科學發展觀視域下的城鄉教育公平探討

文錦菊

（中共永州市委黨校、永州行政學院，湖南永州4 2 5000）

·社會學·

科學發展觀視域下的城鄉教育公平探討

文錦菊

（中共永州市委黨校、永州行政學院，湖南永州4 2 5000）

貫徹落實科學發展觀實現科學跨越是我們當前的中心任務。要以科學發展觀為指導，正視和解決農村教育投入不足、發展滯后的問題，合理配置城鄉教育資源，著力實現城鄉教育公平，促進教育快速發展科學發展。

科學跨越；城鄉教育；教育公平

科學發展觀是全黨全國各項工作的指導方針。教育是富民興國的百年大計，是一項宏大的系統工程。當前農村教育發展嚴重滯后，城鄉教育嚴重失衡，必須以科學發展觀為指導，合理配置城鄉教育資源，努力推動城鄉教育公平，促進城鄉教育全面、協調、可持續發展。

一、農村教育發展嚴重滯后，城鄉教育嚴重失衡，嚴重制約了教育科學發展的步伐

我國是世界上人力資源潛力最大的國家，我省是人力資源大省之一。接受和完成教育是人力資源開發、人力資本積累和實現科學發展的關鍵因素，這已經成為世界共識。我國又是世界上最大的教育國，有3億多在校學生。改革開放以來，我國的教育總體上有了長足的進步，取得了舉世矚目的成績。但也毋容諱言，由于體制、機制、歷史、政策等方面的原因，城鄉教育嚴重失衡，農村教育發展嚴重滯后，是一個不爭的事實。教育優勢資源不斷向城市積聚的趨勢沒有發生根本改變。這種狀況嚴重制約了教育發展的步伐。

1.教育投入總量不足，尤其是農村教育投入更是嚴重不足。按照1 9 9 3年2月頒布的《中國教育改革和發展綱要》規定，“8年內國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例要達到4%”。8年之后的2000年，不但沒有達到4%，反而低于1 9 8 6和1 9 90年的水平，總在2.4 4—2.6 4%之間徘徊。按要求匡算，這8年我國財政性教育經費支出總短缺額為10100億元。到2008年才達到3.4 8%，這個比例在全世界居倒數幾位。其實，4%的比例只是20世紀80年代欠發達國家的平均水平。1 9 9 9年世界平均水平是5.5%，發達國家在6%以上，美國達到7.7%，芬蘭則已經達到1 8%。我國的這種十分有限的投入，還受到三級教育之間投入失衡、區域教育之間投入失衡、城鄉教育之間投入失衡的沖擊，導致農村教育更為嚴重的投入不足，嚴重障礙城鄉教育均衡、協調發展。

長期以來，國家實行的是城市取向的教育資源配置制度。1 9 9 4年實施“分稅制”改革之后，縣鄉兩級所占的財政份額大幅度下降，由改革前占3 3.4%左右下降到改革后占2 1.3%左右，而中央、省、市三級的財政收入占的比例高達80%左右。縣、鄉兩級的財力下降，卻要負擔絕大部分農村教育的投入。全國約2億接受義務教育的學生中，70%在農村地區，縣鄉財政不堪重負。這就難免造成農村教育基礎建設投入欠帳越來越多。其后果，一是有些農民家庭子女不得不輟學。湘南某市每年有3000多名小學生，8000多名初中生輟學流失。二是農村中小學教師工資待遇很低，生活條件差，隊伍不穩定，大批優秀的農村教師流失。該市許多邊遠的山區農村中小學難以補充到合格教師，只好“瓜菜代”，尤其是音、體、美、計算機、外語等課程的合格教師奇缺，嚴重影響了教學質量。三是農村中小學硬件建設嚴重滯后，欠帳很多。教學儀器設備與城市學校有天壤之別。僅該市某縣農村中小學尚有危房4 9 1 8 3平方米。四是農村中小學校正常運轉困難。國家轉移支付資金不能及時、足額到位，造成中小學校負債嚴重。該縣2008年底農村鄉鎮教育負債3 6 4 3.2萬元，其中屬正常運轉負債達4 8 8.5萬元。

2.對農村教育、教師的政策不公平，導致農村教育嚴重滯后。按理說，由于歷史的原因，農村教育本來就落后，進入現代社會以后，政府應該給以政策傾斜，給農村教育“開小灶”、“吃特餐”，逐步縮小城鄉教育差距。然而，事實是政府對農村教育政策很不公平，無異于給農村教育雪上加霜。其表現：

①基礎教育分級辦學、分級管理的體制，使城鄉教育的體制保障出現了巨大差異。農村地區的縣鄉政府事權、財權很小，卻要面對占人口絕大多數的農村人口和農村基礎教育，這無論如何也是說不過去的。這必然出現一個結果，就是忽視農村和農村教育。這甚至可以說是對《義務教育法》的抽象肯定、具體否定。

