行政相對人陳述權的適用范圍研究

關保英

（上海政法學院，上海 201701）

Guan Baoying

行政相對人陳述權的適用范圍研究

關保英

（上海政法學院，上海 201701）

陳述權是行政相對人一項重要的個體權利，它在行政法治建設中有著不可忽略的價值。然而，這一權利除了體現(xiàn)在我國個別行政法文件中，長期以來沒有得到理論和實踐界的重視，這無疑是我國行政法治的一大缺陷。行政相對人陳述權是個體化的權利，是由公法調整的私權，是程序性和存在于特定行政法關系中的權利；行政相對人陳述權預期適用范圍包括：行政申請行為、行政決策行為、行政救助行為、行政指導行為和行政制裁行為中行政相對人的陳述權。

行政相對人；陳述權；適用范圍

陳述權是行政相對人一項重要的個體權利，其在行政法治建設中有著不可忽略的價值。然而，近年來學界在熱衷于探討行政相對人諸多實體和程序權利的同時，卻沒有關注其陳述權的地位，這不能不說是行政法學理論研究中的一大缺憾。基于此，筆者撰就本文，對行政相對人陳述權的性質和適用范圍作了初步探討。

一、行政相對人陳述權的界定

《中華人民共和國行政處罰法》第六條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政機關所給予的行政處罰，享有陳述權、申辯權；對行政處罰不服的，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。這是我國行政法制度最早對行政相對人陳述權的規(guī)定。依這個規(guī)定，我們可以對行政相對人陳述權作出如下界定：所謂行政相對人陳述權是指行政相對人在行政法關系中享有的向行政主體表達自己相關見解、認識、判斷的權利。行政相對人陳述權是一個特定性的權利，這種特定性體現(xiàn)在行政機關的行政管理或者行政執(zhí)法活動中，即是說，通常情況下行政相對人的陳述權與行政機關的行政行為有關，正是由于行政機關行政行為的存在才給行政相對人的陳述權留下了空間。從這個意義上講，行政行為是行政相對人陳述權的限定條件，沒有這樣的條件限定，行政相對人陳述權就不可能存在①。此點提醒我們對行政相對人陳述權的研究不應當超出具體行政行為這一特定性的范圍，行政相對人陳述權具有明顯的法定性。我們知道，在行政法治實踐中，公民、法人和其他社會組織的權利是非常廣泛的，對于他們來講只有義務的法定性，而不存在權利的法定性?，F(xiàn)代民主國家對權利的處理方式是，只要法律沒有明確的禁止性規(guī)定，行政相對人都有與一定空間相適應的權利。但是，陳述權不同，它是一種嚴格的法定性權利，例如，我國《立法法》沒有規(guī)定公民、法人和其他社會組織在行政機關的立法行為中享有陳述權，那么，行政相對人就不可以在某一行政法文件的制定中行使此一權利。依此而論，行政相對人的陳述權在我國目前的行政法制度中存在的空間并不廣泛。從《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定了這一權利后，后來的《中華人民共和國行政許可法》也規(guī)定了這一權利。嚴格來講，目前行政相對人陳述權僅僅存在于此二范圍之中。那么，是否可以說除了行政處罰和行政許可行為之外，行政相對人的陳述權在其他行為中就不存在了呢？回答是否定的。2004年制定的《全面推進依法行政實施綱要》將這一權利推廣到行政機關的其他行政行為之中，使其存在的空間逐漸擴大；行政相對人陳述權的形式是以表達為主的，即行政相對人用言語表達自己對行政法問題的見解、表達對行政主體行政行為的認識、表達對某一行政法事實和行政法適用的判斷。表達相關意志是此權利的關鍵詞和關鍵點。應當注意，陳述權的深度也僅僅停留在對主觀見解的表述上。在法治實踐中，作為行政相對人而論表達只是自己的一個手段，目的是改變行政機關的行政決定。但就該權利的本質而言，表達是其最高價值，或者說其價值只是給行政相對人發(fā)表自己見解的機會，其后續(xù)狀態(tài)則不是這一權利的本質②。上述三個方面是我們探討和領會行政相對人陳述權意義的切入點。

