關于立案監督的幾點思考
——在《關于刑事立案監督有關問題的規定（試行）》發布之際

黃永維

關于立案監督的幾點思考
——在《關于刑事立案監督有關問題的規定（試行）》發布之際

黃永維

自1996年《刑事訴訟法》規定了人民檢察院享有對公安機關刑事立案的監督權后，對該制度的爭論就一直未曾停止，其在實際運行中也暴露出了很多問題。日前，最高人民檢察院、公安部聯合發布了《關于刑事立案監督有關問題的規定（試行）》（以下簡稱“《規定》”），明確了公安機關、檢察機關的權力和權利，直擊立案監督的癥結，夯實立案監督的內在基礎，“有措施、有程度、有效力，還有制裁”①。筆者借此時機，從立案監督制度的必要性、重要性及目的著眼，沿著《規定》主要內容的脈絡，結合實踐中顯露的主要問題，力求對立案監督制度作一個較為深入的考量，并就如何借《規定》發布之機實現立案監督的真正效用提出幾點不甚成熟的建議。

一、必不可少的立案監督

（一）監督

監督，即對現場或者某一特定環節、過程進行監視、督促和管理，使其結果能達到預定的目標②。實際上，世界上所有抽象的事物，其最理想的運作狀態是“各司其職、各盡其能”，就像一個全自動的高科技生產線一樣，每個機器于每個環節在特定的時間完成特定操作會達到最為有效和最為高質的結果。然而，如同即使再經久耐磨的機器都會發生故障而需要工人的“監督”一樣，作為社會活動主要“零部件”的人類，其自身本就是有著千差萬別又能自主思考的高級有機生物體，社會生活的各個環節也就更加需要外力的監督。司法活動當然也不例外。經過歷史的反復證明，權力制約理論被公認為是治理國家的一條規律，已被現代社會各國所接受。根據權力制約理論，任何國家權力都存在“善”和“惡”的兩重性，即國家權力正當行使則有利于保護公民權利，促進社會全面協調發展，否則國家權力就會侵犯公民權利，阻礙和破壞社會發展。而要防止和遏制國家權力的“惡”性，就必須對國家權力進行有效的制約。對國家權力進行制約，可以采取兩種方式：一是權力制約權力，即以一種國家權力的“善”性來制約另一種國家權力的“惡”性；二是權利監督制約權力，即以社會團體或組織的力量或公民個人的權利來監督制約國家權力。這就是權力制約理論的全部內容③。可見，司法行為一方面應接受社會團體、組織和公民個人的權利監督制約，另一方面必須有另外一種具有國家權力屬性的司法行為對其進行監督。我國《憲法》第一百二十九條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”檢察機關作為我國的法律監督機關是憲法賦予的神圣職責，主要分為立案監督、偵查監督和審判監督。

（二）立案監督

立案是案件進入刑事訴訟的第一個環節，它直接關系到刑事訴訟能否順利地進行。因此，作為刑事訴訟源頭性監督的刑事立案監督，其監督的作用、地位在整個刑事訴訟活動全過程的法律監督中，顯得十分重要④。然而在實踐中，立案監督并未真正擔負起其應有的作用，基本處于虛置的狀態，至多算是“心有余而力不足”的尷尬處境。立案監督這種“軟弱無力”的狀態主要表現在：其一，一些地方的公安機關在應對刑事案件高發的強大壓力時，為避免影響當地綜合治理的考核，采取“不破不立”、“先破后立”，甚至“立而不偵”、“偵而不結”的方式，案件偵結率、移送起訴率、有罪判決案件的重刑率較低。其二，法律僅規定了“當立不立”的監督情形，但對于“不當立而立”的情形法律沒有明確規定。人民群眾對有些地方公安機關動用刑事手段插手民事、經濟糾紛，違法立案反映強烈，要求檢察機關加強對公安機關不應當立案而立案的監督⑤。其三，檢察機關對于公安機關刑事立案活動的知情渠道不暢，影響立案監督工作的順利開展。其四，法律并沒有立案期限的規定，導致檢察機關的立案監督往往被公安機關以正在審查決定是否立案為由予以規避。所有這些問題必須面對和解決，立案監督必須完善和加強。

