國外政府問責的無縫隙性及其啟示

李金龍，雷娟

（1.湖南大學政治與公共管理學院教授；2.湖南大學政治與公共管理學院碩士研究生）

國外政府問責的無縫隙性及其啟示

李金龍1，雷娟2

（1.湖南大學政治與公共管理學院教授；2.湖南大學政治與公共管理學院碩士研究生）

“無縫隙性”的意蘊大致可以用透明的、靈活的、完整的、彈性的、連貫的等詞語來表達。無縫隙組織應以低成本、高效率、面對面、全方位的服務為特征，以滿足公民的個性化公共需求。行政權力作為公共權力，必須受到內部、外部各方面無縫隙的監督和問責，才可能實現公平、公正地行使。無縫隙性的政府問責要求問責主客體之間不能存在太多繁文縟節、踢皮球或者尋思諸多遁詞，而是直接接觸，不留情面，覆蓋全程，不存空隙，高透明，不暗箱；它不是以各自為政的形式而是以一種完整的、連貫的方式進行問責，以實現公民的“零容忍”。現代意義上的問責制源于西方發達國家，在長期的實踐中，圍繞行政權力行使的各個環節，它們制定了完備的、無縫隙的問責制度，從政治問責制、法律問責制、行政問責制到倫理問責制，再到績效問責制、顧客問責制、公共問責制，只要有行政權力行使的地方，就有問責的存在，從而保障權力在陽光下行使。我國正處于社會轉型期，各種社會矛盾和問題在一時間同時暴露出來，這就需要政府承擔起相應責任，對社會訴求做出積極回應。他山之石，可以攻玉，我們要在分析國內政府問責實踐現狀的基礎上，借鑒國外有益的經驗，構建起“無縫隙性”的政府問責體系。

一

一般認為，政治問責的理論基礎源于西方近代的社會契約論、人民主權論和代議制民主理論。洛克認為，在自然狀態下，為了保證生命財產的安全不受威脅，人們訂立契約，把除自由之外的兩種權力“交由他們中間被指定的人來專門加以行使，而且要按照社會所一致同意的規定來行使”[1]，政府一旦背離這一目的，人們便收回自己的權力。盧梭既是社會契約論的倡導者，也是人民主權論的代表人物，他認為，“行政權力的受任者絕對不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委托他們，也可以撤換他們。”[2]代議制理論的代表人物密爾則主張，由人民選舉出來的代表所組成的議會應掌握并行使控制權，議會雖不能管理行政，但應當監督行政，議會有權“把政府的行為公開出來，迫使其對人們認為有問題的一切行為作出充分的說明和辯解，譴責那些該受責備的行為，并且，如果組成政府的人員濫用職權，或者履行責任的方式同國民的明顯輿論相沖突，就將他們撤職，并明白地或事實上任命其后繼人。”[3]“政治問責強調行政部門和其管理者必需對來自外部的重要群體的意見給予回應。”[4]這表明，政治問責的主體是行政系統之外的組織或個人，包括立法機關、司法機關、政黨、公民個人、利益集團、新聞媒體等；問責客體是行政部門及其行政人員。政治問責起源于政治活動中的選舉，貫穿于行政活動的始終。西方國家通過選舉問責政府?！霸诜治鑫鞣絿疫x民通過選舉問責政府的路徑之前，有必要對選舉的涵義作出界定，因為我國與西方對選舉的理解不是完全一致的。國內學者普遍認為，選舉是享有政治權利的一國公民通過一種程序(以投票或其他方式)選擇能代表他們來行使國家公共權力、治理國家的人，即選舉就是選擇公職人員。西方國家大多從廣義上理解選舉的涵義，認為選舉是一切對政治問題作出抉擇的投票行為，包括公職選舉、罷免、復決、公民投票四類，除了大選、地方選舉、特別選舉外，還將創制、復決、罷免也納入選舉范圍。”[5]選舉政府官員，參加公決、復決是問責政府的直接路徑，選民通過這些路徑對政府及其工作人員的表現、對公共決策進行全面的檢驗和評判；間接路徑是選民通過議會問責政府，包括倒閣、彈劾、質詢和調查等；除此之外，選民還可以通過訴愿制度、調解員制度、監察專員制度等對政府及其公職人員問責，明確規定政府必須在法定時間內回應問責并將問責結果進行公布?？梢钥闯觯鞣絾栘熤黧w廣泛，除了議會、政黨等政治團體外，公眾參與、新聞媒體成為政治問責中的重要內容。