二、行政相對人陳述權的性質

若從上述方面切入行政相對人陳述權，我們可以作下列方面的進一步解讀。

（一）行政相對人陳述權是個體化的權利

在行政法中行政相對人享有的權利是比較廣泛的，例如，行政相對人享有平等保護權、了解權、行政參與權、行政受益權，等等。行政相對人的這些廣泛權利在行政法治中常常以兩種形式表現(xiàn)出來，第一種形式是行政相對人的權利是針對行政系統(tǒng)而言的，即行政系統(tǒng)作為一個義務主體是行政相對人一些權利的對象。例如，行政相對人的行政參與權就是行政相對人對整個行政管理過程的參與，這一權利的義務主體是整個行政系統(tǒng)，而不是某一個具體的行政機關。還如，行政相對人的了解權，其義務主體亦基本上是行政系統(tǒng)，行政相對人對行政系統(tǒng)重大決策過程的了解就是這一權利的法律形式。顯然，在行政相對人權利的義務主體是行政系統(tǒng)的情況下，行政相對人的此種權利是一個群體化的權利，即行政相對人行使這一權利的主體是不特定的，而且常常是行政相對人組成一個群體化的組織或集合體享有這一權利。我國行政相對人對行政機關行政行為的監(jiān)督權常常是在若干行政相對人的組合形式下實現(xiàn)的。與此種群體化的權利形式相對，行政法中還有一些權利是個體化的，即是說，享有個體化權利的主體是某一單個的行政相對人，如行政許可中的資格獲取權，行政強制權執(zhí)行中的申辯權等。在個體化權利的情況下，義務主體不是抽象的行政系統(tǒng)，而是某一作出行政行為的行政機關。筆者認為，行政相對人的陳述權是一種個體化的權利。因為，行政相對人的陳述是針對某一行政機關的，是針對某一行政機關的一個具體行政決定的。在行政法治實踐中陳述權不可以由一個具有相對規(guī)范的行政相對組合體行使，只能由一個或一些特定的行政相對人行使。筆者注意到，目前我國行政法文件對行政相對人陳述權的規(guī)定都限定了行政相對人的數(shù)量。當然，這種限定不是規(guī)定具體的數(shù)額，而是通過對行政行為的限定而進一步限定行政相對人之數(shù)量的。

（二）行政相對人的陳述權是由公法調整的私權

康德給公法下了這樣一個定義：公法包括那些需要普遍公布的，為了形成一個法律狀態(tài)社會的全部的法律。因此，這些法律的體系是必不可少的，對于一大批組成一個民族的人民是必需的，或者許多民族在處理彼此關系時也同樣是必需的。人民和各民族，由于他們彼此間的互相影響，需要有一個法律的機構組織，把他們聯(lián)合起來服從一個意志，這樣他們才可以分享到公正③。依這個定義公法是以公共權益關系為基礎的，調整和規(guī)制公共權益關系的法律規(guī)范。由此出發(fā)，人們一般將一國之公法歸為憲法和行政法兩個相對典型的法領域之內。通常情況下人們亦普遍認為公法所涉及的權利范疇是公權，而私法所涉及的權利范疇是私權，正如美濃布達吉所作的分析：“區(qū)別公法與私法的基本標準在于法主體之不同，又公法為關于國家的法。但從現(xiàn)實的國法上看來，那基本的標準在兩個方向有修正的必要；公法和私法的區(qū)別，在若干場合亦因此不甚明晰而成為問題。第一，當國家站在與私人同樣的法律地位時，國家被視為準私人，亦為私人相互關系的法所規(guī)律。所以，在該場合，即規(guī)律國家的法亦不屬于公法而屬于私法。第二，在國家之下的公共團體及其他取得國家的公權的團體都被視為準國家，因而當此等團體為法主體時，便與國家為法主體時同樣屬于公法?！雹苋欢?，進入福利國家時代以后，公法與私法此種區(qū)分的屬性則發(fā)生了一些變化⑤：一方面，公法與私法的界限相對模糊；另一方面，公法中也常常包含著一些私權的理念和內容，而私法中亦有公權的性質。行政相對人的陳述權是歸屬于私人或者社會個體的權利，從這個意義上講，陳述權是一種私權，而不是任何意義的公權。但是，這個私權卻不是存在于諸如《物權法》、《合同法》等私法之中，而是存在于公法之內的，這是一種非常特殊的情況，即本來屬于私權的內容卻由公法規(guī)定并由公法調整之。之所以會出現(xiàn)私權由公法規(guī)定和調整，主要原因在于進入高度市場經(jīng)濟的形態(tài)以后，社會公眾的權利本身就由一種單一化的法律規(guī)制向多元化的法律規(guī)制轉化，而社會公眾權利的性質也常常不僅僅有一個屬性，而是有多個屬性。由公權對私權作出規(guī)定，既是為了法律保護和調整權利的簡捷性所必需，也是私權形態(tài)不斷有新的變化而必需。陳述權在傳統(tǒng)的私權領域和私法領域并不存在，而在政府管理不再實施強制手段的情況下，這種私權便有了存在的空間。通過公法率先認同這樣的私權比私法確認可能更實惠一些。

