信訪工作標準化問題研究＊

宋協娜 孔紅偉

(中共山東省委黨校,山東 濟南 250021;聊城市信訪局,山東 聊城 252873)

信訪工作標準化問題研究＊

宋協娜 孔紅偉

(中共山東省委黨校,山東 濟南 250021;聊城市信訪局,山東 聊城 252873)

當前,各類社會矛盾的產生和沖突體現為日趨增多的各類信訪活動;大部分信訪問題產生于基層;基層信訪問題的產生與信訪工作缺乏科學標準有重要關系。如何進一步明確信訪程序,規范信訪行為,優化信訪秩序,防止信訪問題處理的隨意化,減少因信訪問題處理不當而引發“次生矛盾”,避免信訪事項上升為沖突或群體性事件,信訪工作法治化是必然要求。信訪工作走法治化之路是戰略選擇,而從現實可行性考慮,信訪法治化必須做好的基礎性工作是信訪工作的標準化建設,這也是我們目前比較忽略和亟待解決的問題。

信訪;信訪工作標準化;標準化體系;信訪法治

當前,中國社會處在經濟迅速發展和社會體制轉軌過程中,由于利益格局的調整,制度建設的漏洞,社會結構深刻變動,利益格局深刻調整,思想觀念深刻變化,信訪工作出現了許多新情況新問題,信訪活動呈現異常復雜局面。現有《信訪條例》的局限性日益凸顯,亟須進一步推進信訪工作法制化建設,暢通信訪渠道,創新信訪工作機制,規范信訪行為,強化信訪工作責任,維護公民合法權益。如何有效推進信訪工作法治化,使信訪工作成為人民群眾政治參與、表達訴求的主渠道之一,成為黨和政府了解民意、解決民憂、科學決策的重要程序和依法化解社會矛盾的重要手段,是目前理論和實踐工作者應該關注和突破的重點,信訪工作的標準化建設就是基于這種要求的積極回應和探索。

一、信訪工作標準化基本概念

在社會生產和生活中,人們經常用“信”和“訪”的方式進行某種社會活動,以達到預期目的,這種社會現象就是社會生活中的信訪活動。廣義的信訪活動是指古今中外的社會成員或社會組織之間,通過寫信、走訪、詢問等形式進行的社會交往。狹義的信訪活動是指社會成員或社會組織通過信訪形式向社會管理組織及其負責人反映個人或集體意愿的社會政治交往活動;本文從狹義的信訪活動角度看,我國通常說的信訪“是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,依法由有關行政機關處理的活動。”①法律出版社法規中心:《信訪條例注釋本》,法律出版社 2006年版,第 1頁。在我國,信訪工作是黨和政府的一項重要工作,是構建社會主義和諧社會的基礎性工作。②《中共中央、國務院關于進一步加強新時期信訪工作的意見》,2007年 3月發布。信訪是公民實現政治參與的途徑之一,也是黨和國家與人民溝通的紐帶,信訪不僅是一種權利,也是一種政治制度。

信訪工作應該怎么做?怎樣才能做得好?首先要解決的問題就是標準問題。我們應該按照什么樣的標準來做工作呢?什么是標準和信訪標準?國家標準管理委員會對標準的定義是:標準是對一定范圍內重復性事務和概念所做的統一規定(這些規定最終表現為一種文件)①國家標準管理委員會:《標準化基礎知識培訓教材》,中國標準出版社 2004年版,第 2頁。,是為在一定范圍內獲得最佳秩序,對活動或其結果規定共同的和重復使用的規則、導則或特性的文件。信訪標準就是在信訪范圍內獲得最佳信訪秩序、對信訪活動或其結果規定共同的和重復使用的規則、導則或特性的文件。國家標準管理委員會關于標準化的定義是:“為了在一定范圍內獲得最佳秩序,對現實問題或潛在問題制定共同使用和重復使用的條款的活動”②國家標準管理委員會:《標準化基礎知識培訓教材》,中國標準出版社 2004年版,第 4頁。。它包括制定、發布及實施標準的過程。信訪標準化是指從信訪工作系統的整體出發,制定系統及各環節工作標準;研究各環節工作標準的配合性,按照配合性要求,統一整個系統的標準;研究信訪系統與服務型政府系統的配合性。在信訪工作標準化研究中,“標準”與“信訪工作標準化”是兩個最基本的概念,是信訪工作標準化基礎的基礎,也是對信訪工作標準化最本質的認識與概括。目前,我國對信訪工作還停留在爭取實現“規范化”、“法制化”和實際的“行政化”、“多樣化”狀態,信訪工作標準化理論的研究在一定程度上還跟不上實踐的發展。信訪標準化作為以信訪過程為主,吸收和容納各種環節標準要求,最終實現事先確定的目標的過程,對和諧信訪和法治信訪的建設意義重大。