（三）立案監督的目的

立案監督的目的，也可以說是立案監督的價值、意義、追求等等。從表象上來說，立案監督是權力制約的需要，防止立案權力的不作為和亂作為；從根本上來看，立案監督是維護公平正義、維護正常的社會秩序、實現和諧穩定的要求。需要強調的是，從宏觀的角度看，立案監督是對“該立不立”和“不該立而立”兩種情形的制約管理，對此兩種情形的監督實際上就是為了追求“準確打擊犯罪”和“切實保障人權”二者的實現。“該立不立”就會放縱罪犯，必然有損被害人的利益；“不該立而立”顯然不能準確打擊犯罪，必將侵犯無辜人的利益，也浪費了司法資源。準確打擊犯罪是刑事訴訟活動的當然目的，也是立案監督的必然追求，而切實保障人權更加不能被輕視甚至忽視。“我國歷史上是一個集權、專制的社會，公民個人的權利向來被漠視。社會主義新中國的成立，為公民個人權利的重視和保障提供了政治基礎。可以說，法律監督權的確立實際上是為了保障人權而生”⑥。保障人權是現代法治社會的標志，也是必須恪守的準則。法律從某種意義上來說不是治民，而是約束執法者。法律監督的要義也不在于監督民眾是否守法，而是監督執法者是否依法，其最終目的也就是在于保障人權，避免權力侵犯合法權益。

二、立案監督需剛柔并濟

“檢察機關的檢察監督可能是一把雙刃劍，必須謹慎而適當地運用”⑦，立案監督當然也不例外。既不能有名無實，在形式上走走過場，做個擺設；也不能越俎代庖，使監督權成了決定權，偏離了監督的初衷。此情形與希臘神話中“海妖與渦流”的寓言故事有些相像。該寓言故事大意是說：墨西拿海峽是一個極其兇險的地方。海峽北側的山洞里住著一個名叫斯庫拉（Scylla）的海妖，她長著六個頭，專以人為食。海峽的南側是卡律布狄斯山巖，山巖上有一個巨大的山洞，洞口與海平面相齊，漲潮的時候，大量的海水灌進洞里，形成一個巨大的渦流，名叫卡律布狄斯渦流（Charybdis）。船只經過墨西拿海峽時，極容易被渦流卷進山洞里，所以航行時要盡可能遠離那個山洞，但這可能導致另一個危險：船只靠近北側，斯庫拉就可能伸出六個頭，將船上的水手們一齊叼走。立案監督需要防止陷入這種兩難的境地，必須尋找到那條安全的道路通過“墨西拿海峽”。為此，立案監督應做到剛柔并濟。就是說，既要把立案監督落到實處，保證立案監督具有切實的效力；又要注意立案監督的方式方法，防止立案監督權力膨脹，損害公安機關的應有職能。《規定》較好地體現出了剛柔并濟的特點，當然，其主要針對當前立案監督權過于軟弱的問題，更多的措施是促使立案監督權剛硬起來。

（一）確保立案監督“剛”的措施

1996年《刑事訴訟法》第八十七條規定：“人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的，或者被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案。”這是法律上對人民檢察院刑事立案監督權的直接規定，比較原則，可操作性不強。《人民檢察院刑事訴訟規則》第十章“刑事訴訟法律監督”中用一節的篇幅共計9個條文對立案監督作了細化，“兩高三部一委”《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》也作出了細化規定，但也都有些“虎頭蛇尾”，難以成為使立案監督“剛硬”的有力支撐。立法上的缺陷，導致了開展立案監督工作的先天不足。因此，要真正發揮立案監督的效用，必須首先完善立案監督的法律規定，建立確保監督有力的機制。《規定》的出臺發出了足夠強烈且積極的信號。

1.暢通立案監督的渠道

只有立案監督的渠道保持暢通，錯誤立案的問題才可能被發現，這是實現立案監督作用的前提。檢察機關立案監督的渠道總體來說有兩個：一是檢察機關通過審查公安機關的案件自己發現，可以稱為“內部渠道”；二是群眾、被害人舉報，行政司法機關部門提供等，可以稱為“外部渠道”。