（三）行政相對人的陳述權是程序性權利

法律主體的權利向來就有實體權利和程序權利之分。所謂實體權利是指在權利內容中包含了實質性的物質、精神或其他內容的權利。某種權利若是實體權利它就必然具有物質或者精神內容。如某人對房屋的占有權就是實體權利，這個權利是與房屋這個實質性的財產(chǎn)有關聯(lián)的。所謂程序權利是指這個權利附著于一定的實體權利，它本身并沒有實質性的物質或者精神內容。法律的發(fā)展經(jīng)過了一個由看重實體權利向實體權利與程序權利并重的這樣的發(fā)展階段，即在法律制度發(fā)展的較低階段人們更多地關注實體上的權利，而隨著法治文明程度的提高人們在珍視實體權利的同時也給予了程序權利較多的關注。行政法作為一個基本的部門法，行政主體和行政相對人的權利亦有實體權利和程序權利之分。受行政實體法調整并有實質內容的權利就是行政法上的實體權利，而受程序規(guī)則制約僅僅具有程序價值的權利就是程序權利。自1946年美國聯(lián)邦行政程序法問世以后，行政法上實體權利和程序權利就逐漸地由不平衡向平衡的方向發(fā)展⑥。進而言之，人們在行政法治中越來越看重程序權利的意義和地位。羅爾斯在《正義論》一書中甚至將程序作為正義的一個基本的測評指標，賦予了程序權利以獨立的價值和意義，即是說人們不再簡單地將程序權利視為實體權利的附屬物，而肯定了其在行政法治中的獨立地位和價值。行政相對人陳述權從一定意義上講就是行政法治中權利性質發(fā)展變化的結果。行政相對人陳述權之所以是程序權利，是因為如果沒有行政機關相關具有物質和精神內容的行政決定存在，陳述權就無法存在。即是說，這個權利是依附于另一個權利和義務范疇的。它是行政執(zhí)法過程中行政相對人為獲取相關權益的一個權利范疇，該權利本身并不包含某種物質和精神內容。隨著我國社會公眾法治意識的提高，一些程序權利本身已經(jīng)成為行政相對人追逐的目標，即如果某一程序權利得到了實現(xiàn)，行政相對人就有可能主動認同行政過程的合法性，而不再追逐原來的實體權利，如在行政訴訟中一些行政相對人只要能夠讓行政主體坐在被告席上，他們就認為達到了最大限度的滿足而不再堅持原來的訴求一定達到某種目的。此點提醒我們，對于行政相對人陳述權這個程序權利我們同樣要給予高度重視。

