政治體制改革與社會(huì)穩(wěn)定

一、當(dāng)前所面臨的社會(huì)危機(jī)

1.貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大，社會(huì)不公日益突出，并呈現(xiàn)固定化和代際傳遞趨勢(shì)。

據(jù)世界銀行《世界發(fā)展報(bào)告2006》提供的127個(gè)國家近年來收入分配不平等狀況測(cè)量指標(biāo)，中國與幾個(gè)拉丁美洲和非洲國家并列于第95位，列入少數(shù)收入分配不平等程度很高的國家之一。

王春光在《中國黨政干部論壇》撰文《警惕我國貧富差距的代際傳承和固定化問題》指出：對(duì)2001年十大階層的目前收入與過去收入之比較，我國的貧富兩個(gè)陣營已經(jīng)成型，私營企業(yè)主的高收入地位和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的低收入地位沒有因時(shí)間的變化而改變，特別是私營企業(yè)主們?cè)谄湫r(shí)候的家庭收入就比其他階層的家庭收入高，而農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者在其小時(shí)候的家庭收入也是最低的，這明顯地透露出貧富差距的代際傳承跡象。在兩個(gè)貧富群體已然成型的格局下，貧富的代際傳遞也有了相應(yīng)的依托：富者的后代承受著富者的遺產(chǎn)和資源，貧者的后代繼續(xù)忍受著貧窮的煎熬。在這里，市場(chǎng)機(jī)制的作用、體制的缺陷、社會(huì)結(jié)構(gòu)的慣性以及價(jià)值觀念的影響，進(jìn)一步促成了貧富差距的代際傳遞。

中央黨校吳忠民教授《中國社會(huì)主要群體弱勢(shì)化趨向問題研究》指出：根據(jù)《國際統(tǒng)計(jì)年鑒2004》、《2004年人類發(fā)展報(bào)告》、《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2003》的數(shù)據(jù)或其中相關(guān)數(shù)據(jù)的整理和計(jì)算，中國現(xiàn)實(shí)社會(huì)中公共投入的優(yōu)先順序，呈現(xiàn)出一種顛倒的狀況，十分不合理。社會(huì)保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等是直接關(guān)乎基本民生的頭等大事，但是由于政府在自身定位方面的錯(cuò)位，我們國家在這些方面公共投入的比例卻小得可憐。從世界主要國家情況的比較來看，中國在這方面的投入比例是最低的，這進(jìn)一步固化著業(yè)已擴(kuò)大的貧富差距。

2.社會(huì)財(cái)富通過權(quán)力尋租(腐敗)越來越集中到少數(shù)人手中的趨勢(shì)加劇。

中國改革基金會(huì)國民經(jīng)濟(jì)研究所副所長王小魯撰寫的《國民收入分配狀況與灰色收入》研究報(bào)告摘要指出：根據(jù)恩格爾系數(shù)和其他一些消費(fèi)特征進(jìn)行初步推算，高收入階層中存在大量隱性收人，目前城鎮(zhèn)最高與最低收入10％家庭間的人均收入差距約31倍，而不是國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)顯示的9倍。城鄉(xiāng)合計(jì)，全國最高與最低收入10％家庭間的人均收入差距約55倍，而不是按國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)推算的21倍。中國實(shí)際收入差距要遠(yuǎn)大于國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)顯示的水平。在中國城鎮(zhèn)高收入居民中存在大量灰色收入，這是導(dǎo)致收入差距擴(kuò)大的主要因素。包括金融腐敗、土地收益流失、企業(yè)用于行賄的旅行和娛樂支出、壟斷行業(yè)灰色收入等，數(shù)額已接近3萬億元，占了4.4萬億元遺漏收入的大部分。這說明中國國民收入分配體系存在巨大漏洞和嚴(yán)重制度缺陷。目前收入分配差距過大的原因，主要不在于市場(chǎng)化，而在于制度不健全所導(dǎo)致的腐敗和灰色收入：

(1)財(cái)政資金通過“條條”(部門)渠道分配到各地的部分存在嚴(yán)重管理漏洞。有大量資金脫離了財(cái)政管理程序，透明度低，濫用和漏失嚴(yán)重。2005年這部分資金估計(jì)約5600億元，漏失部分待查。近年來國有固定資產(chǎn)投資數(shù)額巨大(2006年4.5萬億元)，投資項(xiàng)目層層轉(zhuǎn)包、工程款層層剝皮，營私舞弊現(xiàn)象嚴(yán)重，漏失巨大。據(jù)有些項(xiàng)目的情況，施工單位實(shí)際拿到的工程投資還不到工程撥款的1/3。

