行政問責基本原則探析＊

張成立

(聊城大學管理學院,山東 聊城 252059)

行政問責基本原則探析＊

張成立

(聊城大學管理學院,山東 聊城 252059)

確立行政問責基本原則是保障行政問責健康運行的需要,也是完善和統(tǒng)一行政問責制度的需要。行政問責應當堅持依法問責、公正公開、權責一致、懲罰與教育相結合、問責救濟原則。落實行政問責基本原則亟需制定《行政問責法》,統(tǒng)一行政問責法制;實行問責公開,自覺接受社會監(jiān)督;構建司法救濟制度,保障行政問責對象的合法權益;優(yōu)化行政問責環(huán)境,實現(xiàn)行政問責常態(tài)化、制度化。

行政問責;基本原則;法治;司法救濟

近年來,隨著我國民主政治的不斷進步、黨風廉政建設的逐步加強,行政問責逐漸由幕后走上了前臺?！胺堑涫录薄ⅰ叭鼓谭凼录?、“襄汾潰壩事件”等重大案件的問責處理,充分表明黨和政府“立黨為公、執(zhí)政為民”的宗旨,從嚴治黨、反腐倡廉的決心。實踐證明,行政問責是端正黨風政風、治理腐敗的重要手段,是黨風廉政建設健康發(fā)展的法制保障。但我國的行政問責制度剛剛建立,相關的制度還不完善,必須盡快確立指導行政問責工作的基本原則。

一、確立行政問責基本原則的必要性

行政問責源于現(xiàn)代西方發(fā)達國家,是西方政黨政治的產物。作為一種規(guī)范,行政問責是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施、并要求其承擔否定性結果的一種規(guī)范。①周亞越:《行政問責制的內涵及其意義》,《理論與改革》2004年第7期。作為一種制度,行政問責是指問責主體對于行政機關及其公務員的行政行為實施有效監(jiān)督,并對其違法行政、不當行政、損害行政相對人合法權益等行為依法追究責任的制度。在經歷了長期的發(fā)展、完善之后,西方國家已經形成了一套完整的行政問責運行機制和法律體系,有效監(jiān)督和制約了行政主體及其公務員的行政行為。

相比之下,我國的行政問責起步較晚,尚處于初建階段。2002年 7月,香港特別行政區(qū)政府建立了“高官問責制”,成為我國最早的行政問責立法。2003年的 S ARS危機正式拉開了行政問責的大幕。隨后,長沙市、重慶市、天津市、海南省等省市政府陸續(xù)制定了關于行政問責的規(guī)章制度。從實踐來看,我國的行政問責存在規(guī)定不統(tǒng)一、制度不健全、實施效果差等諸多問題。尤其是作為行政問責制度的核心與靈魂,行政問責基本原則至今尚未正式確立,嚴重影響了行政問責工作的實效。

確立行政問責基本原則是保證行政問責發(fā)展的需要。行政問責是建立責任政府、法治政府、民主政府的重要舉措,具有高度的政治性。行政問責關乎行政運行、公眾利益、社會穩(wěn)定,任何制度缺失或操作不當都有可能帶來難以預料的后果。因此,必須保證行政問責的正確發(fā)展方向。行政問責基本原則對于行政問責立法和實踐具有重要的指導和統(tǒng)領作用,貫穿于行政問責的全過程,是行政問責各項活動的指針。

確立行政問責基本原則是保障行政問責健康運行的需要。行政問責是一項復雜的政治活動,涉及多方利益主體和縱橫交錯的法律關系,需要正確處理一系列矛盾和問題。如,行政問責既要約束行政主體的權力,又要保障行政系統(tǒng)的正常運行;既要強化公務員的責任,又要保障公務員的權利;既要強調有效問責,又要注重權力救濟。任何制度,不管設計得如何細致,都不可能面面俱到,行政問責制度也是如此。確立行政問責的基本原則,可以有效補充行政問責具體規(guī)范的不足,包容、化解行政問責實踐中出現(xiàn)的“特例”,減少行政問責的“制度真空”,防止出現(xiàn)“無法可依、無章可循”的被動局面。