二、信訪工作標準化問題的提出

信訪大多是針對問題而來。可以說,信訪總量大小與問題多少成正相關關系。不可否認,目前我國信訪中,有的情況是因信訪處置中的不規范問題導致重信重訪——集體訪——越級訪——非正常訪等等。據本課題組調研數據顯示,上訪人主要是基層群眾,在問到預防和減少越級上訪問題時,46.2%的受訪者認為應該加強村級工作,33.4%的受訪者認為應該加強鄉鎮工作,合計 78.6%。由此可見,信訪問題大多源于基礎工作問題,而信訪問題的解決也要在基礎信訪工作規范化和標準化上做文章。下面主要從信訪活動具體涉及的信訪人、接訪人和信訪制度設計三個方面分析提出信訪工作標準化的原因。

1.從上訪人角度看亟需信訪工作標準化

中國正進入一個新的公民權利意識覺醒的時代,人們以前不敢爭取的權利現在敢爭取了,以前沒有辦法爭取的權利現在有了新的途徑去爭取 (比如信訪),這是一個不可遏止的趨勢。上訪人上訪的目的很復雜,主要是為了解決困難、申訴冤情、揭發問題、發泄怨氣、提出建議,甚至是無理爭理,利用信訪尋求救濟。此外,一般群眾特別是信訪人的潛意識里都有一種揮之不去的“清官情結”,即便是面對法院己經判決生效的文書,信訪人仍意欲通過信訪渠道來改變其敗訴的結果;群眾維權意識強烈但隨意性大,大有“我是群眾我怕誰?”的態勢,不遵守信訪條例要求;信“訪”不信“法”,認為“打鬧大解決、不鬧不解決”,“沒政策也能鬧出政策”。我國現行行政救濟體制主要由行政訴訟、行政復議、行政賠償和信訪等制度組成,其中,信訪制度歷史沿革最長、群眾的熟知度和認同度最高,民眾權利意識的覺醒及清官情節的存在,使得信訪因其低門檻——法治程度低而成為其維護權利的重要渠道,承擔著政治參與、利益表達與權利救濟功能。不可否認,信訪法治化是信訪發展的方向,但就目前群眾整體思想道德水平和法律意識看,群眾對提高信訪工作的效能要求強烈,對信訪法治化要求并不強烈,如果我們直接用法律解決信訪秩序等問題,可能會因信訪門檻的猛然提高而出現堵塞言路或有法不依的尷尬局面。因此,現實的選擇是,逐步提高信訪法治化程度,這就需要信訪工作標準化這個基礎,大家都從基本標準要求做起,逐步夯實信訪法治化的群眾基礎,培育信訪群眾的法律意識和習慣,規范他們的信訪行為,最終實現信訪法治化目標。