(2)金融腐敗普遍存在。據(jù)央行研究局2003年一項(xiàng)大面積調(diào)查，全國正規(guī)金融機(jī)構(gòu)貸款在正常利息之外的額外付費(fèi)已成為一項(xiàng)“潛規(guī)則”。平均而言，企業(yè)在每筆貸款正常利息之外的額外付費(fèi)和為維持與金融機(jī)構(gòu)“良好借貸關(guān)系”的費(fèi)用合計(jì)，相當(dāng)于貸款額的9％。2006年全國金融機(jī)構(gòu)貸款22萬億元；考慮大型企業(yè)貸款條件有利，較少發(fā)生這種情況，按貸款額的一半推算，額外付費(fèi)給全國金融機(jī)構(gòu)相關(guān)人員帶來的灰色收入可能高達(dá)1萬億元。由此造成的不良貸款損失還未計(jì)算在內(nèi)。

(3)行政許可和審批中的尋租行為。例如各地黨政官員入股煤礦，這些“股權(quán)”多是憑審批權(quán)、檢查權(quán)、資源控制權(quán)換來的。又以醫(yī)藥業(yè)為例，一個(gè)時(shí)期以來藥品審批和流通環(huán)節(jié)極為混亂，給醫(yī)藥行業(yè)和相關(guān)權(quán)力部門某些人帶來了巨額灰色收入。世界銀行2006年進(jìn)行的中國120個(gè)城市競(jìng)爭(zhēng)力調(diào)查指出，企業(yè)的旅行和娛樂花費(fèi)可以衡量對(duì)政府官員的“非正規(guī)支出”(行賄的委婉說法)。這項(xiàng)花費(fèi)占企業(yè)銷售額的比例在各地和各類企業(yè)有所不同，最低0.7％，最高2.3％。如果以0.5％作為企業(yè)正常支出水平，超過部分作為行賄部分，按2006年全國工業(yè)、建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)銷售收入55萬億元計(jì)，企業(yè)用于行賄的旅行和娛樂花費(fèi)約為5000億元。這可能還只是行賄的一小部分，未包括現(xiàn)金、存款、實(shí)物、信用卡劃賬、股權(quán)贈(zèng)送等行賄方式。

(4)土地收益流失。2005年有價(jià)出讓國有土地16.3萬公頃，其中“招拍掛”出讓面積只占1/3。“招拍掛”與其他方式出讓的平均地價(jià)相差4—5倍，差價(jià)每公頃500多萬元。除去其中0.5萬公頃經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)用地不適用“招拍掛”方式，其余10.1萬公頃土地少收5400億元。這成為房地產(chǎn)開發(fā)商暴利和權(quán)力相關(guān)者灰色收入的來源。未采用有價(jià)出讓方式但進(jìn)入了市場(chǎng)的土地還未計(jì)入。此外，在土地征用開發(fā)過程中估計(jì)地方政府平均每畝獲益10萬元，合計(jì)2080億元。這部分本該用來補(bǔ)償失地農(nóng)民和用于社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展的土地收益，在大多數(shù)情況下被作為地方當(dāng)期額外收入花掉了，其使用嚴(yán)重缺乏監(jiān)督。

(5)壟斷行業(yè)收入。2005年電力、電信、石油、金融、保險(xiǎn)、水電氣供應(yīng)、煙草等行業(yè)共有職工833萬人，不到全國職工人數(shù)的8％，但工資和工資外收入總額估算達(dá)1.07萬億元，相當(dāng)于當(dāng)年全國職工工資總額的55％，高出全國職工平均工資水平的部分約9200億元。其中相當(dāng)部分來自行政性壟斷。

