我國鐵路運輸檢察院管理體制改革若干問題

閻敏才

（最高人民檢察院，北京 100726）

我國鐵路運輸檢察院管理體制改革若干問題

閻敏才

（最高人民檢察院，北京 100726）

我國鐵路運輸專門檢察制度，是中國特色社會主義檢察制度的重要組成部分。認真分析研究目前社會熱議的鐵檢制度必要性和鐵檢管理體制改革創新問題，對于強化法律監督，加強和改進鐵檢工作，推進司法檢察事業，健全中國特色社會主義法制，從而推進依法治國、促進鐵路發展乃至全國經濟社會發展，都具有一定意義。

一、鐵路運輸檢察制度是現代國家司法環境的產物

具有現代意義的檢察制度出現在世界上，不過是百多年的歷史。檢察制度的必要，使得各國都不約而同地將它納入自己的國家制度、司法制度。同其他檢察制度一樣，鐵路運輸專門檢察制度也是經濟政治體制發展的產物，它的出現可以說是現代國家檢察司法制度的一支奇葩。

從歷史沿革和有關國家鐵檢制度建設情況看，以鐵路為主的運輸專門檢察制度，在20世紀中期首創于當時世界最大的社會主義國家蘇聯，隨后一些國家紛紛在本國設置。這一新型檢察制度的出現，與對應階段的經濟基礎和政治制度密切相關。20世紀20至50年代，隨著十月革命、反法西斯戰爭勝利以及民族民主革命的進展，世界上出現了蘇聯、中國等奉行社會主義制度的國家群。按照科學社會主義理論和實踐、結合國情創立的完全新型的政治經濟法律制度在這些國家的確立和鞏固，使經濟社會有了較快的恢復和發展。無論這些國家的國家結構是單一制或復合制，由于生產的社會化、工農業現代化建設與保衛新生的社會主義類型國家政權與國家安全的需求，都使得鐵路網成為這些國家的政治經濟的命脈之一，具有特殊的保障、促進、控制功能和地位。因此，在國家法制建設中，以鐵路為主的運輸系統當然不能成為治安失控、法治盲區或者扯皮爭議效率低下的環節，必須納入多能高效的法網予以法治保障。在這種政治經濟背景下，20世紀40年代末50年代初，蘇聯率先創立設置隸屬于國家總檢察院的以鐵路為主的運輸專門檢察系統。這一專門檢察制度一經創制，即顯示出它的法力與效率，為許多國家所認可，隨后一些同類型國家紛紛在本國建立類似體制。

值得思考的是，隨著20世紀90年代蘇聯解體，盡管相關國家政治體制、司法體制發生了較大變化，但是俄羅斯、哈薩克斯坦等一些國家仍然將以鐵路為主的運輸專門檢察制度予以保留并不斷予以健全。主流俄羅斯專家認為，鐵路始終被視為其遼闊國家領土的標記和象征、政治經濟命脈和紐帶，鐵路法治安全對俄羅斯政治穩定和經濟運行具有舉足輕重的作用，而運輸專門檢察制度又對鐵路法治安全至關重要，應當予以健全。為此，2006年至2007年期間，俄羅斯頒布法令，組建隸屬于國家總檢察院的8個跨地區運輸檢察院及其136個基層運輸檢察院的專門運輸檢察體系（引自鄭州大學教授劉向文翻譯資料），并且將海關案件（專家認為海關案件都涉及運輸環節）歸為運輸檢察系統管轄。哈薩克斯坦鐵檢制度從一建立就比較穩定，至今也已經健全延續幾十年。

由此可見，以鐵路為主的運輸專門檢察制度在國際范圍創立發展，是伴隨著國家走向工業化現代化道路，鐵路運輸發展到相當程度成為經濟動脈，而作為為其保駕護航的國家法制體系重要手段應運形成。鐵路運輸專門檢察制度創立并不斷完善之后，其法治效率和作用優勢已為多國認可，鐵路運輸專門檢察制度形式本身已經超出一國獨秀的范圍和其政治體制的界限，發展成為一種現代國家對特殊重要領域的現代司法體制模式之一。