（四）行政相對人的陳述權是存在于特定行政法關系中的權利

行政相對人的權利可以分為抽象權利和具體權利兩個范疇。前者是指存在于法律典則認可的形式之中，但尚未進入到具體的運作過程中的權利，如憲法和法律規(guī)定行政相對人具有自由權和平等權，這些權利是十分重要的，但它在大多數(shù)情況下體現(xiàn)于法律典則之中，而在法律典則之外其很少進入具體的運作層面。后者則是指既存在于法律典則之中又進入具體運作狀態(tài)的那些權利。例如，行政相對人依《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定可以向有關政府部門了解關系自身權益的信息，當當事人在一個行政過程中為了掌握資料而行使這種權利時，它就是一種具體權利。行政相對人的陳述權無疑是一種具體權利，它在行政法治實踐中在具體的行政法關系中表現(xiàn)出來的事實就是例證。然而，不是所有行政法關系都能容納行政相對人的陳述權，常常是這樣的，只有在一小部分行政法關系中才有行政相對人陳述權存在的空間。上面我們已經(jīng)指出，行政相對人陳述權具有法定性，即只有當某一范疇的行政法規(guī)范規(guī)定了這一權利以后，它才可能存在。目前，我國行政法規(guī)范關于行政相對人陳述權的規(guī)定十分有限，即是說只有在一小部分行政行為中存在行政相對人的陳述權問題，這樣便使行政相對人陳述權只在一些特殊的行政法關系中存在。例如，在行政處罰中行政相對人有陳述權，在行政許可中行政相對人有陳述權，在一些決策性行政聽證中行政相對人有陳述權。而在行政機關的行政裁決、行政強制執(zhí)行、行政決策等行政法關系中行政相對人并沒有這樣的權利。當然，如果我國能夠在行政程序法中將這種權利規(guī)定下來，它便有可能由目前的在特定行政法關系中的存在變?yōu)樵谄毡榈男姓?zhí)法行為中的存在。

三、行政相對人陳述權的預期適用范圍

行政相對人陳述權的適用范圍可以有兩個方面的理解和認識。第一個方面的理解和認識是將行政相對人陳述權用嚴格的法律形式規(guī)定下來，依行政法規(guī)范的規(guī)定確立陳述權的具體適用范圍。我國目前有關行政相對人陳述權的規(guī)定并不多，《行政處罰法》有此權的規(guī)定，《行政許可法》也有此權的規(guī)定。在這兩個行政法典之外其他行政部門法沒有明確提出此權的概念。一些行政法規(guī)范有類似于此權的權利表述，如一些行政法規(guī)范規(guī)定行政相對人有申辯權，一些行政法規(guī)范規(guī)定行政相對人有表達自己見解的權利等。從嚴格的法律意義上講，陳述權與申辯權是不同的，也正因為如此，《行政處罰法》將這兩種權利分立而規(guī)定。陳述權與意見表達權亦有所不同，僅從文字的表達上就可以看出二者不是同一性質的權利。筆者認為，也許一些權利形式與行政相對人陳述權是非常接近的，但是，在行政法治中每一種權利都應當有一個準確的法律定位，不同的權利其定位、適用范圍等都是有所區(qū)別的，或者都應當有所區(qū)別。第二個方面的理解和認識是行政相對人的權利不一定通過嚴格的法律形式規(guī)定和確認，而應當根據(jù)憲法和基本法律中關于公民權利的規(guī)定確立行政相對人的權利范圍。即是說，在一些行政部門法中即使沒有規(guī)定行政相對人的陳述權，我們也應當依憲法中公民相關權利的規(guī)定確立陳述權在行政執(zhí)法中的廣泛存在。筆者認為，上述兩個方面論點都有一定道理。然而，在現(xiàn)代法治中權利越來越朝著嚴格化、準確化、規(guī)范化的方向發(fā)展。基于此，筆者認為對于行政相對人陳述權應當采取法定主義和類推主義相結合的處理方式。所謂法定主義是指應當盡可能在行政法典的行文中將行政相對人的陳述權規(guī)定下來，使其成為正式的行政法權利并具有行政法上的依據(jù)。所謂類推主義是指在行政法典沒有明確規(guī)定這一權利的情況下，若確有必要肯定這一權利，就由行政主體依一定手段認可行政相對人的陳述權。從上述兩個方面出發(fā)，筆者認為行政相對人陳述權的預期適用范圍可概括為下列方面。