與西方國家相比，我國政治問責尚存在不少缺陷。首先，在官員產生上，通常是由上級任命而非公民選舉產生，這導致“對上負責”而非“對選民負責”。第二，異體問責缺失。黨政關系復雜、黨政不分使得政黨對政府的問責力度大大下降；人大監督無力，人大的質詢制度、罷免制度，在實際政治生活中很少啟動，使人大的問責主體嚴重缺失；現行的民主制度阻礙了公民個人、新聞媒體及時、全面地問責政府。這不免導致我國異體問責形同虛設，僅僅依靠政府內部的“自上而下”的體制內同體問責，效果可想而知。因此，今后應繼續著力政治問責制建設。首先，進一步加快民主政治建設，“一方面我們要發展人民民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓展民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。二方面應該堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。”[6]其次，要拓寬政務信息公開的渠道，使公民及時、詳盡、方便地獲得他們所需要的、不涉及國家機密的信息，保障公民的知情權和參與權；適當地、一步一步地放開對新聞媒體的管制，增強新聞媒體的自主性，讓新聞媒體充分發揮“第四種權力”的作用，從而保障公民的知情權，鞏固問責的基礎。擴大問責主體，使問責主體與問責客體“形成一定的監督、制約關系，濫用權力或逃避責任的行為將受到更多的關注和譴責，一定程度上降低權責背離的風險”。[7]

二

西方國家十分重視以法律規范權力，為此，它們制定了系統的法律法規，并且當政府及其工作人員違反法律規定的義務、違法行使職權時，必須承擔相應的法律責任。如英國早在1 906年就頒布了《防止貪污法》，美國在1 9 6 5年頒布了《文官制度改革法》，對公務員的職責義務、行為準則、財產申報等作了明確規定。法國建立了完備的行政司法體系，對行政行為、行政組織、行政訴訟、公共事業、治安等都有具體的規范，既規定了行政機關的職能、活動方式，也規定了對行政活動的損害后果應當承擔的責任，官員的失職或以權謀私等行為會受到嚴厲懲戒，如果發生重大事故，造成很大影響，則要被迫或自動下臺。日本在預防公職人員職務犯罪立法方面取得了極大的成就，它不僅制定了《國家公務員法》、《地方公務員法》等有關公務員的專門法律來規范公務員制度，也頒布了《關于整頓經濟關系罪責的法律》、《關于整肅官廳風紀的決定》等法律法規對公務員的違法犯罪活動進行嚴肅懲處。此外，日本還通過完備專門法規對公務員行為進行規制。為保障政務信息公開，它們也制定了相應法律。瑞典是世界上首創信息公開立法的國家，1 7 6 6年制定了《出版自由法》，該法后來成為瑞典憲法的一部分。美國在1 9 7 2年頒布了《聯邦咨詢委員會法》，1 9 7 6年頒布了《陽光下的聯邦政府法》，1 9 9 6年頒布了《信息自由法》等相關法律，以保證政府信息公開，保障公民的知情權。美國還在憲法中規定，國會必須就其每次會議的內容、辯論、表決、國會的開支等方面的情況向公眾定期發布；美國總統也必須到國會發表國情咨文，報告工作情況；政府官員如果犯了法，司法過程要公開。美國各州也制定了和憲法精神相符的各種條款，如要求政府官員公布收入來源和競選捐款名單等，以確保公民的知情權。英國政府也在20世紀90年代的行政改革過程中公布了《公民憲章》和《政府現代化白皮書》，要求提高政府在公共服務中的責任以及官員對民眾的責任。[8]以法律文本為依據，西方國家對行政行為進行司法審查，即審查行政行為是否違法。