3.群體性事件日益增加，官民沖突日趨激烈，政府的治理危機(jī)凸現(xiàn)。

中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員范亞峰在《治理群體性事件需要憲政新思維》一文透露：根據(jù)公安部門披露的數(shù)據(jù)，群體性事件數(shù)量從1994年的1萬多起上升到2004年的7.4萬多起，增加了6倍多，參與人數(shù)從1994年的73萬人次上升到2004年的376萬人次，增加了4倍多。近年來的群體性事件的特點(diǎn)：第一，事發(fā)突然，演變迅速。一旦事發(fā)，規(guī)模迅速擴(kuò)大，在數(shù)小時(shí)至數(shù)日內(nèi)引起數(shù)千人甚至上萬人參與。第二，組織嚴(yán)密，行為激烈。大多數(shù)群體性事件，都有策劃組織者，參與者往往進(jìn)退有序，表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)慕M織性、目的性和紀(jì)律性。第三，發(fā)生的直接原因一般都與群眾切身利益有關(guān)。第四，參與者日益體現(xiàn)出鮮明的權(quán)利意識(shí)和法治意識(shí)。第五，多重矛盾交織，處置難度大。稍有不慎，就可能會(huì)激化矛盾，擴(kuò)大事態(tài)。公安部2004年的統(tǒng)計(jì)顯示，勞資關(guān)系、農(nóng)村征地、城市拆遷、企業(yè)改制重組、移民安置補(bǔ)償?shù)葐栴}，是釀成“群體性事件”的直接原因。注。

2004年2月20日北京大學(xué)志愿服務(wù)與福利研究中心主任丁元竹教授公布《2010年：中國的三種可能前景——對(duì)98名政府和非政府專家的調(diào)查與咨詢》，其在該報(bào)告中指出：對(duì)于中國在2010年前是否會(huì)發(fā)生影響這個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的重大危機(jī)，有77位專家做了回答，其中51位認(rèn)為會(huì)發(fā)生重大危機(jī)，26位認(rèn)為不會(huì)，分別占66.23％和33.77％，說明大部分專家認(rèn)為中國2010年前是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)較大的時(shí)期，或者說是危機(jī)多發(fā)期。同時(shí)指出：國內(nèi)治理危機(jī)中使人們較為關(guān)注的危機(jī)因素，尤其值得注意的是，部分官員的貪污腐化、欺壓百姓、違法亂紀(jì)、不嚴(yán)格執(zhí)行黨和政府的政策，將激化現(xiàn)已存在的社會(huì)矛盾，引發(fā)進(jìn)一步的社會(huì)危機(jī)，換句話說，治理危機(jī)可能會(huì)成大規(guī)模經(jīng)濟(jì)或社會(huì)危機(jī)的導(dǎo)火索。

4.公民利益表達(dá)機(jī)制不暢和缺乏，社會(huì)危機(jī)和矛盾被掩蓋，政府對(duì)社會(huì)危機(jī)反應(yīng)遲滯。

最近10年，信訪量逐年增加。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，中國2003年到2006年每年平均信訪量超過1000萬件。只講對(duì)外開放而遲疑于對(duì)內(nèi)開放，對(duì)公民政治自由特別是言論自由和輿論監(jiān)督的憲法權(quán)利，缺乏立法保障，有些地方黨政部門還極力加以壓制，從而使權(quán)力腐敗得不到國家權(quán)力、社會(huì)權(quán)力和公民權(quán)利的有效制約和監(jiān)督，甚至使其“穩(wěn)定”成為權(quán)貴們壓制人民爭(zhēng)取合法權(quán)利與自由的大棒。2007年4月9日《民主與法制時(shí)報(bào)》報(bào)道的山西稷山當(dāng)?shù)攸h政官員調(diào)動(dòng)公檢法對(duì)三位舉報(bào)者予以定罪量刑事件，就是一個(gè)惡例。

中國政法大學(xué)憲政研究所所長蔡定劍在2005年6月24日做客人民網(wǎng)時(shí)透露，十屆全國人大代表中，來自工農(nóng)第一線的代表大概只有100多人，而具有官員身份的代表有1200多人；此外，蔡定劍統(tǒng)計(jì)過一個(gè)市的人大代表，干部代表超過了60％。

2005年，在全國“兩會(huì)”期間，中央黨校教授王貴秀在接受記者采訪時(shí)，針對(duì)我國各級(jí)人大代表中官員占70％的構(gòu)成現(xiàn)狀，也曾大聲疾呼：“代表中的官員之多是世界罕見的，人民代表大會(huì)不是官員代表大會(huì)!”

