完善我國偵查監(jiān)督機制的幾點思考
——以偵查監(jiān)督權力與權利的強化為視角

宋 超

完善我國偵查監(jiān)督機制的幾點思考
——以偵查監(jiān)督權力與權利的強化為視角

宋 超

在刑事訴訟活動中，偵查環(huán)節(jié)對于訴訟目標的實現(xiàn)有著舉足輕重的作用。一方面，它通過啟動刑事追訴程序和收集犯罪證據(jù)，為案件提起公訴和進行審判打下必要基礎；另一方面，偵查權的不當運用又會直接侵害當事人的合法權益，并妨害整個訴訟任務的完成。基于此，構建完備的和強有力的偵查監(jiān)督機制實屬必要。然而，就我國目前偵查監(jiān)督制度的運行來看，監(jiān)督的權威與手段仍然較弱，效果仍然難盡如人意，由此也反映出監(jiān)督的機制還存在不少有待完善的地方。近年，圍繞偵查監(jiān)督機制的合理構建，理論界和實務部門的很多同志都進行了深入研究，觀點林林總總、見仁見智。不過，已有的研究基本上都是從強化檢察機關偵查監(jiān)督權（力）的角度予以闡述的，而如何強化當事人特別是被害人一方的偵查監(jiān)督權（利）卻沒有受到應有的關注。筆者認為，盡管檢察機關的偵查監(jiān)督權在我國偵查監(jiān)督機制中居于核心地位，但當事人對偵查權的監(jiān)督也不能忽視。因為案件當事人與偵查活動和偵查結(jié)果有著切身利害關系，保障其訴訟監(jiān)督權利的擁有和行使能夠?qū)刹闄噙M行更為有效的制約。基于這種認識，本文從檢察機關偵查監(jiān)督權力和當事人偵查監(jiān)督權利的強化兩個方面對我國偵查監(jiān)督機制的完善進行了一些思考。

一、對偵查監(jiān)督和偵查監(jiān)督權的理解

研究和探討我國偵查監(jiān)督機制的完善措施，首先必須對何謂偵查監(jiān)督和偵查監(jiān)督權有一個相對正確的理解和把握。

關于偵查監(jiān)督的含義，我國立法目前沒有明確界定，理論界則眾說紛紜，莫衷一是。一種觀點認為偵查監(jiān)督就是對偵查機關違法偵查活動的糾正，即將偵查監(jiān)督范圍限定于偵查機關的違法偵查活動。一種觀點將偵查監(jiān)督理解為對偵查權的主要控制形式，認為包括審查批捕、立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督。還有觀點主張偵查監(jiān)督是對整個刑事偵查工作的監(jiān)督，除了對偵查活動的監(jiān)督之外，審查批捕與審查起訴也是其重要方面①。筆者認為，對于偵查監(jiān)督的對象范圍，應從廣義的角度理解，即偵查監(jiān)督不僅應包括對違法偵查活動的監(jiān)督，也應包括對立案活動的監(jiān)督，還應包括在審查逮捕和審查起訴工作中對于偵查機關認定事實和適用法律的監(jiān)督。這樣理解不僅符合我國偵查監(jiān)督工作的實際運行情況，也有利于促使監(jiān)督主體強化監(jiān)督意識，將偵查機關的整個訴訟行為都納入監(jiān)督的視野。

偵查監(jiān)督權從主體上來講，有廣義和狹義之分。廣義的偵查監(jiān)督權既應包括偵查監(jiān)督權力，也應包括偵查監(jiān)督權利，即是指立法機關、專門法律監(jiān)督機關、執(zhí)政黨、偵查機關內(nèi)部以及其他機關、單位、社會團體和案件當事人、一般公眾對于偵查的監(jiān)督權。狹義的偵查監(jiān)督權則僅指專門法律監(jiān)督機關即檢察機關對于偵查的監(jiān)督權。本文所講的偵查監(jiān)督權取其廣義說，不過僅就其中檢察機關的偵查監(jiān)督權和當事人的偵查監(jiān)督權予以了重點闡述。