（一）行政申請行為中的行政相對人陳述權

行政申請行為是人們對行政行為類型劃分的一種，它與職權行為相對應。職權行為是指行政主體依職權而為的行為，這種行為的作用由行政主體單方意志決定，不受行政相對人的任何影響。行政申請行為或者被一些學者稱為依申請的行政行為，是指行政主體在作出某一行政行為時必須有一個相對前置的條件，這個條件就是行政相對人對行政主體的請求。如果沒有行政相對人的請求，這一行為就無法進入實施狀態(tài)中。在行政法上行政主體為行政相對人實施許可、認可、確認某種資格的行為都屬行政申請行為的范疇。在行政申請行為中行政相對人必然伴有對某種權益的主張，或者對某種義務的解除的主張。此種行政行為的實質內容不是行政機關對相關管理職權的積極行使，而是行政機關在行政相對人的請求下對相關行政職責的履行，這種履行被一些學者稱為被動行政行為。既然行政申請行為是與行政相對人的權利和義務有直接關聯(lián)的，是由行政相對人的權利義務所啟動的，那么，在這樣的行政行為中行政相對人必然享有陳述權。例如，行政相對人向行政機關申請開業(yè)醫(yī)師，只有在行政相對人享有陳述權的情況下有關行政機關才能按照《醫(yī)療機構管理條例》第十一條規(guī)定進行審批：“單位或者個人設置醫(yī)療機構，應當按照以下規(guī)定提出設置申請：（一）不設床位或者床位不滿一百張的醫(yī)療機構，向所在地的縣級人民政府衛(wèi)生行政部門申請；（二）床位在一百張以上的醫(yī)療機構和專科醫(yī)院按照省級人民政府衛(wèi)生行政部門的規(guī)定申請?！边@個條文中隱含了對行政相對人陳述權的規(guī)定。即申請人有權利陳述自己開業(yè)之諸必備條件。應當指出，此類行政行為中的陳述權與行政相對人應當說明的情況和提交材料的義務是不同的。陳述權在這里表現(xiàn)為當行政主體質疑行政相對人的申請資格時，行政相對人有權利將自己的資格和正當法律主張陳述清楚。在我國行政許可中，行政相對人此一范疇的陳述權被廣泛運用。

（二）行政決策行為中行政相對人的陳述權

行政決策行為在行政法學理論中學者們探討得并不多，學界通常將該行為歸入到技術行為的范疇之中，因而該行為通常被認為應當是行政管理學中的問題，而不是行政法問題。然而，在筆者看來行政決策行為并非與行政法治沒有關系，換言之，并非行政法治不能介入到行政決策行為之中。我們知道，行政機關的行政管理行為或者行政執(zhí)法行為都是通過對問題的決定而為之的，其決定問題的過程實質上就是一個行政決策過程。當然，如果僅僅將行政決定過程等同于行政決策過程進而將行政決定等同于行政決策，那也是不夠科學的。因為在行政管理的技術層面上行政決策已經(jīng)有了相對確定的內涵，它常常指行政主體對一個重大的行政事件或者一個重大的行政管理秩序的設計所作的導向性的決定，在這個導向性的決定中包含了一些相對小的決定，這些相對小的決定則不被歸入行政決策之中。在學者們討論的行政程序法中有關行政規(guī)則列舉的行政行為就具有非常明顯的行政決策行為的性質。在西方國家的行政程序法中亦有諸多這樣帶有決定性的行政行為被以某種方式調整。由此可見，行政法調整行政決策行為已經(jīng)是一個不能再有爭議的問題。行政決策不一定與具體的、個別的行政相對人有權益上的直接關聯(lián)性，即是說，有些行政決策的對象是一些不特定的行政相對人。筆者認為，相關社會成員、利害關系人雖然不像在其他行政行為中那樣具有明顯的行政相對人身份，但從最廣泛的意義上講他們仍然是行政相對人，因為行政主體的行政決策行為終究會對此類人的權益產(chǎn)生影響而讓他們成為行政相對人。在一個行政決策行為中，其他社會成員、利害關系人以及權益可能會受到影響的其他主體應當享有陳述權。這種陳述權面對的是行政決策行為的實施機關，他們可以陳述對行政決策中相關權利義務設定的認識，這種陳述既可以是事實上的，也可以是法律上的。行政決策中的陳述權在我國一些部門法中已經(jīng)作了規(guī)定，例如，《中華人民共和國價格法》就對有關價格作出行政決策的問題允許行政相對人參與，例如在價格聽證中陳述自己的有關法律和事實問題的觀點。