關于“內部渠道”，保證檢察機關的知情權是保障刑事立案監督及時、有效的前提和關鍵。缺乏知情權，檢察機關無從及時、全面、準確地了解偵查機關的刑事立案情況，只能通過審查批準、審查起訴、當事人控告申訴、有關部門移送等渠道發現問題，這就存在相當大的偶然性和滯后性。“賦予檢察機關對刑事立案情況的知情權，使刑事立案監督工作從事后監督走向同步監督，從被動監督走向主動監督，從個案監督走向常規監督，從源頭上確保刑事立案偵查權的正確啟動，有利于確保刑事立案監督案件的質量”⑧。《規定》第三條明確規定：公安機關與檢察機關應當建立刑事案件信息通報制度，定期相互通報刑事發案、報案、立案、破案和刑事立案監督、偵查活動監督、批捕、起訴等情況，重大案件隨時通報。有條件的地方，應當建立刑事案件信息共享平臺。這有助于雙方及時溝通情況，增加信息透明度，特別是有利于提高檢察機關及時發現和準確糾正違法的監督水平。

關于“外部渠道”，現在人民群眾對檢察機關立案監督的職能不夠清楚，不知道“公安不立案，去找檢察院”⑨。《規定》第四條規定：被害人及其法定代理人、近親屬或者行政執法機關，認為公安機關對其控告或者移送的案件應當立案偵查而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當受理并進行審查。檢察機關應借《規定》出臺之機，進一步加強宣傳工作，使人民群眾進一步了解檢察機關立案監督的職能，不斷拓寬立案監督的外部渠道。

2.強化立案監督的手段

有了渠道來源，下一步就需要付諸行動，而行動需要有力的措施保障。第一，賦予檢察機關一定的調查、偵查權力。對于公安機關辦理的案件，如果檢察機關無權進行調查、偵查，就只能被公安機關提供的材料和給予的答復牽著鼻子走，其對于案件情況的不了解導致話語權的喪失，從而立案監督也就成了空中樓閣。實踐中，檢察機關在采取調查、偵查時，又往往會因“出師無名”而忐忑。《規定》第八條明確規定了檢察機關的調查核實權：“人民檢察院開展調查核實，可以詢問辦案人員和有關當事人，查閱、復印公安機關刑事受案、立案、破案等登記表冊和立案、不立案、撤銷案件、治安處罰、勞動教養等相關法律文書及案卷材料，公安機關應當配合。”這樣，檢察機關的立案監督實現“知己知彼”至少可以期待。第二，給予期限限制才能有效監督。如果沒有一定的期限限制，檢察機關的立案監督文書送達公安機關后，公安機關采取置之不理、不予配合的態度，那立案監督也將抑郁不已。對立案監督的每步都設立一定的期限作為硬標準，對于切實保證立案監督的運作和效果的實現無疑具有十分重要的意義。《規定》的第七條、第九條、第十條、第十一條有關于期限的具體規定。

3.保證立案監督的救濟

在立案監督未能取得預先效果時，確立具體的救濟手段和程序作為保障是十分必要的。例如，對于應當立案而不立案案件，在檢察機關啟動立案監督程序，公安機關最終作出了立案的決定，公安機關對此類案件因客觀、主觀等原因，往往存在懈怠偵查的情形，案件進展緩慢，難以取得突破，破案率相對較低，這給檢察機關和相關當事人也造成了很大的牽制，大大影響了立案機關積極效果的實現。對于這種情形，應當賦予檢察機關采取救濟手段的權力，如《規定》第十一條規定：公安機關對人民檢察院監督立案的案件應當及時偵查。犯罪嫌疑人在逃的，應當加大追捕力度；符合逮捕條件的，應當及時提請人民檢察院批準逮捕；偵查終結需要追究刑事責任的，應當及時移送人民檢察院審查起訴。監督立案后三個月未偵查終結的，人民檢察院可以發出《立案監督案件催辦函》，公安機關應當及時向人民檢察院反饋偵查進展情況。這是立案監督權不可或缺的組成部分。此外，《規定》第十二條規定了檢察機關對于發現涉嫌徇私舞弊等違法違紀行為的處理，這也是立案監督重要的救濟措施之一。