二、檢察機關偵查監(jiān)督權的完善與強化

在我國，對偵查機關進行監(jiān)督是憲法和法律賦予檢察機關的一項重要職能，也是避免偵查權被濫用、防止司法腐敗的迫切需要。目前，檢察機關的偵查監(jiān)督制度還存在力度不夠、途徑單一、范圍有限等制約其監(jiān)督職能充分發(fā)揮的缺陷，需要通過改革予以完善。

（一）增強監(jiān)督的力度和實效

在刑事訴訟中，檢察機關偵查監(jiān)督力度較弱、權威不夠，一個重要的表現(xiàn)就是糾正違法措施的落實效果還不夠理想。據(jù)有學者對1995年到2005年全國、S省和C市檢察機關偵查監(jiān)督狀況的統(tǒng)計分析，在不立案監(jiān)督上，盡管由于《刑事訴訟法》第八十七條明確規(guī)定“人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的……應當要求公安機關說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案”，因而對于檢察機關通知立案的案件，糾正率一般都在90%左右，但立案后，公安機關往往消極偵查，結(jié)果案件最終偵破并由法院判決的比例并不高（S省Z市1998年至2000年立案監(jiān)督成案后，偵破并由法院判決的僅占20%左右）②，這樣立案監(jiān)督就難以達到實際的效果。對于應當立案而不立案的監(jiān)督尚且如此，對于不應當立案而立案的監(jiān)督效果就更不盡如人意了。由于法律在這方面沒有具體的規(guī)定，因而公安機關對于檢察機關提出的撤銷案件建議不予采納的，檢察機關也是無可奈何。在違法偵查行為的監(jiān)督上，就全國來看，糾正率歷年來都是在60%至80%浮動，這表明檢察機關的偵查違法監(jiān)督也沒有充分發(fā)揮其應有的作用。

檢察機關偵查監(jiān)督所存在的上述效力不夠、實效不明顯的問題引起了眾多學者和司法工作者的關注和探討。一些同志主張學習西方國家的做法，建立“檢警一體化”體制，使檢察機關能夠有效地指揮、控制公安機關的偵查活動。如有的學者提出，為增強監(jiān)督的效力和效果，應當通過改革，賦予檢察機關在法律監(jiān)督過程中對違法行為的直接處置權，并從實體和程序上作出明確規(guī)定，諸如警告、停止履行職務、暫時或永久性剝奪警官資格和處以罰金等③。另一種觀點則不贊成實行“檢警一體化”體制的改革主張，認為完善糾正違法機制不應追求實體性處分權，因為由檢察機關法律監(jiān)督權在我國憲政體制和國家權力架構中的地位和作用所決定，檢察機關對公安機關的偵查監(jiān)督，只能是一種程序性監(jiān)督權④。筆者贊同后一種觀點。關于刑事訴訟中檢察機關與公安機關的地位，我國《憲法》第一百三十五條明確規(guī)定了兩者“分工負責、互相配合、互相制約”的關系，這種相互制衡的關系與“檢警一體化”下檢察機關控制、指揮偵查機關活動的關系是不相容的。法治原則是一國的司法改革必須遵循的首要原則。在我國現(xiàn)行憲法和法律所規(guī)定的檢警關系沒有改變之前，建議賦予檢察機關對于違法偵查活動的實體處分權是不合適的。此外，實行“檢警一體制”意味著檢察機關將深度介入偵查活動，勢必會混淆檢察與警察的不同功能，使偵查活動缺失監(jiān)督環(huán)節(jié)，偵查權會借以更加膨脹，更加難以制約，這反而與強化對偵查的監(jiān)督這一改革初衷背道而馳⑤。