（三）行政救助行為中行政相對人的陳述權

行政救助行為，是指行政主體為了發(fā)揮其管理、指引、幫助和服務的職能，在其職責、服務和管理的事務范圍內，以直接給付物質利益或者提供信息等方式所作出的，旨在幫助相對方解決具體困難或者誘導相對方作出正確決策的行政行為⑦。行政救助行為在行政主體行政行為的類型中出現(xiàn)相對較晚。例如，資本主義國家在自由市場經(jīng)濟階段，行政系統(tǒng)以裁判者的身份對不同市場主體之間的權益關系作出裁決，而不一定用太多的法律手段去拯救社會中的弱者。但是，在資本主義社會到了相對較高級的階段，即所謂的“福利國家”的階段以后，行政系統(tǒng)的一個主要職能就是對社會中的弱者進行救助，使其在激烈的市場競爭中若在某一方面受挫，就有政府對其處于不利地位的情況以行政法手段予以幫助，使其在社會生活中與其他社會成員在利益獲取上不致拉開太大的距離。應當說，行政救助在其產(chǎn)生初期并不一定有嚴格的法律調控，即行政主體的救助行為是其管理人性化的體現(xiàn)，而不一定是管理過程中必然要履行的義務。后來隨著行政權行使的社會化程度日益強烈，社會行政法就成了行政法中的一個部門法⑧，社會行政法的作用在于通過行政法的手段解決一系列社會問題，其中就有對社會中的弱者或者其他少數(shù)人群進行救濟的問題，行政救助的立法也不斷出現(xiàn)。我國在計劃經(jīng)濟年代下就有行政救助的制度，如農村的五保戶制度等。只不過這些制度起初是以政策手段調控而不是以法律手段調控的。自上個世紀80年代以后，隨著我國行政法治水平的不斷提高，行政救助立法在我國也不斷涌現(xiàn)。行政救助行為也成了行政主體使用率較高的行為之一。在行政救助行為中行政主體的義務是非常明顯的，而行政相對人獲取救助的權利也是不容置疑的。但行政救助中的條件設置是各國行政法的普遍現(xiàn)象，這些條件是行政相對人獲取救助權的制約因素之一，也是行政主體監(jiān)控行政相對人救助權的手段。這同時會出現(xiàn)行政救助中行政相對人和行政主體之間認識上的不一致，此種情況下行政相對人的陳述權就顯得十分必要和重要，該陳述權是他們獲取權利的重要保證。《軍人撫恤優(yōu)待條例》第三十二條規(guī)定：“家居農村的革命烈士家屬符合招工條件的，當?shù)厝嗣裾畱敯才牌渲幸蝗司蜆I(yè)?！边@里就有一個條件的設置問題，而這個條件也就成為行政相對人陳述權的理論基礎。事實上，在行政法治實踐中，有關此類行政救助中行政相對人是否有權利的爭議是普遍存在的，一些當事人就是通過陳述權而使行政主體正確認識了相對人的合理訴權。

（四）行政指導行為中行政相對人的陳述權

行政指導行為究竟是屬于什么性質的行政行為在我國并沒有定論，2000年頒布的《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉的司法解釋》中將行政主體作出的不具有強制性的行政指導行為排除在司法審查之外，說明它將此類指導行為不視為通常意義的行政行為。在筆者看來，在我國行政執(zhí)法實踐中行政指導行為有多種類型。一種類型的行政指導行為類似于行政機關的事實行為，其僅僅含有行政管理過程中說服教育這樣的初步含義，這樣的行政行為的行政相對人既有權利接受又有權利不接受。行政相對人接受了這樣的行政行為是其主觀意志的體現(xiàn)，其不接受這樣的行政行為也是其主觀意志的體現(xiàn)，其接受與否都是由自己決定的。而且針對此類行政指導的內容行政相對人能夠自己作出一個正確的判斷，并根據(jù)自己的判斷選擇接受或者不接受。因此，在此類行政指導中探討行政相對人的陳述權是沒有意義的。其中的哲理在于陳述權帶有抗辯的性質，即陳述權是在行政相對人與行政主體意志不一致，而行政主體又欲強行使行政相對人履行行政決定的情況下，行政相對人為了捍衛(wèi)其權利而采取的手段。在不發(fā)生任何強制力的行政指導中行政相對人自由選擇即可，無須通過抗辯而捍衛(wèi)自己的權利，陳述權在這樣的行為中就沒有存在的空間。與此類行政指導不同，我國行政法治實踐中有一部分行政指導帶有明顯的或者暗含的強制屬性，行政主體為行政相對人作出一個指導行為，在其具有明顯強制的情況下，行政相對人對這個指導沒有太多選擇余地，只能依指導的內容而為之。例如，在一些地方行政機關指導行政相對人從事某種看似有益的活動，如種植大棚菜等⑨。在這樣的指導下一個特定地方的絕大多數(shù)行政相對人都依指導內容而為之，其中一個行政相對人即使不同意也必須在“大勢所趨”的情況下而履行義務。在暗含強迫的情況下，行政主體的行政指導包含著一定的利益誘惑，而對于這樣的誘惑行政相對人既沒有知識上認識的可能性，也沒有相應的參考因素，一切只能來自行政主體。表面看，指導行為中并沒有包含強迫，但實質上包含了明顯的強迫成分。對于此類帶有明顯或者暗含行政強迫的行政指導，行政相對人應當有陳述權，通過陳述權的行使質疑行政機關的行政行為。這樣的陳述權必然能夠使行政主體將原來單向性的行政指導變成一種雙方行政行為。行政指導行為中行政相對人陳述權在我國并沒有引起太廣泛的研究，這主要與我國行政指導行為理論本身的薄弱性有關。