2.從接訪人 (信訪部門)角度看亟需信訪工作標準化

對于信訪工作部門來說,目前主要的問題是,如何避免“因問題而信訪”,更要避免“因信訪而問題”,避免使本來不那么復雜的問題復雜化,從減少信訪事項和案件“增量”而減少積案“存量”,已成為迫切需要解決的重要問題。信訪部門代表黨委和政府受理的信訪問題應當是各級黨政部門因履職引發又不能通過其他行政救濟手段去解決的問題,或是信訪人對黨委政府提出的意見或建議問題。實際上,信訪工作“什么都管,什么都管不了;什么都不能不管,什么也都可以不管”。信訪部門受理的信訪問題大量越位,行政糾紛、勞資糾紛、干群矛盾、鄰里關系,甚至信訪人對司法審理終結結果不服的案件,都會尋求信訪部門解決。這樣便混淆、模糊了各類行政主體關系和職責權限。在社會轉型期,通過信訪反映出的問題大多是人民內部矛盾,處理這樣的矛盾必須嚴格執行“屬地管理、分級負責、誰主管誰負責、依法、及時、就地解決”的原則,但實際工作中,信訪部門被推向處理矛盾的第一線,信訪人把其作為對立的一方,信訪部門代替黨委政府充當“滅火器”,代替有關部門充當“擋箭牌”,成了上訪人的“出氣筒”。信訪部門的錯位運行影響了信訪干部的積極性,群眾意見轉向信訪部門,降低了信訪部門也是政府的公信力。從解決問題看,我國學者王惠巖認為:機構改革應遵循的的首要原則是行政距離要短,即行政權力對它的客體 (管理對象)的距離,越近越好①王惠巖:《政治體制改革的思考》,《學習研究鄧小平理論》1998年第 8期。。我們強調把問題解決在基層,由此特別需要設定一種統一的工作標準,從工作落實層面規范信訪工作部門和工作人員的行為,解決場所、程序、秩序等基本規范問題,信訪人明白應該怎樣,信訪工作者明白應該怎樣,標準一致,形成共識,堅持下去,推廣開來,信訪法治即可實現。

3.從信訪法治建設角度看亟需信訪工作標準化

信訪法制化是指在信訪活動中信訪主體依法投訴、依法維權和依法辦理的信訪工作機制,是我國信訪制度發展的必然趨勢。當前,信訪表達渠道的高層級化、表現形式的非理性化、解決機制的非終結化、解決形式的“批條”化,表明我國信訪法治化的進程尚需推進。近年來。我國信訪制度在規范化和法制化建設方面取得了長足進展。《信訪條例》的頒布實施,標志著我國信訪工作的發展進入了一個新的歷史時期。但從總體上看,我國目前尚未建立完備、統一的信訪法制,信訪法律法規不夠健全,這與當前信訪形勢需要建立的大信訪格局不夠適應。根據黨的十七大報告提出的“完善信訪制度”的新要求,我們應該一方面加大信訪立法步伐,提高信訪立法規格,創新信訪體制和機制,實現信訪救濟與其他行政救濟的有效銜接,另一方面,在基層信訪中,建立健全并實行統一的信訪工作標準,規范和解決信訪主體多元化、信訪事項寬泛化、信訪程序無序化、解決問題復雜化問題。制定和實行這樣一種統一的工作標準,用標準的逐步形成、遵守標準習慣的養成來教育和培養法制化的公民,才能從根本上為信訪工作法治化奠定更加牢固的基礎。

從信訪具體實踐層面看,信訪工作標準化有明顯的積極作用。信訪標準化是對《信訪條例》的真正貫徹落實,有利于完善和健全信訪制度依法行政,全面提升信訪工作整體水平;有利于提高基層信訪依法行政的執行力和工作效率,降低行政成本;有利于優化信訪秩序,促使人們對行為的規范從外部要求內化為行動的自覺,提高自覺守法的意識;有利于依法解決“原生矛盾”,減少無法可依的“次生矛盾”的發生;有利于進一步強化和規范考核檢查,依法加強信訪“雙基”工作;有利于法治政府建設,明確信訪及其相關部門的法定職責和信訪與其他法定權利救濟機制的協調;有利于形成跨地、跨行業、跨部門的統一的法定行為規范,避免利益割據;有利于充分利用現代最新科技成果,形成信息化支持下的現代法治信訪,實行傳統信訪向現代信訪的轉型。總之,信訪工作標準化建設,在總體上要求,整合信訪資源,改變目前我國信訪機構龐大而分散的局面,提高信訪干部素質,積極運用現代信息網絡技術,建立信訪工作信息系統。這些信訪工作標準化建設的重要方面是建設信訪法治化的重要內容和途徑。