我國創建、恢復重建、科學發展鐵路運輸專門檢察制度，符合國情，是法制建設的成果。我國國情決定了鐵路在鞏固新生人民政權、國家安全、工業化現代化進程中起著其他交通方式無法替代的作用，黨和國家在各個時期都非常重視鐵路的發展穩定，進而也高度重視鐵路法制及法律監督建設。新中國成立初期，鑒于鐵路及鐵路公檢法對鞏固新生人民政權、保衛國家經濟命脈的極端重要性，經黨中央批準，按照中央人民政府最高人民檢察署、司法部、財政部等部門聯合通知要求，從1953年開始陸續建立最高人民檢察署鐵路、水上運輸檢察院，以及各鐵路分院、基層院鐵檢系統。這是中國歷史上首次建立鐵路運輸檢察制度。1954年9月第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的第一部《中華人民共和國憲法》以及隨之通過的《中華人民共和國人民檢察院組織法》規定了專門檢察制度、鐵路運輸檢察院設置。十年動亂剛一結束，鑒于鐵路法制和法律監督的極其重要性，根據中央決定和新的《中華人民共和國人民檢察院組織法》，1979年開始恢復重建全國鐵路運輸檢察院以及分院、基層院三級鐵路運輸檢察院。作為國家設在鐵路運輸領域的專門法律監督機關，1982年基本健全的三級一體化的全國鐵路檢察系統開始履職辦案。由于體制不順（人財物一時仍由鐵路部門管理）、經驗不足，加之有的部門缺乏法制觀念，1987年在保留專門檢察建制前提下，撤銷了全國鐵路運輸檢察院（時由鐵道部管理），鐵檢分院、基層院檢察業務歸屬所在省級檢察院領導。與此同時，為使鐵檢工作保持穩定和連續，最高人民檢察院設立鐵路運輸檢察廳，加強對兩級鐵路運輸專門檢察院工作進行督辦、指導、協調。2005年3月，經中央有關部門批準，在原設置14個鐵檢分院的基礎上，增設太原、西安、武漢三個鐵檢分院，增加編制144人。現在全國較大鐵路樞紐共設有17個鐵檢分院、59個鐵檢基層院（詳見附件），鐵檢編制3700多人。幾十年來，在黨的領導和依法治國方針指引下，在最高人民檢察院、上級檢察院領導下，鐵路檢察成效卓著。各級鐵檢機關與鐵路公安、法院形成了配套的互相配合、互相制約的鐵路專門司法體系和法律監督體系。僅恢復重建30年來，鐵檢依法批準逮捕各類犯罪嫌疑人累計24萬多人，提起公訴25萬多人；立案查辦貪污賄賂、瀆職等職務犯罪案件1萬多件，挽回經濟損失20多億元；監督糾正鐵路公安等司法執法機關違法辦案多次多件。鐵檢以卓有成效的工作依法保障了國家法律在鐵路領域正確統一實施。

鐵路運輸檢察制度在我國創建、恢復重建、堅持發展，歷經半個多世紀幾經反復頑強生存，對維護鐵路這一國家經濟社會大動脈的法治和國家安全、社會穩定，發揮了重大作用，為中國特色社會主義事業發展進步創造良好法治環境作出了重要貢獻。多年司法實踐證明，鐵檢制度完全符合我國依法治國、法制建設需求，十分必要健全發展。

二、我國鐵路運輸專門檢察制度的不可或缺性

國家采用何種檢察司法制度，與其國體政體以及政治、經濟、法制、歷史等國情密不可分。我國建立健全鐵路運輸專門檢察制度，也正是國情使然。

第一，健全鐵路運輸檢察制度是國情的需要。我國是單一制的統一的多民族國家。大陸國土遼闊、人口眾多，資源分布不均衡，經濟發展不平衡，中長距離客運和大宗物資貨運主要依靠鐵路；多種運輸方式總周轉量比重，貨運50％、客運35％、重點物資75％以上靠鐵路運輸。鐵路這一國民經濟大動脈、國家安全重要基礎設施、大眾化交通工具，在經濟建設、國家安全、政治穩定、社會管理中，始終處于特殊重要地位，具有不可替代的作用。我國國情決定了鐵路網必須完整統一，實行國家主管部門對全國鐵路運輸生產統一管理體制。國家法制為保障鐵路現代化發展及安全穩定，需要建設與鐵路網完整統一體制相適應的鐵路公檢法專門司法體制，需要專門法律監督。經過多年司法實踐檢驗，鐵路專門司法和法律監督機制運行順、效率高、作用大，對鐵路發展穩定不可或缺。強化鐵路法治和法律監督，為統一完整的鐵路網穩定發展創造良好法制環境，對全國的經濟社會發展、國家安全、社會治安穩定都至關重要。

