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宋宏福

（湖南科技學院，湖南 永州 425100）

民辦與公辦學校“同等待遇”的比較

宋宏福

（湖南科技學院，湖南 永州 425100）

我國法律已明確規定民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，但事實上，民辦學校與公辦學校在土地征用、財政資助、稅收優惠、信貸支持、社會保障、教育資源、受教育者等方面明顯存在不同等待遇。為保障民辦教育健康發展，必須修改現行相關法律、加大政策支持扶持力度，創造公平競爭機制，以落實法定的民辦學校與公辦學校的同等待遇。

民辦學校；公辦學校；同等待遇

《民辦教育促進法》規定：“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位”，這一規定，從根本上為落實民辦學校的“同等待遇”提供了法律依據。然而，法律條文上的同等并不意味著現實生活中的同等。民辦學校并沒有享有與公辦學校同等的待遇。

一 事實上的不同等待遇

（一）土地征用的不同等待遇

《土地管理法》明文規定：建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得。公辦學校的建設用地，通常是作為公益事業用地以劃撥方式取得。而劃撥土地經縣級以上人民政府批準，可以免收土地出讓金，減免、免征校舍配套費用。而《民辦教育促進法》規定：新建、擴建民辦學校，人民政府應當按照公益事業用地及建設的有關規定給予優惠。這并不像公辦學校是劃撥用地，而是給予優惠。民辦學校的建設用地，基本是以協議出讓供地等有償使用方式取得。顯然，對于需要建設、擴建校園的民辦學校來說，在征用土地方面處于劣勢，有失公平。

（二）財政資助的不同等待遇

公辦學校辦學經費來源主要還是以政府財政預算內教育撥款和學雜費為主，其他經費來源比例很低。與公辦學校相比，民辦學校的經費來源主要是舉辦者投資和學費收入?，F行法律對民辦學校予以經費資助沒有明確規定和具體措施。事實上，公辦、民辦學校在辦學方向、辦學目的、社會功能等諸多方面，并無質的差別，但民辦學校幾乎很難享有政府的財政撥款。

（三）稅收優惠的不同等待遇

公辦學校基本能夠享受國家規定的“稅收優惠”政策，而民辦學校除了在增值稅、關稅、契稅等方面享有與公辦學校同等的優惠政策外，在營業稅、房產稅、車船使用稅、城鎮土地使用稅、企業所得稅等幾個稅種上存在較大的差別待遇。盡管國家規定民辦教育是社會公益事業，民辦學?！安坏靡誀I利為目的”，但現實情況是，稅務部門常常不遵守相關規定或有關規定不易操作為由而對民辦學校課以高額“營業稅”或“企業所得稅”。

（四）信貸支持的不同等待遇

公辦高校向銀行貸款數額巨大，甚至義務教育學校也有不少貸款。如此高額的貸款，是民辦學校所望塵莫及的。而且，公辦學校能夠享受銀行無息、低息或政府貼息貸款，民辦學校是很難享受到的。民辦學校由于所有制不同、辦學時間短、社會認可度低，規模小、經營不穩定以及誠信度不高等問題，通過信用擔保獲得貸款的難度也較大。銀行方面也有擔憂，如民辦學校辦學層次低，內部管理不夠規范，有的實行家族式管理，銀行難以獲得真實信息，也難以對其作出客觀的評級授信，因而銀行認為民辦學校貸款風險更大。

（五）社會保障的不同等待遇

我國相關法規規定，公辦學校屬于“事業單位法人”，民辦學校屬于“民辦非企業單位法人”，這似乎是引起民辦教育與公辦教育之間諸多的法律問題、政策問題、實際問題的邏輯起點。因而，民辦學校教師與公辦學校教師在社會保障方面分別享受了不同待遇。民辦學校教師普遍缺乏健全的社會保障機制，醫療保險、養老保險、失業保險、公積金等難以落實。尤其是養老保險，公辦學校實行事業單位養老保險制度，社會保障體系完備，而民辦學校屬于民辦非企業單位，實行企業職工基本養老保險制度。民辦學校教師退休后領取的基本養老金比公辦學校同資歷退休教師大約要低 40 %以上。

（六）受教育者的不同等待遇

一些地方在招生時實行“先公辦，后民辦”的政策，在政策制度上視為進入公辦學校的是優秀學生，進入民辦學校的都是 “差生”、“劣等生”。一些地方還規定，民辦學校的學生一般不得轉學到公辦學校就讀，似乎公辦學校比民辦學校要略勝一籌。民辦學校學生身份受歧視、乘車受歧視、貸款受歧視、就業受歧視成為司空見慣現象，根本瞧不起民辦學校學生。

