人民共和國個人所得稅法〉的決定》，自2008年3月1日起施行。

其主要內容是：將個人所得稅法中的工資、薪金扣除額從每月1600元提高到每月2000元（國家統計局公布的2007年全國城鎮職工每月平均工資為2078元）。

調整之后的個人所得稅制度實施以來運行平穩，收入逐年快速增長，從2005年的2094.9億元增加到2009年的3949.4億元，四年間增長88.5%，平均年增長17.2%；同期個人所得稅收入占全國稅收總額的比重則從2005年的7.3%下降到2009年的6.6%，四年間下降0.7個百分點。

令人遺憾的是，2006年3月14日全國人大批準的“十一五”規劃綱要提出的“實行綜合和分類相結合的個人所得稅制度”的計劃，并沒有實現。

“十二五”改革突破

中國仍然是一個發展中國家，受經濟發展和管理水平制約，開征個人所得稅的歷史比較短，現行個人所得稅制度還很不完善，管理也不夠嚴格。

多年來，中國的個稅收入總量較少，占全國稅收總額的比重較低，自2001年以來一直徘徊在7%左右，不僅與經濟發達國家相比差距較大，與部分發展中國家相比也有不小的差距，從而影響了其財政職能和調節作用的充分發揮。

初步考慮，“十二五”期間完善個人所得稅制度的具體措施應當包括擴大征稅范圍、改變征稅模式、調整稅基和稅率、加強個人所得稅與企業所得稅的協調、清理優惠措施等內容。

（一）擴大征稅范圍

應參照當今世界多數國家做法，將認定居民納稅人時“在中國境內沒有住所而在中國境內居住滿一年”的期限改為183天，以更好地維護中國的稅收權益。同時，應當根據經濟發展的情況和稅收征管能力，逐步將各類應當納稅的個人所得納入個人所得稅的征稅范圍。

（二）改變征稅模式

應當盡早將目前按照不同所得分項征收的征稅模式，改為綜合征收與分項征收相結合、以綜合征收為主的征稅模式，以平衡不同納稅人、不同所得和不同支付方式的稅負，并加大對高收入的調節力度。

此項改革1996年即被全國人大列入“九五”規劃和2010年遠景目標，繼而先后列入“十五”規劃和“十一五”規劃，迄今已經準備了15年，在“十二五”規劃期間應當付諸實施。

但是，在現行的個人所得稅由地方稅務局征收管理、個人所得稅收入由中央與地方共享的稅務機構管理體制和財政管理體制下，綜合征收難以操作。

（三）合理確定稅基

應當合理確定納稅人及其贍養人口生活的基本費用，保險、住房、醫療和教育（培訓）等專門費用，兒童、老人、殘疾人和艱苦地區、危險工種人員的特殊費用等費用的扣除標準，并適時根據工資、物價和匯率等因素適當調整。

為提高工作效率，可以請全國人民代表大會授權國務院按照稅法規定的原則，定期調整上述費用扣除標準，以適應經濟、社會發展和保障人民基本生活的需要。但是，在現行的個人所得稅分項征收的征稅模式下，費用扣除的細化難以操作。

（四）適當調整稅率

目前，絕大多數國家中央政府個人所得稅的最高稅率不超過40%，相比之下，中國個人所得稅45%的最高稅率明顯偏高。

在現行的個人所得稅分項征收的征稅模式下，不同項目所得的適用稅率和稅負、取得多項所得的納稅人的總體稅負，都難以平衡。

此外，中國對工資、薪金征收的個人所得稅實行九級超額累進稅率，稅率檔次與其他國家和地區相比明顯偏多。

因此，中國的個人所得稅改革以后，對綜合所得可以考慮采用10%、20%、30%和40%四級超額累進稅率，并合理設計各級稅率的級距。

（五）協調個稅與企業所得稅

個體工商戶、個人獨資企業和合伙企業的稅前扣除項目和標準、稅率、稅收優惠應當與法人企業的稅前扣除項目和標準、稅率、稅收優惠基本一致。為鼓勵個人投資，促進資本市場發展，增加個人的財產性收入，應當以免稅法、減稅法或者歸集抵免法解決企業所得稅和個人所得稅重疊征收的問題，減少以至消除對于股息、紅利的征稅。

（六）清理優惠措施

應當及時清理過時的和其他不適當的優惠措施，免稅、減稅的重點應當是鼓勵為社會做出突出貢獻的人才和照顧生活困難的低收入人員。

此外，應當妥善處理中央與地方的收入分配問題。從近期看，個人所得稅收入可以繼續作為中央政府與地方政府共享收入，可以考慮用稅率分享的方式劃分中央與地方的收入，或者將個人所得稅劃分為中央政府和地方政府分別征收的個人所得稅。

從長遠看，應當根據個人所得稅納稅人眾多、稅基廣泛、人員和收入流動性強等特點以及外國的經驗，考慮未來財政管理體制、稅制和稅務機構管理體制改革以后此稅的征收管理權劃分和收入分配問題。

（作者為國家稅務總局稅收科學研究所所長）