確立行政問責基本原則是完善、統(tǒng)一行政問責制度的需要。我國的行政問責制度尚處于初創(chuàng)、探索階段。目前,還沒有全國統(tǒng)一的行政問責規(guī)定,現(xiàn)有的地方性規(guī)定很不一致。在行政問責基本原則問題上,地區(qū)之間的差異也必較大,如《安徽省人民政府行政問責暫行辦法》規(guī)定,行政問責堅持有錯必糾、過錯與責任相適應、教育與懲戒相結合的原則?！逗Ｄ鲜⌒姓组L問責暫行規(guī)定》規(guī)定,行政首長問責實行權責統(tǒng)一、有錯必究、過錯與責任相適應、教育與懲戒相結合的原則。《天津市人民政府行政責任問責制試行辦法》規(guī)定,行政問責堅持實事求是、追究過錯與責任相對應、行政問責與改進工作相結合、教育與懲戒相結合的原則。《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》規(guī)定,行政問責堅持實事求是、獎罰分明、追究過錯與責任相適應、教育與懲戒相結合的原則?！豆枮I市行政領導問責辦法》、《重慶市行政首長問責暫行辦法》則根本沒有規(guī)定行政問責的基本原則。地方性規(guī)定對于行政問責基本原則的莫衷一是,必然會造成實際操作過程中的地區(qū)差異,導致行政問責出現(xiàn)“制度性不公”。要統(tǒng)一我國的行政問責制度,首先要規(guī)范、統(tǒng)一行政問責基本原則。在此前提之下,逐步完善、統(tǒng)一行政問責的具體規(guī)范,最終形成全國性的、統(tǒng)一的行政問責制度。

二、行政問責的基本原則

行政問責基本原則對于行政問責各項工作具有普遍的指導意義,直接影響行政問責的效率和效果,事關各方當事人的切身利益。根據(jù)我國的政治架構和基本國情,行政問責應當堅持以下基本原則:

(一)依法問責原則

依法問責原則是行政法治原則在行政問責工作中的具體體現(xiàn),要求行政問責活動必須嚴格依法進行,不得違反法律、超越法律。具體而言,行政問責只能由法定的國家機關,在法定的權限范圍內,依照法定的條件和程序實施。它要求行政問責的主體應當合法,只有獲得法律、法規(guī)明確授權的組織才有權進行行政問責,其他任何組織和個人都無權確認和追究行政機關及其公務員的法律責任;行政問責的權限應當合法,該權限必須源于法律、法規(guī)的明文規(guī)定,行政問責主體不得超越權限行事;行政問責的內容應當合法,行政問責主體應當嚴格按照法定的問責事由、責任構成、責任形式處理案件,做到事實清楚,證據(jù)充分,適用法律正確,確保案件的實體公正;行政問責的程序合法,行政問責主體應當按照法定程序辦事,嚴格遵守法律規(guī)定的問責步驟、方式和時限,確保案件的程序公正。

(二)公正 、公開原則

公正是指公平、正直,沒有偏私。公正原則不僅要求行政問責依法進行,符合法律的強制性規(guī)范,而且要求在自由裁量領域要公正、合理地實施,符合立法的宗旨。具體來講,行政問責的動因應當具有正當性,它必須是出于整肅吏治、完善行政管理的目的,不得摻雜集團利益或個人私利;行政問責的實施應建立在正當考量的基礎之上,責任的大小應當與行政問責對象的違法性質、情節(jié)、后果相適應,做到重責重罰,輕責輕罰,過罰相當;行政問責應當合乎理性,不得違背常理、常規(guī)和社會公德。

公開是指行政問責的過程和結果要公開,反對暗箱操作,建立“公開問責”、“陽光問責”制度。行政問責既涉及行政問責對象的切身利益,又關系到行政主體的社會形象和行政效率。因此,不僅行政問責對象有權參與、了解行政問責活動,而且新聞媒體、社會公眾均有權了解相關信息,對行政問責實施社會監(jiān)督。公開原則要求行政問責必須遵循一系列法定制度,如告知制度、聽取意見制度、聽證制度等。

(三)權責一致原則

權責一致是現(xiàn)代行政法治的基本要求。行政主體及其公務員在享有行政職權的同時,必須履行行政義務、承擔行政責任。行政問責之所以要堅持權責一致原則,是因為行政問責的前提是行政問責對象應當依法負有行政義務和責任,而這種義務和責任的大小與行政職權密切相關。在具體案件的處理上,應當依據(jù)行政職權界定當事人的行政義務和責任,以確定行政問責的對象及其責任大小,做到權大責大,權小責小,有權即有責,無權則無責。堅持權責一致原則有利于行政問責案件的公正處理,有助于行政權力的正當行使。正如溫家寶總理所指出的,有權必有責、用權受監(jiān)督、侵權要賠償、違法要追究,讓權力在陽光下運行,才能保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。