第二，健全鐵路運輸檢察制度是經濟建設的需要。至2009年年底，我國鐵路網營運里程已達8.6萬公里，超過了俄羅斯，居美國后的世界第二位；但按單位國土面積和人均擁有鐵路算，我國遠遠低于德美法加日俄等國；我國擁有世界第一的高鐵里程及技術，但大多既有鐵路現代化程度比發達國家差距還不小。新時期，為全面建設小康社會，實施可持續發展戰略，建設創新型國家，適應經濟社會發展需求，我國鐵路必須加快發展，早日基本解決制約經濟發展的鐵路運輸“瓶頸”問題。按照國家中長期鐵路網規劃和綜合交通網中長期發展規劃，到2020年我國鐵路網規模將增加到12萬公里以上。鐵路又好又快發展，需要專門的穩定適宜的司法制度和特殊的司法保護，提高效率質量；需要落實建設和諧社會的方針政策，調動近10萬人的鐵路政法隊伍的積極性，滿足人民司法需求，推進鐵路發展穩定。

第三，健全鐵路運輸檢察制度是鐵路安全乃至社會穩定的需要。首先，是打擊危害鐵路犯罪需要。鐵路年均刑事發案5萬起左右，年均批捕起訴1萬件左右，涉鐵職務犯罪對民主民生、國有資產、鐵路管理也造成威脅和危害，鐵檢懲治和預防涉鐵職務犯罪工作、專門訴訟監督工作任務繁重。鐵路公檢法互相配合、互相制約依法打擊鐵路犯罪和維護大動脈法治安全穩定以及專門法律監督的工作量大、任務繁重、責任重要，確實不可或缺。其次，是司法專門性、專業性的需要。我國鐵路網體系龐大復雜，客貨運輸過程形成了相對獨立的動態社會，案件流動性、跨區域性、專業性、關聯性等特性明顯，難以屬地管轄，必須由專門專業鐵路公檢法依法辦理。建立健全鐵路專門法律監督司法體制，確實不可或缺，其他生產經營系統、部門難以比照。再次，是工作任務需要。在專門鐵路公安機關系統健全、辦案任務繁重、隊伍強大、責任重大的司法機制下，鐵路專門檢察院強化專門法律監督，配合制約鐵路公安機關依法履行職責，維護法律在鐵路領域正確統一實施，對于有效打擊各類犯罪、維護鐵路穩定發展，維護公平正義，滿足人民司法需求，確實不可或缺。

第四，健全鐵路運輸檢察制度具有憲法法律依據。一是符合憲法規定精神。我國現行憲法在“國家機構”一章中規定，中華人民共和國設立最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院。最高人民檢察院是最高檢察機關，領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作；上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。二是組織法有明確規定。十一屆三中全會之后新制定的《中華人民共和國人民檢察院組織法》明確規定，國家設置鐵路等專門檢察院。該法律1983年修改的條文，只是在立法技術上予以概括，從其規定精神看，仍將鐵路檢察院歸為專門檢察院。三是全國人大認可。歷年最高人民檢察院檢察長向全國人民代表大會所作的工作報告中，也多次報告了鐵路專門檢察工作，報告均獲得全國人大批準。可見，鐵檢作為專門檢察院，其設置、職權、工作程序法律依據是相當充足的。

三、我國鐵檢體制改革應當防止的問題

我國各級鐵路運輸檢察院恢復重建以來，盡管在維護法治、國家安全、社會穩定、經濟發展等方面發揮了不可或缺的重大作用，但由于新生事物經驗不足，加之對國家司法機關管理規律的認識有待深化，鐵檢制度在其建設上難免存在不足之處。目前，認識分歧較大的問題是鐵檢實行什么樣的管理體制。例如，有同志卻認為，要將鐵檢再下交給市縣，才是屬地管理。這種觀點不但與有關文件明確規定的原則精神相悖，而且不符合鐵檢管理規律，也給當前的改革平添了許多矛盾。其弊端在于：

第一，鐵檢移交地市縣管理消化，是將專門檢察制度與地方檢察制度混淆，會造成鐵檢院越權管轄、跨省市縣設院，其合憲性及法律依據不足。我國憲法和法律規定了地方檢察體制和專門檢察體制并行的檢察制度。如果將鐵檢移交市縣管理，所有17個鐵檢分院、59個基層院都出現跨省市縣設院，管轄不與地方吻合，均存在跨行政區劃管轄問題。在法律上，直接導致本地檢察機關處理本行政轄區以外的案件，越權管轄將成為全國普遍現象。這種管理體制無疑違背憲法和法律有關規定的精神和原則。在實踐中，異地執法障礙多、困難大，雙方反對，無法持久。

第二，鐵檢移交市縣管理消化，牽涉面大，會使司法體制改革復雜化，不利于改革的平穩過渡，影響依法治國進程和成效。這個龐大的工程，將涉及有鐵檢院的29個省區市（除西藏、海南外）許多市縣區組織、財政、編制等多部門，以及管轄分工、經費保障、人事管理、生活待遇等方方面面的利益調整，矛盾多發，情況復雜，難免引發停滯和折騰。