當然，不突破現(xiàn)行的體制并非意味著在強化偵查監(jiān)督權方面就無可作為。實際上，檢察機關的偵查監(jiān)督之所以缺乏應有的效果，一個主要的原因就在于法律監(jiān)督者與被監(jiān)督者權力義務的不對稱。盡管我國刑事訴訟法賦予檢察機關依法對包括立案、偵查活動在內(nèi)的整個刑事訴訟實行法律監(jiān)督的權力，卻沒有明確規(guī)定偵查機關配合和接受監(jiān)督的義務，即偵查機關是否接受監(jiān)督完全靠的就是其自覺性的高低，這樣檢察機關的監(jiān)督權威也就大打折扣。所以，在維護我國現(xiàn)行的檢警關系的前提下，對偵查監(jiān)督權的強化關鍵是通過修改完善法律，對偵查機關配合和接受檢察機關監(jiān)督的責任和義務作出明確規(guī)定。而在法律作出修改之前，檢察機關和公安機關可以通過聯(lián)合會簽辦案規(guī)則的形式，明確公安機關在接到檢察機關的糾正違法建議書后，應當及時啟動糾正違法程序，并在一定期限內(nèi)將糾正情況書面反饋至檢察院。對于不及時糾正違法，情節(jié)嚴重的，檢察機關有權建議公安機關更換偵查人員；因偵查行為違法而影響到證據(jù)的證明力的，檢察機關有權對非法證據(jù)予以排除。

（二）完善監(jiān)督的渠道和方式

對偵查行為進行有針對性和有實效性的監(jiān)督，首先要暢通獲知違法偵查行為的渠道。根據(jù)我國《刑事訴訟法》第六十六條、第七十六條、第一百三十七條和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的有關規(guī)定，檢察機關進行偵查監(jiān)督的法定途徑主要有以下幾種：一是在審查批準逮捕工作中發(fā)現(xiàn)并監(jiān)督偵查活動中的違法情況；二是在審查起訴中對偵查活動是否合法進行審查，并對違法情況提出糾正意見；三是通過派員參加公安機關對重大案件的討論，發(fā)現(xiàn)并糾正違法偵查活動；四是監(jiān)所檢察部門發(fā)現(xiàn)偵查活動中違反法律規(guī)定的羈押和違反辦案期限規(guī)定的，依法予以監(jiān)督糾正。這些已有的監(jiān)督途徑對于及時充分地發(fā)現(xiàn)、了解偵查活動存在的違法行為是遠遠不夠的。在實踐中，通過審查逮捕進行偵查監(jiān)督基本上是依賴卷宗，實行書面審查，而要求公安機關在自己制作、裝訂和移送的卷宗中全面呈現(xiàn)其違法偵查行為的情況是不存在合理期待性的。對于審查起訴，盡管法律規(guī)定應當訊問犯罪嫌疑人，聽取被害人和犯罪嫌疑人、被害人委托的人的意見，因而并不限于書面審查，但是審查起訴過程中的偵查監(jiān)督，一方面是典型的事后監(jiān)督，并不能及時有效地保障當事人的合法權益，另一方面，這種監(jiān)督的范圍也只限于公安機關移送起訴的案件，其他案件難以納入偵查監(jiān)督的視野。檢察機關派員參加公安機關對重大案件的討論雖然可以及時發(fā)現(xiàn)違法偵查活動，實現(xiàn)對偵查活動的動態(tài)監(jiān)督，但是目前我國刑事訴訟法和相關司法解釋還沒有對提前介入偵查的時機等程序問題作出明確規(guī)定，因而大大影響了其實際作用的發(fā)揮；況且提前介入制度的側(cè)重點在于引導偵查取證和控制犯罪，并不在于發(fā)現(xiàn)并糾正偵查機關的違法偵查行為，這也使得檢察機關在提前介入偵查后配合多、監(jiān)督少。監(jiān)所部門對于違法偵查行為的監(jiān)督同樣存在事后監(jiān)督的局限性。

為彌補現(xiàn)有偵查監(jiān)督主要依賴卷宗和實行事后監(jiān)督的不足，完善監(jiān)督的途徑，筆者認為可以采取以下舉措：一是建立當事人及其利害關系方對違法立案、不立案和違法偵查行為的申訴機制。規(guī)定當事人及其利害關系方就上述違法偵查活動向檢察機關提出申訴的，檢察機關必須受理，經(jīng)調(diào)查屬實的，應當監(jiān)督公安機關予以糾正。這樣就大大拓寬了檢察機關對違法偵查活動的知情渠道，也大大拓寬了檢察院實行偵查監(jiān)督的案件范圍。二是改革審查逮捕工作，改變單純的書面審查方式，賦予其一定程度的訴訟特性。為避免依賴書面審查無法全面客觀地掌握違法偵查活動的情況，應明確規(guī)定審查移送逮捕的案件，必須提審犯罪嫌疑人，聽取被害人和被害人委托的人、犯罪嫌疑人委托的人的意見。三是對提前介入偵查的案件范圍、介入時機、介入后的工作事項等作出明確規(guī)定，充分發(fā)揮其引導偵查、監(jiān)督偵查的作用。