(四)懲戒與教育相結合原則

行政問責通常表現(xiàn)為對相關行政主體及其公務員的懲戒,但是,懲戒并不是行政問責的終極目的。懲戒是必要的,但僅僅靠懲戒并不能完全防止違法行政、不當行政的發(fā)生。懲戒只是一種手段,行政問責的最終目的是幫助、教育責任人改正錯誤,更好地履行行政職責和義務,建立良好的行政管理秩序。因此,在行政問責中,應當把懲戒與教育結合起來。既要追究問責對象的責任,給予相應的懲罰與制裁,又要對問責對象進行必要的教育,使其吸取教訓、引以為戒。落實懲戒與教育相結合原則,要防止片面性、絕對化,不能將二者對立起來。一味強調懲戒,為了懲戒而實施行政問責,必然會造成懲戒過多、過濫,容易導致行政主體及其公務員談“責”色變,甚至會產生強烈的抵觸情緒,使行政問責難以為繼;一味強調教育,以教育代替懲戒,自然會降低行政問責的功效,容易使行政問責喪失原則性、嚴肅性,甚至流于形式,成為兒戲。在具體案件的處理上,應當科學對待、合理選擇行政問責的方式、方法、強度和責任類型,把懲戒與教育有機統(tǒng)一起來。

(五)問責救濟原則

問責救濟原則又稱權益保障原則。在行政問責過程中,必須保證問責對象擁有必要的法律救濟渠道,切實保障其合法權益。行政問責本質上是對涉案的行政主體及其公務員的否定性評價,事關他們的切身利益。法律應當設置相應的救濟措施,在行政問責對象對行政問責持有異議時,能夠及時獲得法律救濟。根據(jù)我國《公務員法》、《行政監(jiān)察法》的有關規(guī)定,行政問責對象依法享有知情權、陳述權、申辯權,有權了解行政問責所依據(jù)的事實、法律,有權陳述和辯解;依法享有申訴權、控告權,有權向行政問責主體的主管部門或上級機關申訴和控告。為了切實保障其合法權益,法律應當賦予行政問責對象提起行政訴訟的權利、要求國家賠償?shù)臋嗬?。如果認為行政問責違法或不當,行政問責對象有權向有關部門申訴;也可以不經申訴,直接向人民法院提起行政訴訟。如果行政問責侵犯了其人身、財產等合法權益,行政問責對象應有權要求國家賠償。賦予當事人提起行政訴訟和要求國家賠償?shù)臋嗬?可以使行政問責對象有效獲得司法救濟,充分維護自身的合法權益,另一方面也有助于行政問責的健康開展。

三、落實行政問責基本原則亟需解決的問題

行政問責基本原則是行政問責理論和實踐的基本指針,應當認真貫徹落實。根據(jù)我國行政問責制度建設過程中存在的實際問題,亟需做好以下工作:

(一)加快制定《行政問責法》,統(tǒng)一行政問責法制

2003年以來,我國先后有長沙、天津、重慶等省市制定頒布了行政問責的地方性規(guī)章,對行政問責的主體、對象、事由、程序等做作出了規(guī)定,使行政問責在地方上率先步入法制化軌道。但是,隨之產生的法制不統(tǒng)一也成為行政問責的一大弊病。不同省市行政問責規(guī)章之間差異很大,無論是問責對象、問責事由,還是問責方式,都不一致。以問責方式為例,長沙市規(guī)定了七種方式:責令做出書面檢查;取消當年評優(yōu)評先資格;通報批評;誡勉;責令辭職;給予行政處分;法律法規(guī)規(guī)定的其他方式。海南省規(guī)定了六種:誡勉談話;通報批評;責令做出檢查;責令公開道歉;責令辭職;建議免職。天津市規(guī)定了五種:責令做出書面檢查;通報批評;責令辭職;給予行政處分;法律法規(guī)規(guī)定的其他方式。地區(qū)之間立法上的差異客觀上導致行政問責制度出現(xiàn)混亂,同類案件在不同地區(qū)處理的結果迥異,嚴重影響了行政問責法制的權威。

我國立法機關應當立足國情,盡快制定、出臺《行政問責法》,對行政問責作出統(tǒng)一規(guī)定。《行政問責法》應當明確規(guī)定行政問責的基本原則,突出強調依法問責;應當明確行政問責的主體為各級人大、政府、人民法院和人民檢察院,并明確各自的問責范圍及權限;應當明確行政問責的對象為各類行政主體及其公務員;應當統(tǒng)一規(guī)定行政問責的事由,包括違法行政、不當行政、行政懈怠和行政不作為等;應當統(tǒng)一行政問責的方式、程序,明確法律救濟途徑。

(二)實行行政問責公開,自覺接受社會監(jiān)督

囿于管理方式的落后和法律制度的缺陷,我國的行政問責往往局限于行政機關內部處理、自行消化。某些行政機關負責人甚至認為行政問責屬于“家丑”,不可外揚。這就造成行政問責儼然成為行政主體自身的“家務事”,行政主體不希望社會公眾了解自家的“隱私”,本能地排斥外部的介入和監(jiān)督。落實到具體案件上,行政問責常常變成“保密行動”,問責事由不公開,問責程序不公開,甚至問責結果也不公開。