三、制定和推行信訪工作標準化的作用和意義

1.從整個社會穩定和危機管理角度看,信訪工作標準化建設也是社會矛盾預警的基礎性工作

通過信訪反映民意,提出意見、建議和投訴是正常社會現象,但當信訪量非常大以至于信訪部門根本無力解決并且相關政府部門也不能解決,尤其是當成千上萬的人來到黨委和政府部門或者重要公共場所“上訪”以至于成為社會穩定的威脅時,就形成了所謂的“信訪問題”。②宋協娜、周念群:《略論信訪問題預警系統建設》,《理論學刊》2007年第 2期。信訪問題直接反映社會和諧與穩定狀況,建立信訪問題的預警系統,設置治理信訪問題的相關機制,是維護社會穩定系統的重要工作和任務,也是完善信訪制度的重要條件。逐步建立健全必要的信訪監測預警、預防預控和突發事件應急處理系統,有利于及早發現和處理問題,維護社會穩定,將損失和危害減少到最低程度。信訪預警是依據對信訪工作狀況的判斷,按照信訪系統整合關系的模型分析,對信訪系統運行的質量和后果進行評價、預測和報警。信訪信息收集和運用、信訪系統整合、信訪制度運行和協調,必須有信訪工作標準化的支持,其中,信訪信息、信訪程序等各方面的規范、科學、全面及其整合,是對問題處置和化解的前提。

2.從公民政治參與對政府工作要求看,推進信訪標準化建設顯得尤為重要

隨著社會的急劇轉型而引發的各類矛盾的增加和公民權利意識的不斷提高,現行的信訪制度迫切需要一種標準來規范信訪活動的進行,使其有序、有效、有利。如何進一步規范信訪工作行為,優化信訪秩序,防止信訪問題處理的隨意化,減少因信訪問題處理不當而引發“次生矛盾”,避免信訪事項上升為沖突或群體性事件,推進信訪標準化建設就顯得尤為重要。亨廷頓在《變革社會中的政治秩序》中指出:在社會轉型中,人民民主意識的增強會促使人們向政府提出各種要求,并導致政治參與的擴大以滿足這些要求,“政治發展的前提條件是公民參與的擴大。”③亨廷頓:《變革社會中的政治秩序》,華夏出版社 1998年版。。公民對政府提出的要求可能通過合法渠道予以表達,在政治體制的框架內得以協調和整合,這也對我國信訪制度化、工作標準規范化提出了要求。在法治型政府建設中,我們都深刻體會到需要一種易于遵循的標準規范,這種標準不是難以操作,而應易于應用和普及——統一、簡單。當前,對信訪工作標準化,既存在理論的可行,也存在現實的需要。一方面,從理論層面看,信訪工作的行為具有重復性,符合標準化對象要求;近年來,國內外對不同領域的標準化進行了探索,從而引起許多標準化活動開始向一些新領域擴展。標準化體系建設也是我國政府職能轉變和行政體系變革的基礎技術支撐和現實要求。法治型政府題中之義是服務型政府和陽光政府,也是以民眾為中心的“電子政府”。電子政務實現為民服務和政務公開的主渠道是政府門戶網站。①石國亮:《服務型政府》,研究出版社 2008年版,第 198頁。現在的問題是,我國政府部門和機構都有自己開發的電子政務系統,但由于缺乏統一的標準和規范,這些系統各自獨立,難以兼容,信息資源難以共享,并且為了避免信息孤島的產生還要重新開發接口程序。因此,標準化體系的建設,對理順條塊分割的行政管理體制具有關鍵作用和意義。信訪工作標準化建設,就是首先在信訪系統進行的規范。眾所周知,信訪工作系統也是非常龐大的復雜體系,首先實現本系統的信息和資源共享非常重要。將來隨著跨部門間合作的深入,“電子政府”對實行電子政務的要求,標準化體系建設就會加快推進,從而打破行政體系分割,消除信息孤島效應,為民排憂解難的人本目標即可達成。

四、信訪工作標準化建設的制約因素

1.信訪工作標準化的基本問題

總體看,盡管近幾年來我國的標準化工作取得了一定的進展,但由于諸多原因,目前我國的標準化狀況仍不容樂觀,存在著諸多問題。標準的制定相對滯后于科技發展水平;標準制定內容上存在的問題,主要是條塊分割、部門分割、地區分割。在現已制定的標準中還存在著標準的系統性欠缺,或者說不配套的問題。信訪領域的情況是,信訪過程缺乏統一規范,有的地方提出了某些信訪標準,但是行政成分濃,制標不規范;各標準間不配套,不系統;專項工作標準進展快,整體工作標準化進展慢。隨著電子政務的開展,許多部門和單位都在建自己的信息數據庫,但數據庫的字段、類型和長度都不一致,形成一個個信息孤島,嚴重影響了作為信訪管理基礎的信息交換和電子信息的運作。盡管我國在 2005年出臺了新的《信訪條例》,建立了信訪相關規定,并制定了一些重要的相關規程,但這些條例的推廣應用存在有規定而無執行現象,深刻揭示了我國信訪標準化管理工作落后的現狀。現在我們的主要問題是,缺乏對新《信訪條例》的貫徹執行手段,缺乏對新《信訪條例》具體操作層面的標準化規定。因此,我們這里的信訪工作標準化問題,指的是具體操作層面的標準化規定,是對《信訪條例》內容的展開和具體化。目前這項工作在全國范圍還處于初創階段,我們在此所做探索的意義是在基層局部范圍試行標準化建設工作,為最后形成全國統一的標準體系作準備。