（三）合理確定和延伸監(jiān)督的范圍

關于偵查監(jiān)督的范圍，目前還有以下幾個問題值得進一步探討：

第一，對于檢察機關直接受理偵查的案件如何進行監(jiān)督的問題。對于職務犯罪的偵查活動如何進行監(jiān)督，無論是現(xiàn)行的刑事訴訟法還是《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》都沒有給予規(guī)定。實踐中，檢察機關是在內(nèi)部將偵查監(jiān)督部門、審查起訴部門和職務犯罪偵查部門分設，實行的是內(nèi)部自行監(jiān)督的模式。對此，近年，學界和司法實務界多有非議，認為檢察機關在辦理職務犯罪案件中自偵自捕，權力過于集中，缺乏外部制約。在研究中，一些學者和實務專家提出了幾種改革建議，如：檢察機關不再行使職務犯罪偵查權，繼續(xù)行使職務犯罪審查逮捕權；將職務犯罪審查逮捕權移交法院行使；對職務犯罪案件審查逮捕改由上一級檢察院行使等⑥。筆者認為，為了避免檢察機關辦理職務犯罪案件自偵自捕所可能帶來的弊端，確實有必要適當予以分權。但如果檢察機關不再行使職務犯罪偵查權，就要考慮是否要在中國設立諸如廉政公署這種專門負責辦理職務犯罪案件的機構，這種事關國家機構設置、事關國家司法機制的方案可以探討，卻無法解決眼下的問題。將審查逮捕權交由法院行使而導致的自捕自判，更難保證程序公正的實現(xiàn)。而將審查逮捕權交由上級檢察院行使，雖然在運行中也存在一些困難，但有助于對職務犯罪偵查活動的更好監(jiān)督，同時也較為務實。2009年9月起，在全國分步驟試行職務犯罪案件審查逮捕上提一級改革的實踐也證明了這一舉措的可行性。

第二，對于行政執(zhí)法機關不移交刑事案件的監(jiān)督問題。行政執(zhí)法機關應當移交刑事案件而不移交的，由于直接影響到刑事訴訟程序的啟動，直接導致應當立案的刑事案件無法立案，因而應納入偵查監(jiān)督的范圍。對此，有關法律或司法解釋應當明確規(guī)定，對于行政執(zhí)法部門違法不移交刑事案件的，檢察機關有權要求其說明不移交刑事案件的理由，檢察機關認為不移交刑事案件的理由不能成立的，應當通知其移交公安機關立案。行政執(zhí)法部門收到檢察機關“移交公安機關立案通知書”后應當將案件移交公安機關。

第三，對于刑事訴訟法沒有明確規(guī)定但《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》將其納入檢察機關監(jiān)督范圍的事項如何掌握的問題。關于偵查監(jiān)督的具體范圍和內(nèi)容，刑事訴訟法現(xiàn)有的規(guī)定還不夠明確和全面，如：在立案監(jiān)督上，只規(guī)定了對應當立案而不立案的監(jiān)督，對不應當立案而立案的或者立案后無正當理由撤銷案件的情形卻沒有規(guī)定；關于強制措施和強制性偵查措施，僅僅對逮捕的監(jiān)督作出明確規(guī)定，而逮捕之外的拘留、監(jiān)視居住、取保候?qū)彽葟娭拼胧┖退巡椤⒖垩旱葟娭菩詡刹榇胧┰诜l上并沒有明確體現(xiàn)。為進一步細化檢察機關的訴訟監(jiān)督工作，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》專設了“刑事訴訟法律監(jiān)督”一章，并分兩節(jié)對立案監(jiān)督和偵查監(jiān)督進行了具體規(guī)定，其中就將不應當立案而立案偵查、偵查過程中不應當撤案而撤案的情況以及公安機關或公安人員在偵查或者決定、執(zhí)行、變更、撤銷強制措施等活動中有違法情形的情況都納入了檢察機關訴訟監(jiān)督的范圍。對于上述規(guī)定應當如何把握，筆者認為在刑事訴訟法沒有修改完善之前，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的規(guī)定顯然應當成為檢察機關在行使偵查監(jiān)督權時的依據(jù)。但是偵查監(jiān)督工作畢竟還涉及偵查機關的配合義務，因而僅僅由《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》予以規(guī)定，法律位階較低，還是應當在修改基本法律時做出相應規(guī)定。