4.豐富立案監督的內容

對于立案監督的內容，人們從不同的角度有不同的理解。主要有五種觀點：一是依照法律規定僅限于“當立不立”；二是包括“當立不立”和“不當立而立”兩個方面；三是除了“當立不立”和“不當立而立”兩個方面外，還包括監督公安機關的立案管轄權；四是指對公安機關整個立案活動的監督；五是指除公安機關的立案活動外，還有檢察機關自偵案件和人民法院直接受理案件的立案監督⑩。筆者認為，立案監督從宏觀的方面來說，無非就是“當立不立”和“不當立而立”兩個方面。（對于檢察機關自偵案件和人民法院直接受理案件的立案監督將在下文予以分析。）我國現行刑訴法僅規定了“當立不立”的情形，對于“不當立而立”則沒有明確規定。據司法實踐反映，公安機關存在一定的為了片面追求立案數量、結案率而違法動用刑事手段插手民事、經濟糾紛，或者辦案人員利用立案實施報復陷害、敲詐勒索以及謀取其他非法利益等違法立案情形，嚴重危害正常的司法行為。同時，檢察機關的立案監督僅對“當立不立”進行監督，而不對“不當立而立”進行監督，從邏輯上和道理上也講不通。因此，十分有必要將“不當立而立”的情形也納入立案監督的范圍。《規定》第六條對此作出了相應規定。

（二）體現立案監督“柔”的方面

既然檢察機關立案監督在發現公安機關“當立不立”或“不當立而立”時，如果直接替公安機關決定立案或者不立案，就違背了權力制約的刑事訴訟基本理論，也背離了立案監督積極的初衷，那么，檢察機關在立案監督發現問題時如何與公安機關交涉，既能維護二者“相互配合”的基本關系，又能實現權力制約的效力，最終達到準確公正立案的效果，就顯得十分重要。筆者認為，“太極”式的以柔克剛更為適當。

第一，檢察機關在立案監督發現問題時，應首先聽取公安機關立案或者不立案的理由。公安機關作為案件直接的偵查機關，對于案件情況、相關因素的了解應當更為全面，其立案或者不立案的理由可能會有檢察機關因為未直接參與偵查而無法考量到的情節。當然，公安機關也應全面、客觀地說明其立案或者不立案的理由。第二，檢察機關經調查核實，認為公安機關立案或者不立案的理由不能成立的，應當在制作相應撤銷案件書或立案書等文書時，充分向公安機關說明不立案或者立案的理由，而不宜簡單以通知、通告等類似命令式的函件要求公安機關撤銷案件或者立案。第三，公安機關對于檢察機關不立案或者立案的決定不服的，有權向檢察機關申請復議，并充分說明自己的理由。檢察機關應當重新進行審查，并在一定的期限內作出是否變更的決定，及時通知公安機關。第四，公安機關對檢察機關仍然維持不立案或者立案的決定不服的，有權向上一級檢察機關提請復核。檢察機關應在一定的期限內作出是否變更的決定。對于上一級檢察機關的決定，下級檢察機關以及提請復核的公安機關應當執行。《規定》對于以上四點已經作出了回應。

三、《規定》發布后對立案監督工作的幾點建議

徒法不足以自行。《規定》在立案監督的諸多方面取得了較大的突破，對于規范立案監督工作將產生重大的積極影響。但只有在實踐中得到準確貫徹適用，才是其真正起效的關鍵。此外，《規定》仍有些許未盡完善之處，有待進一步明確。

（一）檢察機關的自身定位

1.要敢于正確行使立案監督權

面對目前立案監督領域存在的眾多問題，《規定》的出臺使得檢察機關的立案監督權得到了真正的內在充實，當前正是檢察機關在立案監督工作上加大力度、實現突破、取得成績的大好時機。檢察機關必須敢于探索立案監督的路徑、敢于行使立案監督的權力、敢于追求立案監督的實效，而不是有所保留、有所妥協、有所畏懼。應該說，檢察機關切實作好立案監督工作責無旁貸。