政府問責必須要有法律文本作為基礎，這就要求我們制定完備的法律法規，用法律界定權力邊界，不允許有超越法律之上的特權，政府的一切行為都應有明確的法律依據。制定統一的《政府問責法》或《行政問責條例》，界定政府權力邊界和職能邊界，明確政府的政治責任、行政責任、法律責任、道德責任與績效責任，將政府及其公務員的責任以法律的形式予以確立，明確政府問責的主體、客體、事由、期限、程序、責任方式、賠償等事項。完善行政問責制度的配套措施，如《行政過錯責任追究條例》等。除了制定完備的法律外，還要加強司法機關對政府的問責，第一，建立檢察機關與政府監察機構、紀檢部門的工作協調機制。第二，改革現在的人事選拔制度和財政制度，實現檢察機關垂直領導和下級人民法院受上級法院的監督，確保檢察機關和人民法院的獨立性、權威性和行使權力的統一性。第三，擴大司法機關的受案范圍，加強法院對行政行為司法審查的力度。

三

狹義的行政問責是行政系統內部自上而下進行的同體問責機制。當代各國政府均建立了政府內部的責任控制體系，問責主體和客體非常清晰，每一位高層官員都是相對其下屬的問責主體，每一位下層職位人員都是其上級的問責對象，二者體現的是服從關系。行政問責“關注的是組織內部工作任務的正確完成情況。等級問責的實現機制是依靠在組織內部建立的規章制度和標準化的操作程序，以等級權威為基礎，等級問責具有很高的實現程度”[9]。但是，行政問責存在極大的局限性，表現在：(1)上級無人問責。上級對下級問責，上級往往無人問責。雖然對其范圍之內的下級進行問責的上級也要接受其自身上級的問責，但這種邏輯的終點勢必會導致最終的一個上級的問責真空。（2）問責結果的公正性難以保證。在科層問責理念下，上級對下級進行問責，如果該上級要對被問責對象承擔連帶責任，上級則傾向于快速啟動對下級的問責程序，以使責任追究因有了追究對象，進入了追究程序而轉移對其自身責任追究的注意力，這就難保問責結果的公正性。（3）只注重事后問責。（4）容易走向“人治模式”。[10]由于政府的自立性傾向，行政問責的成效并不大。為了克服行政問責制本身的缺陷，西方各國在強化問責程序建設的同時，大大加強了異體問責。

在中國傳統官僚制下，行政管理更易趨向“人治”，因此，中國的行政問責制度建設必須向西方學習如何完善行政問責程序，如提案、立案、調查、申辯、審議、決定、復議、申訴等，對問責制度各個環節、各個方面的內容和范圍、責任追究方法步驟、行政處罰、行政救濟等均予以具體化和法制化；政府在做重大決策之前，不僅僅在政府內部商議，還要注重公民參與，建立公眾評議行政機構及其人員的評議制度，吸收公民參與決策過程，使政府決策科學化、民主化。

四

倫理問責是內部控制的一種形式，它“需要通過要求公共行政人員遵循一系列外部標準才能得以實施，這就要求確立相應的倫理責任制度”[11]。越是民主憲政的國家，法制越完善，倫理責任制度越健全。如美國在1 9 5 8年由國會通過了《政府工作人員道德準則》，為所有政府雇員包括官員制定了內容廣泛的道德規范。1 9 6 5年，美國制定了《政府官員和雇員的道德行為準則》。1 9 7 8年，美國國會通過了《政府道德法》。1 9 8 9年4月，國會通過了《政府道德改革法案》。1 9 9 2年，美國政府又頒布了由政府倫理辦公室制定的內容更加詳細、操作性更強的《美國行政部門雇員倫理行為準則》。韓國于1 9 8 1年頒布了《韓國公職人員道德法》，《韓國反腐敗法》也于2002年1月2 5日開始實施。日本則于1 9 9 9年8月通過了《日本國家公務員倫理法》，并于次年4月開始實施。除了以法律法規來規范公務人員的職業道德行為外，有些國家還建立了專門的政府行為倫理管理機構，為規范公務人員的行為提供了組織基礎。如1 9 7 8年美國設置政府道德辦公室，最初隸屬于人事管理局，1 9 8 9年成為獨立機構，政府道德辦公室主要負責根據公務人員利益沖突情況制定有關的規章條例，審查財務公開報告等。英國在20世紀80年代成立了“公共生活準則委員會”。加拿大在1 9 9 4年成立了專門的政府道德咨詢辦公室，定期向聯邦和省級政府部門或外國政府以及私營部門組織提供關于倫理道德問題的建議。[12]

