我國政府公共文化服務提供能力研究＊

孔 進

(山東大學經濟研究中心,山東濟南 250014)

我國政府公共文化服務提供能力研究＊

孔 進

(山東大學經濟研究中心,山東濟南 250014)

在現階段,我國公共文化服務體系的構建主要在于發揮政府的作用,政府的努力程度決定了公眾享受公共文化服務的水平。本文構建政府公共文化服務提供能力的指標體系,運用因子分析法,對我國省級政府的公共文化服務提供能力進行實證研究。研究表明:政府對公共文化服務設施建設的重視程度較高,而對設施的利用效率和群眾性文化活動關注度不高,政府公共文化服務提供能力有待進一步提高。

公共文化服務;聚類分析;因子分析法

文化統計指標的設置一直是社會統計學中的難題。聯合國教科文組織于 1987年才開始公布文化統計框架,其 2000年出版的《世界文化報告》,以文化活動和趨勢、文化習俗與遺產、文化協定、文化貿易與傳播趨勢、翻譯、文化發展脈絡等六大方面來進行文化指標的構建。①聯合國教科文組織編:《世界文化報告》(1998,2000),關世杰譯,北京大學出版社 2000、2002年版。但其主題是文化與發展的關系,并非衡量公共文化服務的指標。從各國的發展情況來看,不論是發達國家還是發展中國家,公共文化指標的設置,總體上還處于起步和嘗試階段。

就我國公共文化建設的評估來說,盡管它是政府行政改革中的一個熱點,但由于文化統計研究的滯后,至今仍沒有專門針對公共文化建設評估的一個測評指標。2006年,我國《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》中指出,中國將建立政府對公共文化事業投入的績效考評機制,這不僅為公共文化事業投入績效提出了具體要求,同時也引發了學者們對構建公共文化服務體系績效評價研究的熱情。

如何評價公共文化服務體系中政府應承擔的責任和作用,這需要一套設計合理的評價指標體系來對政府公共文化管理的過程和結果進行監測,以反映政府的努力程度和績效水平。與已有研究成果不同的是,本文擬構建的評價政府公共文化服務提供能力的指標體系,并不是一個完整的、包括各方參與的公共文化服務指數。主要原因是:在現階段,我國公共文化服務體系的構建主要在于發揮政府的作用,政府的努力程度決定了公眾享受公共文化服務的水平;根據數據的可得性,政府的統計資料較之非政府組織等提供者更容易獲得,且具有系統性和連續性,同時指標、數據基本上有現行統計依據和數據采集渠道,比較容易操作。

本文主要評價政府提供公共文化服務的能力,從投入、產出、績效三個方面綜合測評。主要評價要素包括:公共文化的政府投入規模與結構;政府提供的公共文化服務設施的規模、數量;政府舉辦公共文化活動的次數、頻率;已建公共文化設施利用情況。

一、政府公共文化服務提供能力的指標構建

(一)評價指標的構建原則

1.客觀性。在評價體系的框架構建中,指標的選取和層次的分布主要依據對政府供給能力的分析,并從可操作性出發,以適當滿足為原則,在保證能夠取得足夠信息的前提下,指標的數量要適度,以實現結構的輕量化,便于操作。

2.可行性。選擇公眾關注的指標有助于政府贏得民眾的支持。如 Essama-Nssah(2000)認為在評價指標的設計上,強調反映產出的指標能夠描述遠景預期,同時注重可理解性和邏輯上的一致。但這種選擇必須體現政府機構的執政能力與應對挑戰的技能。這就需要在框架指標設置上,不僅要避免那些定義復雜、計算繁復的指標,更要避免那些在理論上可行、而實踐中難以獲取或取得代價過大的指標。

3.可監督性。既可以讓公眾對政府的公共服務效率給予公平評估,也有利于政府隨時與別的機構、中介、公眾進行溝通。而公開性則使得政府就隨時處于民眾的監督之下。

(二)評價指標的選擇及說明

根據公共文化建設的內容及評價原則,結合我國的實際情況,參照有關學者提出的公共文化建設的相關指標內容,本文構建的公共文化服務的評估指標體系由反映政府公共文化投入、公共文化發展規模、公共文化活動方面的三類指標組成。