2.要防止濫用立案監督權

同時，檢察機關必須防止立案監督權的濫用。監督權是權力制約的需要，不能用監督權過分地干預甚至替代公安機關的立案偵查權。尤其需要指出的是，《規定》賦予了檢察機關一定的調查核實權，這是為了準確、有效行使立案監督權的需要，應注意調查核實的方式力度。即檢察機關在調查核實時，應有意識地盡量不要干擾公安機關的正常立案偵查活動，不能出現檢、公兩家斗法而“漁翁”得利的結果。同時，檢察機關享有對貪污瀆職類案件的偵查權，《規定》也賦予了偵查機關對于發現的“涉嫌職務犯罪”的立案偵查權，檢察機關在行使立案監督權時，切不可因與公安機關工作人員的觀點不一，出現有意針對公安機關偵查人員的打擊行為。

3.要處理好與公安機關之間的關系

必須強調檢察機關與公安機關“相互配合”的重要性。從審判監督的角度審視，法院、檢察院兩家在審判監督中的配合機制并不順暢。在許多人民法院提起的再審案件中，檢察機關不派員參加庭審的情況并不少見；而對于人民檢察院提起抗訴的再審案件，人民法院發回重審或指令下級法院再審的“上抗下審”的現象也為數不少，影響了審判監督工作的順利開展。因此，作為立案監督關系兩端的檢察機關與公安機關必須處理好相互之間的關系。需要指出的是，檢察機關享有對公安機關立案監督權，那么對于檢察機關的監督權是否還有必要再進行監督呢？即是否需要立案監督權的監督？筆者認為，立案監督本身已經形成了一個權力的制約，檢察機關對公安機關的監督本身必然要受到公安機關的牽制，對于立案監督權再設立監督已無必要。對于公安機關仍然不服檢察機關最終決定意見的，應支持公安機關通過向人大常委會反映，或利用政法委協調的方式解決兩家之間的意見沖突，但公安機關必須首先服從檢察機關的決定。這樣既能夠保證立案監督的效果，也有利于節約司法資源。

（二）檢察院自偵案件與法院直接受理案件的立案監督

根據刑事訴訟法的相關規定，檢察機關享有對貪污瀆職類等案件的立案偵查權，人民法院享有“公訴轉自訴”類案件的立案偵查權。而《規定》僅是作了針對檢察機關對于公安機關進行立案監督的規定，相關法律也未對檢察院自偵案件與法院直接受理案件的立案監督作出規定。對此，筆者認為：

其一，關于檢察機關自偵案件的立案監督問題。檢察機關自偵案件應當接受立案監督是毫無疑問的，并不需要法律的明文規定。問題的關鍵是由誰來監督，公安機關來監督在邏輯上、操作上均不可行，檢察機關自身對自身進行監督又有違基本的訴訟制約理論，由人民法院對檢察機關自偵案件進行立案監督似乎已是“不得不”的選擇。而反觀世界各國，法院均承擔著重要的立案偵查監督職責。在英美法系國家，法官行使司法審查權，可以為法官對警察行使的各項偵查權進行有效制約提供條件；在大陸法系國家，檢察官行使指揮偵查權，可以在一定程度上為制約警察行使偵查權提供條件和保障，而法官行使的司法審查權，又可以為制約檢察官行使指揮偵查權提供條件和保障（11）。可見，由人民法院行使對檢察機關自偵案件的立案監督權不僅有理論上的支撐，也具有實踐操作上的可行性經驗。

其二，關于人民法院直接受理案件的立案監督問題。應當明確，人民法院的刑事立案和公安機關、檢察機關的刑事立案是不同的，人民法院的刑事立案是基于審判行為，而公安機關和檢察機關的刑事立案則是基于偵查行為。人民法院直接受理案件該行為本身實際上就是對于公安機關、檢察機關的立案監督行為，因為那些本應是由公安機關、檢察機關立案的案件，因其不立案受理，而轉為由當事人自訴的案件直接向人民法院提出。人民法院直接受理的案件應在訴訟程序中接受人民檢察院的監督。