②城市取向的資源配置機制和政策，使城鄉教育的資源配置保障出現了巨大差異。城鄉二元經濟制度的種種設置與安排，教育資源布置存在突出的“城市取向”，表現出很大的不平等。其基本特征是：先城市后農村，先重點后普通，先市民子弟后農村子弟，以城市和市民為中心，以農村和農民為外圍的教育資源配置路線。這就造成了資金、師資、儀器、資產、信息、管理等諸方向的優勢資源日益向城市集中，農村教育與城市教育的差距越拉越大。

③在教師政策上明顯的城鄉二元特征，使城鄉教育的師資隊伍保障出現了巨大差異。首先是城鄉教師的待遇差異過大。據專家調查，同是教師，城鄉的待遇差距達4-8倍。在發放生活津貼上，國家出臺的政策，農村教師比公務員晚一年至兩年，這是嚴重違反《教育法》、《教師法》的。其次是城鄉師資配備標準差異過大。國家規定的師生比核編標準為：初中：農村1 8.0：1,縣鎮1 6.0：1，城市1 3.5：1；小學：農村2 3.0：1;縣鎮2 1.0：1,城市1 9.0：1。其實，農村人口居住分散，學校數量多、規模小，農村教師配置標準應高于城市才更符合需要。再次是農村教師社保待遇差距很大。湘南某縣農村教師的失業保險、醫療保險、養老保險等，都沒有與公務員同等崗位的人員一視同仁。

3.農村教育結構失衡，高中教育、職業教育、成人教育嚴重滯后，加大了城鄉教育的差距。農村地區小學、初中教育的落后導致升學率大大低于城市，而高中學校基本上集中于縣以上城鎮，農村子弟讀高中的比例大大低于城市子弟。而且從小學到高中的應試教育，對于大多數農村子弟來說，具有極大的與實踐的脫節性。按理說，這些初中及其以下文化的數以億計的農村子弟應該享受到職業教育。然而，由于發展職業教育成本高，需要大量的儀器、設備和耗材，學生的學費也相應地比普通學校高。一些中等職業學校缺乏專項資金的支持，教學設備的老化和缺失，教師的外流和專業教師的短缺等，都成為制約職業教育發展的瓶頸。湘南某市絕大多數職校都處于不景氣狀況。成人教育則更是幾乎全部在城市，農村人口幾乎沒有獲得成人教育的機會。這種狀況，極大地影響和制約了欠發達農村地區的教育發展。

二、大力發展農村教育，推動城鄉教育均衡協調發展，是實現教育科學發展的必由之路

實現社會主義現代化的過程必然是農民市民化、農業經濟市場化、工業化的過程，必然是農村人口素質快速接近城市人口素質的過程。迄今為止，在人類社會發展史上，經濟社會的發展經歷了相互聯系又明顯區別的三個階段，即農業經濟時代、工業經濟時代和知識經濟時代。這三個階段轉變的過程，也是農業勞動力大量從一產業轉移到二、三產業，其受教育程度和素質大幅度提高，農村經濟結構趨向多元化和農業經濟轉向市場化的過程。發達國家能夠在不到200年的時間內從數千年的傳統農業經濟形態迅速過渡到工業經濟形態，再進入后工業化時代，其根本原因就是，在實施工業化過程中，把著眼點放在了強化對農村的教育投入和人力資源開發上，進而對農村自然經濟進行工業化改造，把農村經濟轉化成了城市經濟、工業經濟。這些國家在推進三個階段轉變的過程中，農民的高素質化、市民化和農業的近現代化做出了巨大貢獻。沒有農民教育水平和綜合素質的提高，就不會有發達國家曾經經歷過的工業化和后工業化社會。