（五）行政制裁行為中行政相對人的陳述權

行政制裁行為在行政法治中是指在行政相對人有行政違法行為或者不履行法律規(guī)定的義務的情況下，由行政主體對其所作的行政法上的制裁。行政法理論中的行政制裁行為應當有兩種類型的行為：一是行政處罰行為，即行政主體對違反行政法的公民、法人和其他社會組織所作的制裁，此種制裁的目的在于對行政相對人的違法行為以報應，既使其今后不再出現(xiàn)違法行為，又使其他社會成員從該行政相對人的違法行為中吸取教訓。二是行政強制行為，指當行政相對人不履行行政法上的義務時，行政主體為了促其履行行政法上的義務而對其采取的強制措施或者強制執(zhí)行手段。強制與處罰的不同之處在于強制的目的主要是促使行政相對人履行義務，而處罰的目的帶有一定的懲戒性。此二行為在行政法上對于行政相對人的權益影響是最大的。因為它們既有可能改變行政相對人財產(chǎn)權的狀況，又有可能改變行政相對人人身權的狀況。在行政法治實踐中，因此二類行為引起行政主體和行政相對人發(fā)生爭執(zhí)的情況是非常普遍的。一方面，行政主體常常認為此二類行為是最有效的行政管理手段，在行政法治實踐中樂于采用這樣的行為，而且常常會在實施這種行為時增大一定的力度。另一方面，行政相對人對于此二類行為設定的新的權利和義務并不一定認同，對此二類行為的方式亦有某種程度上的恐懼感。即是說，行政法治實踐中行政主體與行政相對人關系的和諧與否以行政制裁行為運用的狀況為晴雨表，若此二類行為運用的難度不高、行政相對人對此二類行為的認同感強，此時就可以說行政主體與行政相對人的關系是和諧的。反之，若此二類行為行政主體運用的頻度較高、行政相對人的抵觸情緒較大，此時便可認為行政主體與行政相對人的關系不十分和諧。正因為如此，我國將行政相對人陳述權規(guī)定下來的法條最早就出現(xiàn)在行政處罰法中⑩。以此為據(jù)，筆者認為，行政制裁行為中行政相對人的陳述權極其重要，行政相對人通過這種權利可以對行政主體設定新的義務的行為進行抗辯，可以以自己對事實和法律的判斷否認行政機關的行政處罰和行政強制決定。在行政制裁中對此一權利的運用必然會使行政相對人人身權和財產(chǎn)權得到保護，亦必然會使行政機關依法行使行政處罰和行政強制這樣的強制權力。

注釋：

①行政相對人陳述權與行政行為的關系是值得研究的，目前我國關于行政相對人陳述權的設定是以特定行政行為作為限定條件的，就是說在選擇行政行為作為陳述權的限定條件時，不是選擇所有的行政行為，而是僅僅選擇一些行政行為。筆者認為這是不合理的，應當以行政行為的整體作為限定行政相對人陳述權的因素，只有這樣才能使所有行政行為都能夠適用陳述權。如果換一種限定模式的話，那么，行政立法行為和頒布規(guī)范性文件這樣的抽象行政行為亦可以確立行政相對人陳述權制度。而一些特別的具體行政行為，如行政決策行為中亦能夠確立行政相對人的陳述權。