1.政府公共文化投入

選用絕對指標 (人均文化機構事業費支出)和相對指標 (文化支出占財政支出的比重)來反映政府對公共文化事業的投入。

2.公共文化發展規模

選用藝術表演團體機構數、藝術表演場館機構數、公共圖書館機構數、群眾藝術館、文化館、文化站機構數、博物館機構數、非物質文化遺產保護機構數以及文化信息資源共享工程機構數來反映政府現有的公共文化服務設施規模;用公共文化從業人員數來反映公共文化服務人力資源;用公共圖書館藏書量反映現有藏書規模。其中,藝術表演團體機構數和藝術表演場館機構數采用文化部門所屬的機構;公共文化從業人員數我們用上述公共文化機構從業人員數之和占人口數來表示;用來衡量發展規模時,出于運算的方便,我們選用每萬人擁有數量來統計。

3.公共文化活動

我們選用文化部門藝術表演團體演出場次 (千次)、文化部門藝術表演場館藝術演出場次 (千場次)、公共圖書館總流通人次 (千人)、群眾藝術館、文化館、文化站舉辦展覽個數 (個)、群眾藝術館、文化館、文化站舉辦培訓班班次 (次)、博物館舉辦陳列、展覽 (個)、非物質文化遺產傳承活動 (傳習所)(個)、文化信息資源共享工程服務人次(人)等指標來反映當年政府所舉辦的公共文化服務活動及現有公共文化服務設施的利用效率。

具體指標選擇如下:

X1:文化支出占財政支出的比重 =文化 (文物)機構事業費支出 /財政支出數

X2:人均文化機構事業費支出 =文化 (文物)機構事業費支出 /人口數

X3:每萬人擁有文化部門藝術表演團體機構數 =文化部門藝術表演團體機構數 /人口數

X4:每萬人擁有文化部門藝術表演場館機構數 (個)=文化部門藝術表演場館機構 /人口數

X5:文化部門藝術表演團體演出場次 (千次)

X6:文化部門藝術表演場館藝術演出場次 (千場次)

X7:每萬人擁有公共圖書館數 =公共圖書館機構數 /人口數

X8:人均公共圖書館藏書量 =公共圖書館總藏量 (千冊)/人口數 (萬人)

X9:公共圖書館總流通人次 (千人)

X10:每萬人擁有群眾藝術館、文化館、文化站機構數 (個)=群眾藝術館、文化館、文化站機構數 /人口數

X11:群眾藝術館、文化館、文化站舉辦展覽個數 (個)

X12:群眾藝術館、文化館、文化站舉辦培訓班班次 (次)

X13:每萬人擁有博物館機構數 (個)=博物館機構數 /人口數

X14:博物館舉辦陳列、展覽 (個)

X15:每萬人擁有非物質文化遺產保護機構數 (個)=非物質文化遺產保護機構數 /人口數

X16:非物質文化遺產傳承活動 (傳習所)(個)

X17:每萬人擁有文化信息資源共享工程機構數 (個)=文化信息資源共享工程機構數 /人口數

X18:文化信息資源共享工程服務人次 (人)

X19:每萬人中公共文化從業人員數 =[文化部門藝術表演團體從業人員數（人）+文化部門藝術表演場館從業人員數 (人)+公共圖書館從業人員數 (人)+群眾藝術館、文化館、文化站從業人員數 (人)+博物館從業人員數 (人)+非物質文化遺產保護從業人員數 (人)]/人口數

從上述選擇指標可看出,我們選擇的指標基本上是以存量的形式出現的,沒有選擇隨年度變化幅度較大的指標,如文化基建投入及相關指標,某一年度有,而另一年度可能沒有,這種年度變化幅度較大的指標也會影響到最后指標值的計算。