我國的道德約束不可謂不多，但沒有形成完備的道德法律或法規，完全依靠政府官員的自覺和自律，沒有收到預期的效果。為此，我們應從兩方面入手加強道德責任建設。一方面，加強對新入職公務員的問責教育，增強其職業精神和責任意識，同時，將道德問責作為長期發展戰略，通過各種宣傳教育方式加強問責文化建設；另一方面，制定公務員道德法之類的法律法規，以法律的形式規范公共行政人員的道德行為，使公共行政人員有正確的倫理定位和價值取向。

近年來，隨著非政府組織及其他社會組織的興起，西方各國又加強了績效問責制、顧客問責制、公共問責制的研究和建設，意在使公共行政人員及社會團體真正成為服務主體，承擔績效責任。在許多公共行政人員當中，存在著“不求有功，但求無過”的思想，引入績效問責，在明確政府機構職能及其工作人員職責的前提下，科學界定績效問責的內涵和外延，使行政人員的工作結果向相應機關承擔責任并且追究無所作為的官員的責任，這對于提高行政效率、改進行政方式具有重要意義。

五

我國政府問責理念早已有之，但真正實踐卻是近期的事情，特別是自2003年非典才開始重視起來。從我國政府問責的發展歷程不難看出，它是隨著一些有巨大影響力的全國性事件而提出、闡釋進而應用的，這就使得我國政府問責的主體受到限制，一般是行政部門內部同體問責，異體問責渠道有限、效果實在不佳。而發達國家十分重視政黨、利益集團、公民、新聞媒體等異體問責的作用，強調對行政部門做全方位、無縫隙的監督和問責，當然，這與強大的公民社會的發展是分不開的。相比之下，中國的公民社會還不成熟，完全依靠公民來問責政府是不現實的，當務之急是要完善各項法律法規，對問責主體、問責客體、問責事由、問責程序等做出明確規定，并做好問責法律知識的宣傳工作，讓公民意識到問責不僅是政府部門的事情，而且與自己的利益息息相關，進一步喚起公民的權利意識和問責意識，從而對政府行為進行全方位、無縫隙的監督。通過法律問責制度的建設來推進政治問責，不失為我國問責制度建設的一條合理途徑。鑒于我國黨政特殊關系，將政黨納入問責范圍，探索如何有效問責政黨的失責行為，也應該是當今一項非常有理論意義和現實意義的課題。

[1]洛克.政府論[M].北京：商務印書館，1 9 8 3.7 8.

[2]盧梭.社會契約論[M].北京：商務印書館，1 9 8 2.1 3 2.

[3]約翰·密爾.代議制政府[M].北京：商務印書館，1 9 8 2.7 8.

[4]B a r b a r a,S.R o m z e k‘E n h a n c i n g a c c o u n t a b i l i t y’，i n J a m e s L.P e r r y.H a n d b o o k o f p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n. S e c o n d E d i t i o n.S a n F r a n c i s c o:J o s s e y-B a s s I n c., 1 9 9 6.101-102.

[5]汪前元，朱光喜.西方國家選民問責政府的路徑分析——兼談西方國家選舉對政府問責的影響[J].當代世界與社會主義，2007，（05）：6 6.

[6]彭富明.影響我國行政問責制常態化的制度性因素探析[J].前沿，2009，（07）：1 3.

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責任編輯：周育平