2.信訪工作標準形成、推廣、執行的制約因素

制約信訪工作標準化形成、推廣、執行的因素有很多,主要包括以下幾個方面,一是體制性障礙。長期計劃經濟體制的影響,信訪管理形成了一種條塊分割、部門分割、地區分割的狀態。各分系統的標準往往由不同的政府部門分別管理,且執行的是本行業內的標準,這對于整個信訪系統各環節的配合和銜接十分不利。二是信訪標準化意識淡薄。相關部門還沒有意識到按照標準工作的重要性,標準低、標準化程度低,信訪復訪率極高,信訪工作效能極高。三是信訪工作標準化建設環境發育不足。不足也是既有標準得不到推廣的一個重要原因。四是對信訪重視的程度不夠,人才極其缺乏,真正具有扎實的現代信訪理論基礎與實踐經驗的人少之又少。特別是對于信訪標準化而言,人才匱乏現象更為嚴重。五是一些地方和部門在執行信訪工作程序中還存在突出問題。不按程序辦:其表現是對接待來信來訪程序一無所知,對辦理的信訪事項不知道如何按程序辦,仍然停留在過去的“老辦法”、“老框框”上,使《信訪條例》規定的程序在基層、在源頭落實失敗,復查、復核工作無法進行。不愿按程序辦:對《信訪條例》、政策法律法規把握不準,心里沒底,不敢出具答復意見書,怕被信訪人抓住把柄,怕承擔相關責任。不想按程序辦:嫌麻煩,認為只要口頭答復信訪人就行了,不愿也不想出具答復意見。有的雖然給信訪人出具書面答復意見,不是不規范,就是不符合要求,或沒有按法定程序辦事。這些問題如不加以解決,必然會重新導致群體訪、越級訪、重復訪數量劇增。六是信訪工作是一種壟斷行為,社會團體沒有解決信訪事項的職能,導致信訪本身沒有進行標準化的主動性。

五、信訪工作標準體系建設的路徑

信訪是個大系統,信訪問題的形成、升級有非常復雜的原因。從關鍵環節看,縣級是處理信訪問題的主要陣地。縣級直接面對基層,面對群眾,在維護穩定中具有不可替代的作用,處理區域內的信訪問題最有發言權、最有辦法、也最有權威,是預防和控制越級上訪的“第一線”。《中共中央、國務院關于進一步加強新時期信訪工作的意見》明確提出:“預防和解決基層發生的信訪問題,縣級是關鍵”,“要高度重視縣級信訪工作”。因此,我們認為,信訪工作標準化建設應該從縣級信訪標準著手。具體操作要經過三個階段和步驟。

1.建立信訪標準以及各工作標準

從工作落實、矛盾化解效能看,信訪工作標準化建設是我國目前化解信訪困境、整合政治資源、維護政府形象、促進社會和諧的最有針對性和實際意義的創新工作。實現信訪工作標準化,必須要有能夠推動信訪標準化過程的信訪標準以及各工作標準之間的聯系、互補和與政府系統工作標準的協商。任何一項標準,均要接受實踐的檢驗和對客觀度的反映測量,需要不斷地修正和協調,不斷提高內含質量,而有的可能被剔除。當人們對信訪過程了解處在模糊階段,又不能不以標準化方式提高效率的時候,信訪標準的量就突顯出來。在信訪標準的量化發展期,這一時期的標準,最不能使人滿意的是標準之間的協調性和相互聯系性很低,甚至矛盾重重,經不起系統過程的應用檢驗。要解決這些問題,最好的方法是建立信訪部門內的標準質量認定的考核機構。這個標準質量認定考核機構要主持標準制 (修訂)定的直接過程;有過程研究和執行標準后出現問題的解決能力;有監督標準執行和執行后的效果評價能力;能夠提出標準綜合框架體系,規范后續標準的有序、協調和統一。最后,通過有力督導與評判,促進標準的數量化向質量型的迅速轉變。