在世界經濟發展史上，曾先后出現過三次工業化后進國家趕超先進國家的成功范例。第一次是1 9世紀與20世紀之交，美國對英國的超越；第二次是二次大戰后日本對美國的趕超；第三次是20世紀60年代以后以韓國為代表的亞洲“四小龍”對西歐的趕超。這三次成功的經濟趕超，最根本的經驗在于，它們通過實現城鄉教育均衡協調發展，超前和加速開發人力資源，提高勞動者素質，為經濟發展積累了大量人力資本，推動了經濟的快速增長。我國的鄰居韓國、日本的成功經驗值得借鑒。韓國的“新村運動”已經開展了40多年，他們把發展教育事業作為新村運動的核心，把一切正規和非正規的社會教育活動與新村運動同步進行，各級政府都成立了新村培訓院，新村運動每一步成果都離不開教育的貢獻。日本堅持教育立國百年如一日，他們正是一以貫之地重視城鄉教育均衡協調發展，才實現了全民素質的大提升，建成了世界第二經濟強國。我們不難發現，這些成功實現經濟超越的國家和地區，在人力資源開發、積累上呈現如下共同特點：一是具有超前性和均衡性，在經濟迅速發展之前，無論城鄉都在中等教育入學率上達到了較高水平，在中等教育普及之前就開始了高等教育普及化的進程。二是在人力資本積累與經濟超越的相互關系上，人力資本積累的速度要快于經濟超越的速度。目前，我國農村所面臨的最大問題是農村人口在人力資本存量上與城市存在著巨大差距。2000年，我國每10萬人口中城市與農村各層次受教育程度人口數量比是：大學，城市是農村的1 8倍，中學是4倍，初中城鄉基本接近，只有小學農村大于城市。根據全國人口普查的數據，2000年全國農村勞動力的平均受教育年限為7.3 3年，相當于初中一年級文化程度，而同期城市勞動力的平均受教育年限為10.2年，相當于高中一年級文化程度。因此，我們應遵循世界歷史上經濟超越的成功規律，把強化農村教育與農村人力資源的開發作為主要任務，加速農村人力資源開發，實現城鄉教育均衡、協調發展。

三、加快發展農村教育，實現城鄉教育均衡協調發展，加快教育科學發展的步伐

1.在指導思想上牢固樹立農民的主體地位，加速城鄉一體化進程，改革城鄉二元結構體制。農民應該具有與市民同等的政治、經濟、文化、社會地位。不僅如此，政府還應該充分認識到，農業的弱質產業、基礎產業地位，農村和農民的客觀劣勢地位，對農村、農民的歷史欠帳，都需要在政策上給農民以更大的扶持。給農民“開小灶”、“搞特殊”不是不公平，而是更公平。要有計劃分步驟地逐步改革城鄉二元結構體制，建立面向全社會的公共財政體制，統籌城鄉公共資源，對社會教育、衛生、科技等公共資源實行城鄉統籌安排，統一配置。當前要立即改變過去長期以來實行的國家財政重城市教育、輕農村教育的極不合理的做法。

2.從立法的高度為城鄉教育均衡發展提供保障。建議國家頒布《城鄉教育均衡發展法》，明確具體地規定中央、省級政府對全國發展農村教育應承擔的責任，明確規定建立公共教育財政制度的具體形式和途徑，明確規定農村義務教育和職業教育是重要的公共產品，應由國家和省級財政負擔，中央和省政府必須對農村教育（包括教育基礎設施建設、教師工資、學生學費、教學經費等）實施剛性的、大規模的、規范的財政轉移支付。這筆資金要落實到每一個學齡青少年，每人建立單獨的戶頭，每名適齡青少年都有一個檔案、一個戶頭、一張卡，專門用于義務教育、職業教育的開支。同時要對農村義務教育、職業教育在什么條件下，達到什么樣的基本標準（包括師資、校舍、經費、教學儀器設備等等），作出強制性規定。對地方各級政府的責任、義務作出強制性規定。對違反這些規定的，要有明確具體的處罰辦法。

3.制定城鄉教育均衡發展的指標體系和考核辦法。經濟學上的基尼系數已經被廣泛使用于判斷和衡量一個國家居民收入的差距，并產生了良好的決策效果。我國應與時俱進地創立“教育基尼系數”的指標體系，以建立健全對于城鄉教育差距的科學判斷機制，建立健全政府運用科學工具和方法，對城鄉教育差距進行科學測量、科學分析、定期公告、科學決策、接受監督的長效機制。要建立適當的、科學的數學模型，對敏感而又重要的城鄉教育指標進行動態分析，得出城鄉教育均衡發展系數的基準值。國家要立法，對城鄉教育均衡發展指數的下限做出規定，無論如何必須保證將城鄉教育均衡發展系數控制在一個規定的范圍。凡是在一定期限內達不到法律規定的要求的地方，無論哪一級，黨委、政府的主要負責人都必須引咎辭職。

4.建立穩定的農村教師隊伍，提高他們的政治、經濟、生活待遇，改善他們的工作條件。政治上，政府要給農村教師以等同于公務員的正式編制，參照國家公務員和城市公立學校教師的待遇。經濟上，要由國家公共財政的專項資金保證農村教師的工資水平與城市教師一致，還要另加貧困地區或農村基層的特殊津貼。要從大學生、研究生中選調合格教師到農村任教，并對他們建立“貧困地區教齡獎”，實行累進計獎，合同管理，鼓勵工作優秀者長期在農村任教。在這方面，日本、韓國和歐洲許多國家已經有了成功的經驗，他們對中小學教師（尤其是欠發達農村教師）實行教育公務員或參照公務員的管理，可以由國家合理調配。我們應借鑒這一經驗。