（三）立案監督的標準

我國刑法將“數額較大”、“情節嚴重”、“嚴重后果”等作為許多犯罪的必要構成條件，但究竟達到什么樣的數額和程度才需要追究刑事責任，尚無統一標準。各地因為經濟社會發展狀態不平衡，立案標準之間差別較大，還有一些立案標準隨著經濟社會的發展也已經與實踐辦案中掌握的標準有所出入。而對于社會轉型期間新出現的一些行為是否應納入刑法調整的范圍，刑法表現出相當的滯后性，導致各地的做法也不盡相同，存有爭議。對于介于罪與非罪之間的行為，如正當防衛與防衛過當、意外事件的判斷等等，實踐中的情形也千差萬別，難以掌握一致的標準。因此，就如同對審判監督確立的“確有錯誤”標準進行判斷十分困難一樣，立案監督的標準也存在難以確切掌握的困境，這無疑將成為立案監督中的一大難點。對此，有關機關應進一步細化各類刑事案件的具體標準，出臺更多的指導性案件，避免因為立案標準寬嚴高低的不同而給立案監督工作帶來不必要的糾紛和阻礙。

（四）“不當立而立”案件的監督須慎重

“不當立而立”案件，也即檢察機關通過立案監督認為不應當作為刑事案件立案而公安機關已經予以立案的案件。對于此類案件的監督，筆者認為應當特別慎重。此類案件涉及對罪與非罪的預先判斷，而這個預先判斷具有推斷性和不完全性。檢察機關認為公安機關不應當立案的案件，在偵查上尚未深入或者完成是可以肯定的，那么檢察機關作出的判斷結論就幾乎能夠斷定是不夠完整的，檢察機關的判斷往往僅是對嫌疑人不構成犯罪的一種推測。同時，檢察機關對于刑事案件的偵破水平和經驗顯然并不會高于公安機關。此為其一。

其二，檢察機關若認為公安機關的立案是不正確的，可以提出檢察建議，最終在訴訟程序中予以解決。檢察機關在審查起訴階段可以作出不起訴的決定，人民法院在審判階段可以作出無罪的判決，二者均可以成為“不當立而立”案件的后續保障。當然，遲來的正義是非正義，及時糾正公安機關的錯誤是必要的。但檢察機關在決定對此類案件啟動立案監督時，必須慎之又慎。筆者認為，對于“不當立而立”案件的立案監督應定位為特殊的救濟程序，即僅對有確實證據能夠證實的、明顯的公安機關存在違法動用刑事手段插手民事、經濟糾紛，或者辦案人員利用立案實施報復陷害、敲詐勒索以及謀取其他非法利益等違法立案情形，才能進行立案監督。否則，一般不宜啟動對“不當立而立”案件的立案監督程序。

注釋：

①《兩部門聯手破解立案監督難 或將糾正立案權濫用》，載《法制日報》2010年8月24日。

②引自百度百科。

③鄧思清：《論審判監督的理論基礎》，載《法律科學》2003年第3期。

④王志剛：《論立案監督程序的正當化構建》，載《行政與法》2009年第9期。

⑤《“刑事立案監督規定”的理解與適用》，載《檢察日報》2010年9月3日。

⑥周洪波、單民：《關于刑事立案監督的幾個問題》，載《人民檢察》2004年第4期。

⑦龍宗智：《實施檢察監督的基本原則和有效監督的技術支持》，載《人大研究》2004年第4期。

⑧元明、胡耀先、陶建旺：《檢察工作研究：完善刑事立案監督工作機制的構想》，載《檢察日報》2009年6月19日。

⑨王志剛：《論立案監督程序的正當化構建》，載《行政與法》2009年第9期。

⑩甄貞主編：《刑事訴訟法學研究綜述》，法律出版社2002年版，第284頁。

（11）鄧思清主編：《偵查程序訴訟化研究》，中國人民公安大學出版社2010年版，第20頁。

2010-09-01

黃永維（1963— ），男，河北邯鄲人，最高人民法院審判監督庭副庭長。