“十二五”稅改改什么?

編者按：

不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域。

五年一個輪回，“十二五”規劃出臺在即。下一個五年，中國財政體制會走向何方？中國稅收制度改革將如何進一步深化？稅收法治建設將如何推進？且看專家建言“十二五”稅改。

再過兩個多月，我們就將跨入第十二個五年時期。“十二五”時期如何進一步深化中國稅收制度改革和推進稅收法治建設？不久前，在中央財經大學稅務學院主辦的中國稅收改革學術研討會暨《中國稅收發展報告（2009/2010）》發布會上，與會專家學者圍繞這一話題發表了自己的看法。

“需要改革的項目列出來是一份長長的清單”

正如一位專家所說的：“若讓大家列出未來稅制改革應該改什么，那將是一份長長的清單。”由中央財經大學稅務學院院長湯貢亮主編的《中國稅收發展報告（2009/2010）》，通過總報告、7個分項報告、6個專題報告，對當前重大稅收問題和熱點問題進行了分析和研究。會上，參與報告編寫的6名教師行偉波、曹明星、樊勇、楊虹、汪昊、高萍分別就中國經濟與稅收形勢、中國稅制改革與法治建設、中國稅收征管體制改革、中國個人所得稅改革、中國房地產稅制改革、中國環境稅制改革等問題，介紹了報告提出的主要觀點。

以加強征管為突破點，推進我國個人所得稅改革。報告指出，我國個人所得稅改革的目標已經確立，即建立分類與綜合相結合的個人所得稅模式。而其能否順利推進，取決于征管能力是否達到要求。報告建議，我國個人所得稅征管應以信息化為依托，建立5個個人所得稅信息管理系統，即個人收入銀行監控系統、個人納稅申報管理系統、代扣代繳申報管理系統、個人所得稅交叉稽核系統和個人稅收違法發布與查詢系統。

以物業稅（房產稅）改革為切入點，帶動財產稅制和地方稅制建設。報告認為，希望通過房產稅來調控房地產市場并不現實。從房產稅的特性和功能來看，它不僅僅是一個可以影響房地產市場的稅種，更重要的是一個調節貧富差距的財產稅和為地方提供主體財源的地方稅。報告建議在對當前房地產相關稅收進行綜合改革的基礎上，對居民住房征收房產稅，以此填補我國財產稅空缺的局面。房產稅不應以調控房價為直接目標，而應以其改革為切入點，帶動財產稅制和地方稅制建設。

增值稅擴大征收范圍具有必要性和緊迫性。報告指出，增值稅是對生產經營過程中增值額課征的一種稅。增值稅征收范圍將服務業排除在外，不符合稅收的普遍性原則和增值稅的中性特征，不僅不利于企業和行業間的公平稅負，也會阻礙市場一體化的形成，妨礙增值稅抵扣鏈條的完整，將服務業全面納入增值稅征收范圍是稅制完善和市場經濟發展的客觀趨勢。

設立獨立環境稅是完善我國環境稅收政策的重要內容。報告指出，我國現行稅制體系中，尚無獨立的專門用于環境保護的稅種，嚴重制約了稅收手段在環境保護方面作用的發揮。現階段開征環境稅有利于我國稅制結構的進一步優化。獨立環境稅具體的征稅范圍應該包括二氧化硫、氮氧化物、廢水、二氧化碳、固體廢棄物、煙塵和粉塵等。

完善我國煙草稅制。報告指出，煙草行業上繳的稅金非常可觀，已成為當地政府財政收入的主要來源。地方政府在制定政策時，往往鼓勵當地農民種植煙草，并對煙草行業提供支持，這與國家提倡的控煙背道而馳。報告建議，煙草行業上繳稅金應歸中央政府統一支配，計征方式應由從價計征逐漸過渡到從量計征。

專家認為改革要有所側重，但什么是重點各有看法

與會專家學者表示，正如上述報告所提出的，目前很多稅種都需要完善，但由于精力有限、時間緊迫，并考慮到老百姓的承受能力，在未來5年時間對稅制進行大的改變并非易事，因此改革需要有所側重。但是對于什么是改革的重點，專家學者各有不同的選擇。