廣州市人大常委會(huì)代理主任鄭國強(qiáng)2006年12月21日上午在2006年廣州市人大制度研討會(huì)上作書面發(fā)言時(shí)說：“很有必要調(diào)整人大常委會(huì)組成人員的專兼職比例。目前的代表結(jié)構(gòu)問題比較突出，黨員、官員代表比例偏高，農(nóng)民、工人和外來人口的利益缺少真正的代言人。”由于選舉缺乏透明公正，執(zhí)政黨官員及代表缺少面對(duì)公眾質(zhì)疑的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力普遍缺失，常常把小矛盾激化為群體性事件。

5.生態(tài)惡化，環(huán)境危機(jī)。

我國的污染已經(jīng)呈現(xiàn)出“復(fù)合型、壓縮型”的特點(diǎn)，發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化中后期出現(xiàn)的污染公害已在我國普遍出現(xiàn)，我國已沒有繼續(xù)支持目前經(jīng)濟(jì)增長方式的環(huán)境容量。未來15年，我國人口將達(dá)到14.6億，到2020年經(jīng)濟(jì)總量將再翻兩番，不斷增長的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口，對(duì)資源和環(huán)境造成巨大的壓力。按現(xiàn)在的資源消耗和污染控制水平，污染負(fù)荷將增加4—5倍。這個(gè)階段特別是“十一五”期間，將是我國環(huán)境與發(fā)展矛盾最為突出的時(shí)期。中國正在為環(huán)境污染付出沉重代價(jià)。

世界銀行2001年發(fā)展報(bào)告中列舉的世界20個(gè)污染最嚴(yán)重的城市，中國占16個(gè)。許多大城市肺癌標(biāo)化死亡人數(shù)增加了8—10倍。據(jù)研究，空氣污染使慢性呼吸道疾病成為導(dǎo)致死亡的主要疾病，其造成的污染和經(jīng)濟(jì)成本約占中國GDP的3％一8％。與環(huán)境污染相比，生態(tài)惡化是在城市人的視野之外靜悄悄地發(fā)生的，往往不被人們注意，然而其危害和后果遠(yuǎn)比環(huán)境污染更為嚴(yán)重，因而生態(tài)災(zāi)難基本是不可逆轉(zhuǎn)的。水土流失、草地退化、沙化和荒漠化、生物多樣性消失等等，將危害中華民族賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。近年來我國的生態(tài)惡化，既受到全球范圍氣候變化、溫室效應(yīng)的影響，也由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口壓力對(duì)環(huán)境的影響。2005年1月，評(píng)估世界各國(地區(qū))環(huán)境質(zhì)量的“環(huán)境可持續(xù)指數(shù)”(ESI)，在瑞士達(dá)沃斯正式對(duì)外發(fā)布。在全球144個(gè)國家和地區(qū)中，按照滿分100點(diǎn)的打分規(guī)則，芬蘭位居第一，中國(38.6點(diǎn))位于伊朗之后，名列第133位(倒數(shù)第14位)。在2002年第一次發(fā)布該指數(shù)時(shí)，全球142個(gè)國家和地區(qū)中，中國位居第129位。

貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大，社會(huì)不公日益突出，當(dāng)這一現(xiàn)象普遍存在社會(huì)生活之中時(shí)，現(xiàn)存制度的公正性就要受到質(zhì)疑；當(dāng)工農(nóng)大眾日益被邊緣化、日益貧困化、喪失話語權(quán)，執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)就會(huì)產(chǎn)生動(dòng)搖。中國共產(chǎn)黨通過改革開放而形成的權(quán)威正面臨挑戰(zhàn)，正如美國學(xué)者亨廷頓所言，“政績合法性”出現(xiàn)問題。

二、警惕以政治體制改革停滯為代價(jià)換取社會(huì)的短暫穩(wěn)定

中共中央在《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中，提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)和主要任務(wù)，其中第一個(gè)目標(biāo)就是，“民主法制更加完善，依法治國基本方略得到全面落實(shí)，人民的權(quán)益得到切實(shí)尊重和保障”。這表明，中央已意識(shí)到，法治建設(shè)在和諧社會(huì)建設(shè)當(dāng)中處于最核心的地位，靠法治才能使社會(huì)走向和諧。然而，從2009年內(nèi)幾則新聞報(bào)道來看，在日益嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)面前，公安隊(duì)伍成了社會(huì)和諧穩(wěn)定的依靠。

新聞一：公安部近期將派出多個(gè)督導(dǎo)小組奔赴各地，了解關(guān)于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定的情況。公安部2009年2月10日召開開展維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定專項(xiàng)督導(dǎo)工作行前動(dòng)員會(huì)議，公安部黨委副書記、常務(wù)副部長楊煥寧，黨委委員、部長助理黃明出席會(huì)議并講話。

新聞二：中新網(wǎng)2月18日電，據(jù)公安部網(wǎng)站消息，2月16日下午，全國縣級(jí)公安局長專題培訓(xùn)班工作人員動(dòng)員會(huì)在京召開。會(huì)議要求，用半年左右時(shí)間，把全國3080名縣級(jí)公安局長分批集中到北京進(jìn)行專題培訓(xùn)。據(jù)悉，第一期培訓(xùn)班于2月18日開班。據(jù)政情人士分析，應(yīng)對(duì)群體性事件也是此次培訓(xùn)的重點(diǎn)。