行政問責公開是保證行政問責公正的前提,只有光明磊落,才能公正無私。暗箱操作的結果只能是滋生腐敗、喪失公正。行政問責公開還是行政主體對人民負責、自覺接受社會監(jiān)督的重要舉措。國家的一切權力屬于人民,行政主體及其公務員必須接受人民的監(jiān)督。行政問責作為監(jiān)督、懲戒行政主體及其公務員的重要活動,直接關系到人民的利益。人民有權了解案件真相,有權監(jiān)督案件的處理;行政問責主體有義務公開案情,接受社會各界的監(jiān)督。因此,行政問責活動必須公開問責事由,公開問責程序,公開問責結果,堅持走群眾路線,虛心聽取社會各界的意見和呼聲,努力實現(xiàn)問責公正。

(三)構建司法救濟制度,保障行政問責對象的合法權益

行政問責是一項復雜的責任追究活動,往往涉及到多方當事人的利益。其中,受影響最大的當屬作為行政問責對象的公務員。一旦被問責,涉案的公務員輕則受到批評,重則丟掉官職、失去工作。由于法律制度、認識能力、辦案水平等因素的影響,行政問責活動難以做到萬無一失,錯誤在所難免。這就要求國家必須建立完善的法律救濟制度,對受到錯誤問責的公務員進行法律救濟,切實保護他們的合法權益。

目前,我國行政問責的救濟途徑較為單一,救濟力度較小,救濟措施也不完善。長沙市、重慶市、哈爾濱市規(guī)定,受到行政問責的公務員對問責決定不服,可以自收到處理決定 15日內 (有的規(guī)定 10內)向市人民政府申請復核。海南省則規(guī)定,被行政問責的行政首長對問責決定不服的,可以自收到問責決定之日起 15日內向省人民政府提出書面申訴。這里的“申請復核”、“申訴”均屬于行政機關內部的救濟,且缺少具體的可操作性規(guī)定,實際效果并不理想。相對于行政問責主體,被問責的公務員處于明顯的弱勢地位,其合法權益難以獲得充分保護。為此,應當建立行政問責司法救濟制度,明確規(guī)定行政問責爭議屬于行政訴訟的受案范圍。如果涉案公務員對于行政問責決定不服,有權向人民法院提起行政訴訟,并有權要求行政賠償。人民法院應當按照行政訴訟法等相關法律的規(guī)定,對行政問責活動進行司法審查。司法救濟有助于糾正行政問責工作中的錯誤,有利于保障行政問責對象的合法權益。

(四)優(yōu)化行政問責環(huán)境,實現(xiàn)行政問責常態(tài)化、制度化

由于行政問責制度在我國起步較晚,社會公眾對其比較陌生。相當一部分人包括行政機關的公務員,并不真正了解行政問責的功能和價值,往往只將其視為反腐倡廉的一種手段。某些行政問責主體認識不到行政問責制度化、常態(tài)化的重要性,習慣于搞突擊活動,熱衷于刮“問責風暴”?？陀^地分析,現(xiàn)有的社會環(huán)境不利于行政問責的推廣和落實,急需改善和優(yōu)化。

優(yōu)化行政問責環(huán)境,首先要讓社會公眾了解它、熟悉它,創(chuàng)造良好的外部氛圍。各級政府應當加大工作力度,通過新聞媒體等渠道廣泛宣傳、普及行政問責的基礎知識和法律規(guī)定。要讓社會公眾充分認識行政問責的功能和作用,了解行政問責的范圍、標準、程序和責任類型,正確行使公民依法享有的監(jiān)督權力。優(yōu)化行政問責環(huán)境,要加強對公務員的引導和教育,消除行政主體內部的阻力。公務員是行政問責的對象,也是行政問責的具體實施者之一,行政問責的效果很大程度上取決于廣大公務員對于行政問責的態(tài)度和行為。要注意克服公務員的消極、抵觸情緒,既要讓他們切身感受到行政問責的壓力,又要讓他們充分認識到行政問責帶來的動力。通過教育,使公務員對行政問責保持一顆平常心,正確對待,積極參與,規(guī)范行政行為,避免違法違紀。優(yōu)化行政問責環(huán)境還要加強制度建設,使行政問責成為一項日常性工作。在行政問責初創(chuàng)時期,由于制度不完善,行政問責難以有規(guī)律地開展,偶爾搞一些“問責風暴”是正常的。但是,從長計議,行政問責必須實現(xiàn)常態(tài)化,盡量避免松弛有別、大起大落。實現(xiàn)常態(tài)化,關鍵在于加強行政問責規(guī)章制度建設。在建立和完善行政問責法律制度的同時,要加快行政主體內部規(guī)章制度的配套建設,細化行政問責程序,強化行政問責落實,使行政問責步入法制化、制度化軌道。

(責任編輯:周文升 wszhou66@126.com)

D922.1

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1003—4145[2010]03—0094—04

2009-09-21

張成立,聊城大學管理學院副教授。研究領域:行政法制。