中國社會科學院財貿所副所長高培勇說，現代稅收的職能有三項，即組織收入、調節分配、穩定經濟，以此標準對照檢查現行稅收制度所發揮的作用，不無遺憾地看到，它在組織收入方面是非常卓越的，在穩定經濟方面也作出了一定的貢獻，但在調節收入分配方面的作用微乎其微。“十二五”期間急需解決的問題包括轉變經濟發展方式、調節收入分配、節能環保、推進城鎮化等，這對稅收提出了重要挑戰。其中最大的挑戰就是我國現行稅收格局中缺乏直接稅。2009年6.3萬億元的稅收總額中，流轉稅大體占70%，剩下被稱作直接稅的30%中，21%是公司所得稅，而公司所得稅雖然被稱為直接稅，但其主要調節的是企業之間或行業之間的利潤水平，很難直接調整個人之間的收入水平。因此改變這種狀況，還得把指望落在個人所得稅上。個人所得稅占稅收總額7%左右，雖然比例在逐年上升，但現行的分類所得稅的格局與現實收入分配的差別很難對接。

高培勇說，人與人之間的收入差別，主要不是體現在工薪所得上，而是在工薪所得之外；衡量收入的標準不能緊盯在工薪所得上，而必須把其他所得計入其中；老百姓對個人所得稅改革的訴求，主要是費用扣除不要“一刀切”，要考慮個人的特殊性。因此在“十二五”期間，最需要做的事就是把綜合與分類相結合的個人所得稅改革完成。

國家稅務總局稅科所所長劉佐也表達了同樣的觀點。他指出，“十一五”期間，個稅制度沒有發生根本性的變化，個稅收入在整個稅收中比例很低，無論對財政收入還是對調節個人收入作用都有限。他說，對于個稅改革在“十二五”期間怎么改有許多提法，比如擴大個稅征收范圍、合理確定稅收征管模式、合理確定稅基、調整稅率等，但他認為最重要的還是征稅模式的轉換。他指出征管能力和納稅意識不強等，不是征管模式轉換的障礙，個稅收入中央與地方共享，征收主體、入庫級次不一樣等體制性障礙，才是最大的困難。

中國人民大學教授安體富指出，目前地方稅沒有主體稅種。解決這個問題，要改革和完善的內容有許多。其中，開征保有環節房產稅非常重要，因為它既涉及收入差距調節，又涉及地方主體稅種。他主張有再大的難度也應該盡快推進這項改革。國務院發展研究中心研究員倪紅日也認為，自2003年起國家稅務總局在房地產稅制改革方面已做了大量工作，應在試點基礎上，分步征收房地產稅，力爭5年-10年內完成這項改革。

中國人民大學教授郭慶旺認為，“十二五”期間應把增值稅擴圍，以及社會保障費和排污費“費改稅”作為改革的重點。他同時對征收房產稅提出異議。他說，許多國家的住房都是獨立的，像我國這樣大規模的小區很少，因而他們沒有物業公司，沒有物業費，只征收房產稅。我國的物業費就相當于外國人的財產稅。在民間部門物業公司收費后，政府部門再向居民征收房產稅，似不合理。

對于報告中提出的征收環境稅的觀點，中國人民大學教授朱青等專家提出相反意見。朱青認為，我國環境問題的確很大，但征收環境稅會使產品漲價，進而影響我國產品的競爭力。他舉例說，意大利征塑料袋稅，英國征航空稅，都是針對具體的課征對象征稅，沒有國家征收統一的環境稅。我國有排污費，應把排污費改為征收排污稅，并加強稅收征管能力。

中央財經大學教授王雍君提出，在經濟高速崛起，城市化、工業化發展非常快速的背景下，個人的理性和集體的理性常常會發生沖突。比如，出于個人對自身利益和成本的考慮，許多人選擇買車。但這種個人的理性卻導致了集體的非理性，即造成了城市交通的擁擠、環境的污染。他說，過去稅制關注的焦點通常是所得稅、財產稅、流轉稅，但是，征所得稅是對工作勤勞征稅，征流轉稅是對具有互利意義的交易征稅，征財產稅是對作為經濟發展重要動力的產權征稅。他建議，今后的稅制改革應該換一種思路，即從過去對好東西征稅，轉變為對壞東西，如對一次性筷子、煙草等征稅。

北京大學法學院教授張守文認為，過去對具體的稅種研究很多，但對稅法與其他法律制度的關聯研究不夠。之所以會出現物業稅、環境稅、遺產稅、社會保障稅的種種爭論，遲遲不能出臺，就是因為缺乏稅法與其他法律的系統性和協調性研究。他提出，稅收不僅是經濟問題，還是政治問題、社會問題、法治問題，對這些問題需綜合考慮，要注意整個稅制改革和稅收法治建設的合理性和合法性。