第三，鐵檢移交市縣管理消化，實際上改變了專門檢察院的性質，違背了中央關于納入國家司法管理體系的既定原則，不利于國家專門司法制度的完善和發展。我國國情、經濟社會發展、實施依法治國，都需要鐵檢健全發展。鐵檢也有豐富的專門檢察經驗和專門檢察隊伍。如實現屬地市縣移交，從體制上根本取消鐵路專門檢察制度，勢必產生專門司法體制殘缺、法律監督空白、打擊不力、鐵路安全穩定發展難以保障等弊端的風險。

第四，鐵檢移交市縣管理，不利于鐵路治安安全，進而影響社會穩定。全國鐵路網現在年客運量已達13億～15億人次，貨運量幾千億噸。鐵路公安年均刑事立案和鐵檢批捕、起訴案件量，比鐵檢恢復重建初期上升了6倍多。在鐵路公檢法辦案任務繁重的情況下，如果拆散鐵檢配套體制，極易出現扯皮推諉、執法不一、打擊不力、保障不足、分散合力的后果。鐵檢按照屬地市縣移交管理，涉及幾千名鐵檢人員去留安置，不利于政法隊伍的穩定。

第五，鐵檢移交市縣管理，會帶來諸多管理方面的問題，影響司法制度公正高效。鐵路公檢法專門性、配套性設置，是與國情和鐵路網完整統一管理體制相適應的。如果移交所在地市縣，完全小地方化，長期、普遍管本地以外的案件和事務、隊伍，并由小地方提供超越本地范圍的人財物保障，矛盾問題甚多，勢必導致鐵檢撤并。

第六，國內外在鐵檢制度建設上先撤并后恢復的教訓應當記取，防止重蹈覆轍。俄羅斯前幾年曾一度撤并其鐵路運輸檢察系統的中級機構，但又因出現犯罪上升、爭議增多、效率低下等弊端后果，不久又在全國恢復重建為總檢察院領導下的兩級一體化的交通運輸專門檢察院體系，且現在運行良好。我國1986年有關部門曾發文撤銷鐵路檢法，結果因刑事案件量大、管轄不順、案件交不出去、影響安全穩定等原因無法全面落實，中級和基層的鐵路檢法不得不繼續予以保留。這一教訓值得記取。

四、堅持納入國家司法管理體系，創新鐵檢管理體制

根據我國法律、國情，考慮鐵檢管理體制改革創新，要把握好鐵檢納入國家司法管理體系的正確走向：

第一，要走科學發展之路，堅持發展健全鐵檢制度，防止借機壓縮、撤銷。中央有關文件明確鐵檢管理體制改革任務，是實行鐵檢人財物管理與鐵路部門企業分離，解決鐵檢人員公務員身份問題，以進一步健全完善法制，規范司法管理，發揮公正高效的鐵檢司法和法律監督職能作用。只有這樣，鐵檢制度改革發展才不會走偏。否則，離開科學發展，走逐步消亡鐵檢的路子，遲早會產生一系列不利后果：鐵路公檢法互相配合、互相制約的刑事訴訟體系被打亂，矛盾扯皮驟增，造成新的打擊犯罪不力，嚴重影響鐵路安全和社會穩定；沒有專門鐵檢機關對龐大復雜一體化的鐵路領域司法執法活動以及對鐵路公安機關實施法律監督，不能保證法律在鐵路的正確統一實施；鐵路法制結構由基本健全又復殘缺，導致法治弱化；由于大撤并引起鐵路公檢法隊伍不穩，等等。對此要引起足夠重視。

第二，要走加強法制建設之路，在實踐中豐富完善中國特色社會主義國家司法管理體系。由于種種原因，國家司法管理體系的理論和實踐都有待深入。有關各方對這一體系的標準模式還沒有達成共識。圍繞著到底是采用酌情屬地與條線直屬相結合的模式，還是只有單一屬地模式等問題，還存在不小的爭論。在這種情況下，鐵檢納入國家司法管理體系，應在法律政策和國情的框架內改革創新，盡量符合鐵路規律，實現移交屬地管理下，在較大的司法區域（省、自治區、直轄市）保持鐵檢條線管理優勢的管理體制，才能達到加強法制建設的目的。