三、當事人偵查監(jiān)督權的強化與保障

在我國法律所建構的偵查監(jiān)督機制中，偵查活動幾乎完全依靠檢察機關進行監(jiān)督⑦。作為專門的法律監(jiān)督機關，由檢察機關來履行主要的偵查監(jiān)督職能本無可厚非。但由于我國檢察機關在刑事訴訟中具有雙重身份，其在履行控訴職能時和公安機關具有利益上的趨同性，再加上檢察機關業(yè)務考核指標也容易導致偵查監(jiān)督的異化，其能否客觀公正地對偵查活動予以監(jiān)督就值得懷疑。而當事人則不同，由于偵查機關的作為或不作為直接關系到其切身利益，強化和保障其監(jiān)督權的行使可以對偵查權形成有效制約，從而對檢察機關的監(jiān)督起到有效的推動和補充作用。從現(xiàn)有法律的相關規(guī)定來看，應當從以下幾個方面來強化當事人的偵查監(jiān)督權：

第一，加強當事人在偵查階段獲得律師幫助的權利。對于犯罪嫌疑人在偵查階段獲得律師幫助的權利，《刑事訴訟法》第九十六條規(guī)定：“犯罪嫌疑人在被偵查機關第一次訊問后或者采取強制措施之日起，可以聘請律師為其提供法律咨詢，代理申訴控告。犯罪嫌疑人被逮捕的，聘請的律師可以為其申請取保候?qū)彙！庇捎诎讣M入訴訟程序后，犯罪嫌疑人的人身自由往往會受到不同程度的限制，其行使監(jiān)督權利進行自我救濟的能力相應也會減弱，上述規(guī)定就在一定程度上克服了其監(jiān)督不能的問題。但是，對這一規(guī)定稍加分析不難發(fā)現(xiàn)，立法在偵查階段賦予犯罪嫌疑人獲得律師幫助的權利內(nèi)容非常有限，以至于律師在這一階段能夠參與訴訟的程度非常低，難以幫助犯罪嫌疑人充分行使對于偵查活動的監(jiān)督權。對于被害人，刑事訴訟法規(guī)定，公訴案件自檢察機關起訴時起，被害人可以委托訴訟代理人。這就意味著，被害人在偵查程序中尚無權得到律師的幫助。筆者認為，在偵查程序中，同樣存在偵查機關應當作為而不作為等侵犯被害人權益的情況，而被害人又很難在后續(xù)程序中得到救濟。因此，偵查階段同樣應當加強對被害人權利的保護，其表現(xiàn)之一就是應當賦予其獲得律師幫助的權利。綜上，為了強化權利對權力的制約，充分發(fā)揮當事人對偵查活動的監(jiān)督作用，應當增加犯罪嫌疑人在偵查階段可以獲得律師幫助的權利內(nèi)容，同時還應將被害人可以為委托訴訟代理人的時間提前至偵查階段。