二、各級政府公共文化服務提供能力分析

在地方政府的選擇中,我們選用 31個省級政府的資料,香港、澳門、臺灣地區由于和其他內陸地區實施的政治、經濟、文化制度不同,我們暫不予統計在內。在分析方法上,我們運用聚類分析法和因子分析法來研究我國省級政府的公共文化服務提供能力。聚類分析是根據“物以類聚”的道理,對樣品或指標進行分類的一種多元統計分析方法。目的是說明我國各級政府公共文化服務提供能力的區域性特征。因子分析法是用少數幾個因子去描述許多指標或因素之間的聯系,即將相關比較密切的幾個變量歸在同一類中,每一類變量就成為一個因子,以較少的幾個因子反映原資料的大部分信息。運用因子分析所得出的結果,我們進而可以說明政府在提供公共文化服務方面現在的工作重點以及存在的不足。

(一)聚類分析

按照已構建的公共文化服務供給能力指標體系,我們選用 2007年的各地區相關數據進行分析,各地區19個反映公共文化服務供給能力指標值如表1所示。

表1 2007年各地區公共文化服務供給能力指標一覽表

續表

為了消除指標之間單位不同以及指標方向不同對計算結果的影響,我們需要對指標進行無量綱化和正向化處理,即指標的規格化。然后利用 DPS數據處理系統 7.05版來對標準化后的數據進行系統聚類分析,聚類距離采用歐氏距離①歐氏距離是一個通常采用的距離定義,它是在m維空間中兩個點之間的真實距離。,聚類方法采用最長距離法②最長距離法:類中最遠的兩個元素的距離為類間距離。。

我們選取距離為 6.15,則我國 31省 (自治區、直轄市)可以劃分為以下 9類:

第一類:北京、上海;第二類:浙江、廣東;第三類:江蘇、河南;第四類:山東;第五類:天津、福建、湖北、山西、陜西、內蒙古、新疆、江西、甘肅;第六類:河北、湖南、安徽、遼寧、廣西、云南、吉林、寧夏、黑龍江、海南、重慶、貴州;第七類:四川;第八類:青海;第九類:西藏。

需要指出的是,此聚類結果并不說明公共文化服務的優劣性,類別的劃分并沒有進行高低次序排名,主要是用來說明在公共文化服務供給方面,某些地區有著大致相同的特征。例如,北京和上海大致是一類,山東是獨立一類,西藏是獨立一類,而沒有指出前兩者就一定比后者強。當然,聚類的結果可以有助于我們進一步深入的分析。從上述聚類結果可以看出,我國各地區公共文化服務供給能力基本上和區域經濟發展水平、民族文化傳統、國家民族政策相吻合,具備一定的區域性。

(二)因子分析

利用前面得到的聚類結果,在每一類中我們隨機選取部分地區作為代表,這些地區依次是:北京、上海、浙江、廣東、江蘇、河南、山東、天津、湖北、陜西、內蒙古、甘肅、廣西、云南、寧夏、海南、重慶、貴州、四川、青海、西藏。對這些地區進行因子分析,得出綜合評分。

設表1中相應于前述 21個地區的初始數據矩陣記為 X,

對于初始得到的數據進行標準化處理。而后,假定標準化的矩陣仍記為 X,計算 X的相關矩陣 R=XTX。由于標準化的結果可以由軟件在計算過程中自行得出,所以此處不再給出。從計算的相關矩陣可看出,相關系數矩陣中大部分相關系數值大于 0.35,說明多數變量之間存在較強的相關性,比較適合因子分析。

求出 R的特征值,從大到小依次排序為λ1≥λ2≥Lλ19≥0,由各自的特征向量組成的矩陣 Q=(q1,q2,……,q19),得 R=Qdiag(λ1,λ2,……,λ19)QT,且 QQT=I,即有 XXT=Qdiag(λ1,λ2,……,λ19)QT,再將此式同時左乘 QT,右乘 Q,得到 QTXXTQ=diag(λ1,λ2,……,λ19)。令 F=QTX,則得到 FFT=diag(λ1,λ2,……,λ19)。