第三，要走和諧社會之路，妥善化解各種矛盾問題。這次對運作了幾十年的鐵檢管理體制進行改革，不可避免地會出現許多矛盾問題的碰撞。諸如鐵路公檢法訴訟體系及管轄監督范圍的調整，鐵路網整體性與檢察司法屬地管理的差異，鐵路專門司法與政法人財物屬地管理，鐵路與地方、各地之間的認識分歧，影響鐵檢隊伍成員利益，等等。為改革順利進行，出臺的具體方案必須注意妥善化解各種矛盾問題，達到改革與發展和諧、法制與實際和諧、鐵路與地方和諧、檢察業務與管理方式和諧、人員與體制和諧。

綜上所述，鐵檢改革創新管理體制的基本內容是：1.經過長期調研論證，有關文件確定了將鐵檢納入國家司法管理體系的改革原則，即改革現行的檢察業務與人財物分別由上級檢察機關和鐵路部門雙重領導管理的模式，使鐵檢人財物管理完全脫離開鐵道部、各鐵路局，實行屬地管理，納入國家公務員、地方機關管理體系。2.將兩級鐵檢院一次性整體移交駐在地的省、自治區、直轄市人民檢察院實行司法管理。

鐵檢管理與鐵路部門完全分離，建立健全省級人民檢察院直管鐵檢體制，對我國司法管理制度是一次重要的改革創新，應該說是本階段最好的選擇，確實必要和可行。

第一，有利于國家鐵路發展和穩定。鐵路是經濟發展、社會穩定和國家安全的重要領域，必須依法實行特別保護。在鐵路犯罪一直高發多發，治安形勢嚴峻的整個初級階段，只有健全統一配套、合法高效、專業協作、互相配合、互相制約的專門鐵路司法配套機制，形成合力，才能更有效地打擊犯罪、維護鐵路治安和社會穩定。在省自治區直轄市范圍內實行專門鐵檢制度，在較大的局域內為國家鐵路發展和穩定提供專門司法保障，能夠有效實現鐵路穩定，有效避免司法地方化的傾向，有利于強化打擊鐵路犯罪，維護治安穩定。

第二，符合我國法制和國情，符合鐵路專業規律。根據鐵檢跨行政區劃設置和案件管轄跨區域、專業性系統性強等方面的特殊性，為及時有效地打擊各類危害鐵路的犯罪，在辦案機關管理體制上，需要發揮條條組織管理體系的優勢，在辦案組織指揮上，需要具有跨地市區域的較大空間，從而形成有效的上下一體的整體合力。只有將兩級鐵檢院交由駐在省級檢察院管理，才能滿足管理體制和辦案指揮上的需要，才能更好地明確各個辦案機關的職責，嚴密法網，才能利于理順案件管轄，減少訴訟障礙及混亂，減少越權管轄、推諉扯皮、司法不一、打擊不力等諸多矛盾問題，確保法律在鐵路領域正確統一實施。

第三，有利于保持鐵檢隊伍穩定及辦案體制機制穩定，有利于司法執法連續性。目前全國76個鐵檢分院、基層院分布于鐵路樞紐。鐵檢人財物管理與鐵路分離，對隊伍影響重大，必須高度重視穩定，化解矛盾。以省為單位建立專門鐵路檢察司法體系，鐵檢整體移交省屬，經費由省級財政保障，實行檢察系統領導、分級管理，隸屬關系雖然變化，但影響隊伍穩定的因素微小，有利于促進和諧社會建設。

需要連帶分析的是，鐵檢從鐵路部門跨省管理轉變到實行駐在地省級檢察院直接分級管理的制度，鐵路案件訴訟體制機制及公檢法管轄監督范圍也需要作相應調整，亟須進一步健全符合鐵路規律的訴訟體系，特別是事關安全穩定的刑事訴訟及監督體系，更應優先考慮。筆者認為，在科學實驗論證通過前，還是保留既有鐵路刑事訴訟體系的正常運行為宜。即鐵路公安機關立案偵查的各類刑事案件，由管內同級鐵路運輸檢察院依法審查批準逮捕、審查起訴，同級鐵路運輸法院依法受理、審判；鐵路運輸檢察機關對危害鐵路的職務犯罪案件依法立案偵查、向同級鐵路運輸法院提起公訴；各級鐵路運輸法院依法管轄管內第一審刑事案件，不服基層鐵路運輸法院或者鐵路運輸中級法院一審的判決、裁定的上訴、抗訴案件，分別由其對應的上一級鐵路運輸中級法院或者該鐵路運輸中級法院駐在省、自治區、直轄市的高級人民法院依法審理。鐵路運輸檢察機關依法對鐵路公安機關、法院訴訟實行法律監督。辦案涉及的其他問題，新規定出臺前仍依照既有規定。

2010-01-08

閻敏才（1953— ），男，河北淶水人，最高人民檢察院鐵路運輸檢察廳廳長，全國檢察業務專家。