②陳述權可以有兩個層面的認識，一是將行政相對人陳述權附著于行政相對人其他權利之中，它是行政相對人其他權利的輔助權利，對其他權利的實現(xiàn)有幫助作用，目前我國行政法制度中對這一權利的設置也是這樣處理的。二是將行政相對人陳述權作為一個獨立的權利范疇，賦予這一權利本身以獨立的價值。第二種思路是比較好的，但無論如何，陳述權與其他實質性權利的關聯(lián)是非常密切的。其中的一些深層次的理論問題還需進一步探討。

③［德］康德著，沈叔平譯：《法的形而上學原理》，商務印書館1991版，第136頁。

④［日］美濃部達吉著，黃馮明譯：《公法與私法》，中國政法大學出版社2003年版，第41頁。

⑤公法與私法的區(qū)別本來就是相對的，一個法律規(guī)范究竟是公法還是私法要根據(jù)該法當時的情況而定，例如，一般國家都有開業(yè)醫(yī)師管理之規(guī)定，如果一個開業(yè)醫(yī)師在行醫(yī)中給他人造成傷害，若歸入民事賠償中就是私法，歸入行政責任追究中就是公法。我們也注意到物權法本是私法范疇，但其中的諸多條款與公權有直接關系。通常情況下，國務院頒布的行政法規(guī)是調整公權關系的，是公法的范疇，但其中的諸多內容亦涉及私權問題，與有關的私法調整對象相重合。

⑥行政法中行政相對人實體權利和程序權利是兩個不同的權利范疇，實體權利與行政相對人的物質和精神權利有直接關系。而程序權利是附著于實體權利的，然而，自1946年美國聯(lián)邦程序法問世以來，行政法中行政相對人的程序權利便成了一種獨立的權利，在一些情況下程序權利亦成為行政相對人爭取的重要權利，這可以說是法治進步的表現(xiàn)。

⑦關保英主編：《行政法與行政訴訟法》，中國政法大學出版社2007年版，第282頁。

⑧社會行政法近年來在行政法學界和法學界引起了廣泛關注，社會行政法調整的對象是有關社會問題，如社會保險、社會保障、社會救助、社會助益，等等。不過，目前我國還沒有一部完整的社會行政法學的著作或者教科書。

⑨行政指導中的一些內容是抽象的，是行政機關的一種帶有導向性的行為，這種指導中不涉及具體的權利和義務。另一種行政指導則非常具體，指導的內容包括了具體的權利與義務，而且常常具有非常強的操作性，這樣的行政指導應當成為行政法學界關注的對象。

⑩應當指出，1994年修訂的《中華人民共和國治安管理處罰條例》中沒有規(guī)定被處罰人的陳述權，反映了當時情況下我國行政法治的水平還不算很高，而2005年制定的《中華人民共和國治安管理處罰法》則規(guī)定了這一權利，該法第九十四條第二款規(guī)定：“違反治安管理行為人有權陳述和申辯。公安機關必須充分聽取違反治安管理行為人的意見，對違反治安管理行為人提出的事實、理由和證據(jù)，應當進行復核；違反治安管理行為人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，公安機關應當采納?！庇纱朔从吵鑫覈姓ㄖ嗡降奶岣?。

責任編輯 韓成軍

（E－mail：hcj2020＠126.com）

Research on the Applicable Scope for Statement Right of Administrative Counterpart

Statement right is an important right for the administrative counterparts，which is of undeniable value.Meanwhile，this right is embodied only in some legal documents，but is ignored in circles of theory and practice，which is a defect in legal administration.The statement right of administrative counterpart is individual right，which is the private right regulated by the public laws and the procedural right existing in the special administration law.The statement right of administrative counterpart includes the statement right in the actions of administrative application，administrative decision，administrative alleviation，administrative guidance and administrative sanctions。

administrative counterpart，statement right，applicable scope

Guan Baoying

D9 < class="emphasis_bold">文獻標識碼：A

A

1007－905X（2010）02－0096－05

2009－10－10

關保英（1961— ），男，陜西澄城人，上海政法學院教授，博士生導師。