F就是主因子陣,并且 Fi=FXi(i=1,2,...,21),即每個 Fi是第i個樣品的主因子觀測值。

一般地,選取 m使得所選主因子的信息量之和占總體信息量得 90%,即滿足:的m,就是主因子的個數。計算樣本對應的相關矩陣 R的特征值以及特征值的信息貢獻百分率、累計百分率如表2所示。

表2 相關矩陣 R的特征值及貢獻率

由表2可見 ,相關矩陣 R的前 7個特征值分別為 6.3731、3.7713、2.5166、1.6445、1.2261、0.9115、0.7956,這七個公共因子對樣本方差的貢獻和為 90.73%。這就意味著前七個因子顯示了原始數據所提供的足夠信息,所以選擇 m=7。

計算得相應的因子載荷矩陣,并對因子做方差極大正交旋轉,結果如表3。

表3 正交旋轉后的因子載荷矩陣

續表

從表3的結果可看出各個因子所反映的信息 (影響因素用黑體標出),說明如下:

第一主因子 F1在 X17(每萬人擁有文化信息資源共享工程機構數)有較大的載荷 (載荷為 0.9565),這個指標反映了各地區對文化信息資源共享工程建設的情況,因此將 F1命名為文化信息資源共享因子。

第二個主因子 F2在 X2(文化機構事業費支出占財政支出的比重)、X8(每萬人擁有公共圖書館藏書量)兩個指標上有較大的載荷 (載荷分別為 0.9129和 0.9166),這兩個指標主要反映了各地區對公共文化的投入和公共圖書館藏書的情況,因此將 F2命名為文化支出與公共圖書館藏書因子。

第三個主因子 F3在 X3(每萬人擁有文化部門藝術表演團體機構數)、X15(每萬人擁有非物質文化遺產保護機構數)兩個指標上有較大的載荷 (載荷分別為 0.9456和 0.9249),所以將 F3命名為文化部門藝術表演團體機構與非物質文化遺產保護機構建設因子。

第四個主因子 F4在 X16(非物質文化遺產傳承活動 (傳習所))這個指標上有較大的載荷 (載荷為 -0.9484),所以將 F4命名為非物質文化遺產傳承因子。

第五個主因子 F5在 X7(每萬人擁有公共圖書館數)、X13(每萬人擁有博物館機構數)兩個指標上有較大的載荷 (載荷分別為 0.8064和 0.8995),這兩個指標主要反映了各地區對公共圖書館和博物館機構建設的情況,因此將 F2命名為公共圖書館博物館機構建設因子。

第六個主因子 F6在 X5(文化部門藝術表演團體演出場次)這個指標上有有較大的載荷 (載荷為 -0.7961),這個指標反映了各地區對文化部門藝術表演團體演出的投資的情況,因此將 F1命名為文化部門藝術表演團體演出因子。

第七個主因子 F7在 X9(公共圖書館總流通人次)這個指標上有有較大的載荷 (載荷為 -0.8462),這個指標反映了各地區公共圖書館利用率的情況,因此將 F1命名為公共圖書館利用率因子。

這些因子說明政府在公共文化服務提供中,目前所做的工作主要集中在因子 Fi(i=1,2,L,7)反映的各方面 ,即指標 X2、X3、X5、X7、X8、X9、X13、X15、X16、X17所代表的公共文化服務的方面 ,其中包括國家對文化機構事業的投資、文化部門藝術表演的重視、公共圖書館建設的重視、對博物館機構建設的投資、非物質文化遺產保護、傳承的重視、文化信息資源共享的投資。

這一研究結果具有以下經濟含義:

1.政府正逐漸加強對公共文化的投入能力

2007年以來,各地政府加大了對文化的投入度,特別是中西部地區經費無論從增加額和增長速度看,都有較大增長。但由于歷年對文化欠賬較多,公共文化投入基數較低,盡管文化事業費增幅較大,但增加的絕對額并不足以改變困擾文化事業發展的經費拮據現象。公共文化投入的嚴重不足,極大影響了政府公共文化服務提供能力。因此,不斷增長公共文化的投入力度是當前政府部門提高公共文化服務供給能力的首要任務。為此,有些地區已經出臺了相應的政策措施,以保障文化事業經費投入。例如湖北省規定,鄉鎮公益文化體育服務經費按每人不低于 0.5元納入縣級財政預算;江蘇省制定了文化事業投入“兩個高于”政策,即每年財政用于文化事業支出增幅高于財政一般預算支出增幅,“十一五”文化事業投入占財政支出的比重高于“十五”時期所占比重。隨著各地區政府公共文化投入在絕對量和相對量上的不斷增長,政府公共文化服務供給能力將會有長足的增長。

2.政府對公共文化服務設施建設的重視程度較高

各地政府認真執行中央政府的政策路線,以大型公共文化設施為骨干,以社區和鄉鎮基層文化設施為基礎,加強圖書館、博物館、文化館、美術館、體育館等公共文化基礎設施建設。并建設了一批代表國家文化形象的重點文化設施,大力推進文化信息資源共享工程等重大文化工程建設。這一方面突出了公共文化產品公共性的要求,但是,在文化經費緊張的情況下,政府熱衷于基礎設施的建設,也有政績因素和形象工程考慮在內。

3.政府對公共文化設施的利用效果關注不夠

盡管財政支持公益文化設施就是要滿足人民群眾的文化需求,但是,從我們的研究結果上看,已有的公共文化設施的利用情況并不是各級政府的關注重點。近年來,各地普遍加大了對文化建設的投入,逐步興建了群藝館、文化館、圖書館、博物館、影劇院、體育館等大批公共文化設施,為組織開展群眾文化活動,豐富活躍群眾文化生活,創造了良好的條件。但是,許多公共文化設施在使用上,卻沒有充分利用有限的資源,損害了公共文化服務單位的社會形象,同時也挫傷了政府繼續投資建設公共文化設施的積極性。其主要原因是有些政府部門存在著重投資建設、輕管理使用的思想,把設施建設當作了文化建設的主要任務和終極目標。在沒有設施或設施不足的情況下,往往把活動不能有效開展的原因,歸咎于公共文化設施的短缺,因而對設施建設的呼聲很高,而公共文化設施一旦建成竣工,就以為文化建設的主要任務完成了,群眾文化生活的需要也滿足了,至于如何有效使用并充分發揮這些設施的作用,卻并不關心。

4.政府對群眾性公共文化活動關注度不夠

公共文化服務是以滿足公眾文化需求,保障公眾文化權利為出發點的,但是,各級政府在貫徹黨和國家在構建公共文化服務體系的戰略上,卻出現了本末倒置的現象,過度重視文化設施的建設,而對培育公眾文化能力,滿足公眾多層次的文化需求方面關注較少。

三、結束語

隨著中央政府構建公共文化服務體系戰略的系統展開,各級地方政府逐年加大對公共文化服務投入的力度。需要強調的是,在這一過程中,對公共文化設施的建設應和對公眾公共文化服務的展開緊密結合起來。在增強政府公共文化供給能力的同時,讓公眾的文化需求得到滿足是公共文化設施建設的主要目的,而不是以此作為政績來滿足上級政府考核的需求。

為此,政府應充分發揮新舊公共文化設施載體的作用,多生產易于公眾獲得、理解的文化產品,舉辦公眾樂于參與、便于參與的文化活動,提供公眾普遍歡迎的文化服務,提高全社會文化生活質量。要特別關注未成年人、老年人、殘疾人和外來務工人員的精神文化需求,積極開展適合這些人群的文化活動,豐富他們的精神文化生活。從“以人為本”這一新理念、新認識出發,有助于滿足廣大人民群眾不同層次的精神需求,從而把公共文化服務提高到和諧社會這個更高的層次上。

(責任編輯:欒曉平 E-mail:luanxiaoping@163.com)

F812.45

A

1003—4145[2010]03—0122—07

2009-12-08

孔 進 (1976-),女,山東大學經濟研究中心博士研究生。