2.實現各信訪標準間的協調

標準的量化發展是標準形成的必經階段,也是標準由無序向有序方向轉變的基本步驟。標準的量化階段或長或短,主要取決于當時的科學技術水平和對工作規律的總結、把握能力,特別是對信訪過程的變化規律的把握。明確信訪過程規律,又是項目分解、形成多個標準基礎的條件,也是標準能夠統一于一個體系的背景和原因,是標準體系向質的高度發展的前提。可見,一個標準體系的產生,與信訪工作研究水平和實踐經驗的總結以及信訪標準的實際應用有直接關系。以往對信訪工作標準化問題沒有及時或較早地利用標準化理論和眼光審視、總結并提出用以直接規范過程的標準,從而導致了信訪工作標準化的研究和標準的實施相對落后,不能真正提高信訪工作效能。在實施信訪標準和協商的標準化操作過程中,完成系統最優化搭配,獲得最佳秩序和社會效益是信訪標準的最終目的。其中,真正客觀的信訪標準體系是信訪標準化過程的基礎和開端。那么,信訪標準體系究竟是何種結構,如何在信訪標準化建設中發揮作用,是信訪標準化研究的重要理論問題之一。必須遵從標準化的科學規律,在標準系統理論指導下,從標準制定、標準間關系協商、標準體系的一致性以及執行標準的全過程方法步驟等,都要扎扎實實地加以理解和實踐。

3.形成信訪工作標準體系

根據標準化學科的基本理論,遵從信訪過程的特點,信訪標準體系的產生途徑應當有兩方面:一是有序信訪過程的標準體系產生。二是無序信訪過程的標準體系產生。在現實信訪工作中,信訪狀態有時會出現無序情況,存在這種無序狀態 (模糊狀態)原因很多,主要是政策、法律和規定本身存在灰色地帶;政策、法律和規定固化需要過程,存在是否溯及以往事項的問題,而群眾的認識又存在利我要求;機制體制造成重復訪、越級訪,群眾情緒激動,出現無序情形;時間壓縮導致矛盾壓縮,矛盾發展導致過程壓縮,所有壓縮導致矛盾激化。由于信訪工作管理直接對象和標準規范直接對象是人,所以信訪工作標準比一般標準的制定及其標準化的實現要復雜得多。當人們對需要制標的某一信訪過程不清楚、不可預知,取得的資料和經驗只在片段的層次上時,可直接產生標準,也可以在過程中實現技術規范。對資料充足、完全可重復的某個階段制定標準,并積極研究探索,盡快弄清一些模糊情況,制定新標準,逐步建立初級信訪標準體系,再通過不斷完善和修定,直至達到理想水平的標準體系。這種信訪標準體系產生的方法,是一種具有摸索性質、缺乏系統性的方法,但系統思想貫穿始終。其不足在于標準間具有明顯數量意識,標準內存在不協調隱患,并隨著體系的逐漸建立,標準化過程中的矛盾會越來越多。長期以來,對信訪過程探索多為個案實驗,更何況還有每一信訪事項的外來多因子作用,信訪表現出高度綜合的宏觀效應與時滯性,人們手中的信息很難滿足制定量化標準的標準需要。人們便可以用一種“宏觀調控”的方法,形成某種“全程性”操作規定,這就是技術規范。以技術規范面目出現的信訪標準不是真正的標準,而是信訪標準的雛形,所以,對信訪活動進行技術規范的過程就是信訪標準化過程。