5.建立和完善城鄉教育資源共享長效機制，盡快實現從入學機會公平向教育資源配置公平的根本性轉變。教育資源絕大多數屬于國有資源、社會資源，從政治上看應該城鄉共享。從效益分析上看也完全應該城鄉共享。國家要建立相應的制度，對師資、設備等教育資源如何做到城鄉適當共享作出強制性規定。比如：規定城市教師每工作多少年應到農村支教一年，評職稱要有到農村支教的經歷，城市的每個學校要對口支援一個貧困農村地區的學校等等。高等學校也應如此，大中城市的高校教師要輪流到欠發達地區高校任教，實行對口支持、扶持，以促進城鄉教育的均衡發展。

6.提升農村教育內涵，從城市化的高度來定位和發展農村教育。有的人片面地認為，農村教育僅僅是面向農村、農業、農民的教育，是低水平低層次的教育。也有的人片面地認為農村教育就是從農村孩子中選出讀大學的人才。這都是一種認識錯位，是不利于發展農村教育和開發欠發達農村地區人力資源的。我們必須認識到，城市化是當今世界發展的趨勢，城市化與現代化是同步的，沒有農村的城市化，就沒有國家的現代化。我國在2020年前預計有3億人要由農村轉移到城市，我省轉移的比例更高。這是發展農業、農村，開發農村人力資源，解決“三農”問題的最佳舉措，也是必由之路。農村教育的內涵和定位必須瞄準這一大趨勢，適應農業勞動力大規模轉移和我國產業結構不斷調整升級與新興產業發展對從業勞動者的素質要求。農村教育不僅是滿足建設社會主義新農村的需要，是滿足農村人口向城市轉移的需要，更是保證轉移到城市的人口能夠成為未來城市文明建設者的需要。政府的教育決策，要充分考慮農村教育的這種新的定位。

7.構建培養多元結構人才隊伍的農村教育體系。辦學雷同，千校一面，應試模式，結構單一，是我國農村教育的嚴重弊端。其結果是“千軍萬馬過獨木橋”，人才的培養與社會的人才需求脫節。沒有良好的人才結構，不是人才的閑置，就是人才的緊缺。在社會人才需求中，研究型人才、管理型人才、技術應用型人才和實用性人才缺一不可。勞動者當中，既要有“白領”，也要有“藍領”，還要有“灰領”。這就決定了農村教育必須立足于培養多元結構的人才隊伍。首先，要普及文化知識教育，提高農村居民受教育年限。其次，要加強能力教育和技術教育，特別要花大力氣發展高職和中職教育，培養大批應用型、技術型、“灰領型”人才。我國技工、熟練工奇缺的信息已經發出了許多年，但我們改變這種狀況的工作力度太小，步子太慢。再次，要采取綜合措施，利用多種途徑開展農村成人教育培訓，創建學習型社會，以加快農村現有人力資源的開發利用。

8.提高政府對農村教育的認識。實現城鄉教育均衡協調發展是一種政治責任，是一種公益性事業，因而毫無疑義是政府的職責。然而，由于改變教育失衡的工作不可能產生立竿見影的、如同造“大廣場”、“大街道”的經濟效益和“眼球效應”，因而有的領導者對此缺乏動力與熱情。他們熱衷于短期行為，甚至不惜勞民傷財，而對改變城鄉教育失衡狀況、發展農村教育，認識不明，熱情不高，投入不力，工作不到位。改變這種狀況，最根本的措施是加強政治文明建設，加快政治體制改革步伐，加快社會主義民主進程，實現真正的“民主選舉”和“民主監督”。貫徹落實科學發展觀，糾正領導干部的短期行為，真正實現政府對農村教育的高度重視。只有由最廣大的群眾來決定領導者的去留升降，領導者才會自覺地向人民負責，而不是僅僅向上司或少數人負責，才會真正地重視教育尤其是農村教育，解決好城鄉教育失衡的問題，為人民謀長遠和根本利益。

9.廣辟教育籌資渠道。要加大政策引導力度，為教育發展特別是欠發達農村地區的教育發展提供強大的資金支持。真心實意重視農村教育，就應該把巨額的“四公消費”（公款吃喝、公車消費、公款旅游、公款賭博）等經費節省下來投入農村教育，把巨額的行政成本減下來用于發展農村教育，把修建豪華樓堂館所等“眼球工程”的錢省下來用于發展農村教育。同時，放開民間資金和外資的準入，出臺對民辦教育的資助政策和扶持政策。

責任編輯：黃有泰

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1004-3160（2010）05-0105-04

2010-06-17

文錦菊，女，湖南新田人，中共永州市委黨校、永州行政學院常務副校（院）長、教授，主要研究方向：領導科學。