第二，賦予犯罪嫌疑人對不應當立案而立案的申訴權。應當立案而不立案會產(chǎn)生放縱犯罪的后果，而不應當立案卻立案則存在侵犯人權的風險。懲罰犯罪與保障人權是刑事訴訟的兩大目標，二者同樣重要，不可偏廢。然而，就目前的立法來看，盡管《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》注意到刑事訴訟法僅僅對應當立案而不立案的法律監(jiān)督作了明確規(guī)定而忽略了對不應當立案而立案的監(jiān)督規(guī)定，因而在其第三百七十八條明確“對于公安機關不應當立案而立案偵查的，人民檢察院應當向公安機關提出糾正違法意見”，但其可操作性還是不強，體現(xiàn)的監(jiān)督力度仍然不夠。這種監(jiān)督的乏力一個重要的表現(xiàn)就是沒有規(guī)定犯罪嫌疑人對不應當立案而立案的申訴權。當前，公安機關立案不實較為普遍，而能夠進入檢察機關視野的往往只是其中一部分。大量的立案不實的案件還是應當靠當事人的申訴。因而，應當借鑒刑事訴訟法對于應當立案而不立案的規(guī)定，規(guī)定犯罪嫌疑人認為不應當立案偵查的案件而立案偵查的，有權向人民檢察院提出申訴，人民檢察院應當受理并要求公安機關說明立案理由。人民檢察院認為立案理由不能成立的，應當通知公安機關撤銷案件。

第三，賦予犯罪嫌疑人在審查逮捕、審查起訴中的主動申辯權。在刑事訴訟中，審查逮捕作為最嚴厲的強制措施，直接關系到犯罪嫌疑人的人身自由，審查起訴作為一個重要的訴訟環(huán)節(jié)則事關是對犯罪嫌疑人提起公訴還是存疑不訴抑或絕對不訴。然而無論是在審查逮捕中，還是審查起訴中，立法都沒有賦予犯罪嫌疑人主動申辯的權利。對于審查逮捕，我國實行的仍然是書面審查方式，刑事訴訟法規(guī)定的審查逮捕程序，既沒有明確犯罪嫌疑人的申辯權，也沒有規(guī)定檢察機關應當聽取犯罪嫌疑人辯解和其委托律師的意見，因而檢察機關只需審查公安機關提請逮捕的文書和有關卷宗材料，就可做出捕與不捕的決定。對于審查起訴，雖然刑事訴訟法規(guī)定人民檢察院應當訊問犯罪嫌疑人，聽取被害人和犯罪嫌疑人、被害人委托的人的意見，但并沒有賦予犯罪嫌疑人主動要求申辯的權利，于是他只能被動等待檢察機關的訊問。犯罪嫌疑人在審查逮捕和審查起訴中主動申辯權的缺失，非常不利于其對自己合法權益的有效救濟，也使得其無法充分行使自己對偵查機關和偵查人員違法偵查行為的監(jiān)督權。為強化偵查階段犯罪嫌疑人的權利保護，實現(xiàn)以權利制約權力，對檢察機關的偵查監(jiān)督起到有效的補充作用，應當在立法中明確犯罪嫌疑人在審查逮捕和審查起訴中的主動申辯權。

注釋：

①左衛(wèi)民、趙開年：《偵查監(jiān)督制度的考察與反思——一種基于實證的研究》，載《現(xiàn)代法學》2006年第6期，第146頁。

②左衛(wèi)民、趙開年：《偵查監(jiān)督制度的考察與反思——一種基于實證的研究》，載《現(xiàn)代法學》2006年第6期，第147—149頁。

③張智輝、謝鵬程主編：《中國檢察》（第3卷），中國檢察出版社2003年版，第442—443頁。

④萬春：《偵查監(jiān)督制度改革若干問題》，載《河南社會科學》2010年第2期，第16—17頁。

⑤石少俠：《論司法改革中的檢察權》，載《吉林大學社會科學學報》2004年第5期，第76頁。

⑥萬春：《偵查監(jiān)督制度改革若干問題》，載《河南社會科學》2010年第2期，第19頁。

⑦劉志遠、趙景川：《偵查監(jiān)督制度的功能定位與重構》，載《法學雜志》2008年第6期，第101頁。

責任編輯韓成軍

2010-09-01

2010年度最高人民檢察院檢察理論研究重點課題“檢察權配置問題研究”（GJ2010B05）和2010年河南省軟科學研究計劃“檢察權基本理論研究”（102400420012）課題的階段性成果之一。

宋超（1966— ），男，河南周口人，河南省鄭州市人民檢察院副檢察長。