六、信訪工作標準體系框架

信訪工作標準體系是以信訪工作方針、目標為中心,以信訪工作適用的標準化法規、標準化管理規定和國家的法律、法規為依托,以工作程序、辦公設施和制度建設等基礎標準為基礎,以信訪事項的辦結質量標準為主體,以量化管理考核標準為支撐,以崗位工作標準為保障的子系統組成,不同層次的標準相互關聯,相互制約,形成互為補充的有機整體。信訪工作標準體系的核心內容包括基礎標準、質量標準、管理標準和崗位工作標準。信訪工作基礎體系是基礎性內容,偏重于工作程序的基本規定和格式規范;信訪工作質量標準、管理標準、崗位工作標準是標準體系的主體,反映信訪事項的過程以及人民群眾滿意率質量標準和管理標準,最終的落腳點集中到以人為主體的崗位工作標準上,這也反映了工作上的以人為本。①因信訪工作標準體系很龐大,僅取其中最簡明部分予以說明,見圖一所示。第一層為標準體系建立的依據和基礎,共包括 45項標準;第二層為信訪工作基礎標準體系,共包括 17項標準;第三層為信訪工作質量標準和管理標準體系,分別包括 24項標準和 59項標準;第四層為信訪工作崗位標準體系,共包括 24項標準。

圖1 信訪工作標準體系基本框架圖

信訪標準的制定不能離開通用的標準化學說中“統一、簡化、協調、優選”四大原則②國家標準管理委員會:《標準化基礎知識培訓教材》,中國標準出版社 2004年版,第 19頁。。以縣為研究單位,信訪標準化總體框架規范包括分級規范 (縣級、部門、鄉鎮、社區和村)和分類規范。縣級信訪分級、信訪情況分類 (有序、無序):信訪基礎工作標準化框架 (各級不同);信訪基層工作標準化框架 (各級不同);信訪語言標準化框架 (各類信訪情況不同)。按信訪情況分類細化各類情況信訪環節并建立標準化 (簡易程序和語言、規范程序和語言等)框架,主要包括:信訪矛盾糾紛排查標準;來信訪受理、處理標準;來電訪受理、處理標準;網上訪受理、處理標準;來人訪受理、處理標準化;案件查辦標準;檔案管理標準;信訪文書標準等。信訪支持系統標準化框架 (各級各類不同);信訪信息化標準框架,各級相同。縣級信訪情況,可依據上訪人數、秩序、次數、內容、形式、程序六類標準分類制定具體標準。

信訪工作標準化內容細則,可分為基礎工作標準化細則 (分縣、部門、鄉鎮、社區和村三級)、基層工作標準化細則、信訪語言標準細則三類。信訪術語標準化是信訪工作標準化的基礎,它不僅涉及到信訪工作專業術語的規范化與統一化,而且關系到信訪工作每個標準的制定與實施。目前我國信訪術語標準化研究存在的主要問題是:習慣用語延誤了信訪術語標準化的進程;信訪術語與方法研究不夠;信訪術語工作的重視程度不夠。所以,不進行信訪術語標準化規范,整個信訪工作標準化的根基就不牢固。在信訪術語標準化過程中,概念的命名、定義和解釋,往往涉及國家機關、組織、個人包括行政、權益、法律以及傳統習慣等方面的因素,影響大、分歧多,因而制定此類標準難度大、周期長。這方面的工作我們分兩類在同步進行,一類是對基本概念的命名、定義和解釋,已形成相當規模的文稿;另一類是基本操作層面的具體化、形象化實踐。

信訪工作標準化建設還需要社會各方的支持和保障才能搞好。沒有好的外部環境,如在信訪宣傳、信訪環境、信訪行為的培養模式、人員培訓模式、積案處理模式等方面的信訪支持標準細則作為機制支持,還要有社會各界在思想、輿論方面的共識和支援,社會信息網絡等科技手段的技術支持以及公民的民主法治素養提高、政治參與技能和習慣的養成等等,都是很重要的外部環境。我們課題組已經在縣級進行了調研,與實際工作者合作制定出一整套標準,內容齊全,由近百個圖表和幾十萬字組成,并且已經在山東聊城的高唐、臨清等地小范圍進行標準化運行試驗。現在的主要工作目標,實際上是如何在現有標準基礎上形成標準化機制,按照信訪工作標準化途徑要求的方式去實施、檢驗、校正,在實踐基礎上完善修正各標準及其關系,最后形成可以在全國信訪系統實行的科學有效的信訪工作標準化體系。

D632.8

A

1003—4145[2010]03—0155—06

2009-11-25

宋協娜,中共山東省委黨校教授,校刊編輯部副主任、副主編;孔紅偉,聊城市委市政府副秘書長、信訪局長。

本文系宋協娜主持的國家社科基金項目“基于社會主義和諧社會建設的信訪和諧與信訪預警研究”(項目編號:08BKS022)的階段成果。

(責任編輯:陸影)