實(shí)際上，嚴(yán)防死守守不出和諧，警察治國更治不出和諧，社會(huì)要實(shí)現(xiàn)和諧穩(wěn)定，就得靠法治做保障，這已被人類社會(huì)實(shí)踐所證實(shí)。和諧應(yīng)該是一種動(dòng)態(tài)平衡之下的和諧，是一種社會(huì)各階層公平搏弈狀態(tài)下的利益均衡的和諧，是一種富人與窮人之間的和諧共處，是一種政府與民間的和諧共處，是一種執(zhí)政者與批評(píng)者之間的和諧共處，是一種社會(huì)各階層之間的多元共贏的局面。而這一切必須以任何掌權(quán)者(包括執(zhí)政黨)都要受到法律約束為前提，必須以所有公民權(quán)利都要得到法律保障為前提，因此，和諧社會(huì)必定是法治社會(huì)。

當(dāng)務(wù)之急是啟動(dòng)政治體制改革，推進(jìn)法治建設(shè)，讓制度輸出正義。針對(duì)目前存在的各種社會(huì)矛盾，必須運(yùn)用法治的理念和方式來解決，切忌將社會(huì)矛盾政治化，更不能將民眾合理合法的訴求(包括體制改革的訴求)貼上階級(jí)斗爭(zhēng)的標(biāo)簽，予以拒絕敵對(duì)。目前，政府從經(jīng)濟(jì)到政治仍面臨許多困難，但一切困難的解決都取決于政府對(duì)民間力量參與制度變革的態(tài)度，這也是中國在經(jīng)濟(jì)改革開放之后，政治能否實(shí)現(xiàn)改革開放的關(guān)鍵。民間力量參與制度變革，并不是挑戰(zhàn)政府權(quán)威，更不是顛覆國家政權(quán)，而是要推動(dòng)政府變革，實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型。面對(duì)民間力量參與制度變革，期待政府富于理性，懷著善意，秉持寬容，多溝通，多協(xié)商，多對(duì)話。

1840年以來的中國社會(huì)轉(zhuǎn)型，清末重臣李鴻章稱之為“三千年未有之變局”，著名歷史學(xué)家唐德剛先生則稱之為“駛?cè)霘v史三峽”。當(dāng)前，中國駛?cè)肓恕皻v史三峽”的水流湍急之域，再次處在1840年以來“三千年未有之變局”的關(guān)節(jié)點(diǎn)上，根本性制度變革已刻不容緩。政治體制已到了非改不可的地步，不能以政治體制改革停滯為代價(jià)換取短暫的社會(huì)穩(wěn)定。期望政府國家與民間走上良性互動(dòng)的道路。

參考文獻(xiàn)：

注1 王小魯：《我國的灰色收入與居民收入差距》，《比較》第31期。

注2 王春光：《警惕我國貧富差距的代際傳承和固定化問題》，《中國黨政干部論壇》2006年第9期。

注3吳忠民：《中國社會(huì)主要群體弱勢(shì)化趨向問題研究》，《東岳論叢》2006年第2期。

注4 王小魯：《國民收入分配狀況與灰色收入》研究報(bào)告摘要，《財(cái)經(jīng)》總186期。

注5 范亞峰：《治理群體性事件需要憲政新思維》，http：//www.gongfa.com/fanyfzhiliquntixingshijian.htm

注6 丁元竹：《2010年：中國的三種可能前景——對(duì)98名政府和非政府專家的調(diào)查與咨詢》，http://www.gongfa.com/2010zhongguo.htm

注7 周永坤：《信訪潮與中國糾紛解決機(jī)制的路徑選擇》，《暨南大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第1期。

注8 晉瑛李永崗李慎波：《山西稷山三干部因文獲罪》，《民主與法制時(shí)報(bào)》(2007年4月29日)。

注9 楊濤：《“官員代表”代表官員》，http://tao1991.fyfz.cn/blog/tao1991

注10 人民網(wǎng)：《首部“環(huán)境綠皮書”發(fā)布我環(huán)境生態(tài)高危》，http://forum.eedu.org.cn/post/print?bid=15id=115

注11 [美]亨廷頓：《第三波——20世紀(jì)后期民主化浪潮》，上海三聯(lián)書店，1998。

(責(zé)任編輯 吳 思)