（七）教育資源的不同等待遇

對于公辦學校，政府在資金投入、學科建設、人才引進、辦學層次、辦學經費等方面均給予了相應的支持和幫助。而民辦學校，實際的支持與幫助力量往往只能求助于市場。政府部門在教師的專業職務評審、培訓進修、科研項目審批以及評優評先等方面，或多或少存在“厚公辦、薄民辦”的現象。很多民辦學校教學硬件設施相對匱乏，圖書資料、實驗設備、體育場館、教學用房等難以滿足學生的需求。學校長期租用校舍，沒有固定校園。經費來源主要是投資者前期投入和每年學費，國家的資助非常少。

二 民辦學校享有“國民待遇”的政策建議

民辦學校與公辦學校，其作用都是為社會文明傳承和人的發展提供教育服務，政府不能厚此薄彼，他們理應享有同等的國民待遇。

（一）亟待修改相關法律不銜接或相矛盾的條款

民辦教育已經成為社會公益性事業不可或缺的組成部分。但是在民辦教育立法、政策制度設計上表現出了“允許與限制”并行的基本特點。2003年頒布的《民辦教育促進法》及其實施條例，在許多根本性的問題上，仍存在不銜接或相矛盾的條款。比如我國現行法律把法人分為企業法人與機關、事業單位和社會團體法人四類，而民辦學校一直以一種“民辦非企業”特殊的法人形態存在。在資產方面，民辦學校享有的法人財產權，與民商法體系下的法人財產權相比少了許多權利或者說多了許多限制，諸如資產抵押、轉讓、為他人提供擔保、投資等法人財產權，民辦學校并不享有。《教育法》規定，“任何學校和教育機構都不能以營利為目的”，法律將民辦教育定性為公益事業，而《民辦教育促進法》卻又允許民辦學校舉辦者可以要求取得“合理回報”，“公益性”與“逐利性”的矛盾始終令人困惑。法律規定，“國家鼓勵捐資辦學”，“民辦學校享受國家規定的稅收優惠政策”，但《公益事業捐贈法》規定，只有向非營利性事業單位捐贈的組織或自然人才能享受稅收優惠，《事業單位、社會團體、民辦非企業單位所得稅征收管理辦法》則要求民辦非企業單位繳納企業所得稅。法律規定：“國家鼓勵金融機構運用信貸手段，支持民辦教育事業的發展?！钡F實中金融機構卻一般是不向民辦學校提供借貸的，因為民辦學校的資產不能用以抵押。這方方面面的不銜接、不配套、相矛盾的條款，致使民辦學校在發展中困難重重、問題迭出，必須對此進行梳理和修改。

（二）加大財稅政策落實與扶持力度

國家對民辦學校的資助主要是財政支持與稅收優惠。財政支持以直接資助為主，像支持公辦學校一樣，按師生比和生均數直接向民辦學校進行財政撥款。對欠發達地區的民辦學校通過財政轉移支付，給予財政資助。政府也可以直接投入教育教學設施，租借使用、或無償、或適度有償地提供教學所需儀器、設備、圖書資料和實驗室、圖書館、體育館等設施，以確保民辦學校教學活動的有效開展。間接資助主要采取適當扶持、支持民辦學校發展的稅收政策。對非營利性民辦教育實行與公辦教育同等的稅收政策，對營利性民辦教育也應適當縮小差別待遇。改革捐贈稅制度，鼓勵社會對民辦學校進行捐贈，在制度上確立資產捐贈的機制，對捐贈實行稅收減免，以便吸納更多的民間資金投入民辦學校。設立民辦教育專項基金，對辦學績效顯著、具有良好發展潛力的民辦學校進行重點扶持，以提高民辦學校的市場競爭力。政府還可以為民辦學校的發展提供一定范圍的貸款免息。允許民辦學校直接向銀行進行信用貸款，或由政府給予一定貸款額度范圍內的貸款免息服務，或者制定貸款免息優惠政策。通過國家、銀行、學校三者之間的相互扶持、相互監督，為民辦學校的發展提供資金保障，有力地解決民辦學校資金短缺的問題。

（三）創設有利于民辦教育發展的金融政策

首先要創設民辦學校融資的制度環境。要給予民辦學校充分的自主權，使其能夠靈活運用合法的手段和措施面向市場籌措辦學資金。允許民辦學校通過參與經濟和社會生活、參與企業進行技術改造、推動科技成果產業化，以此來獲得收益、緩解辦學經費壓力。鼓勵民辦學校在自有資金不足的情況下通過銀行貸款、教職工集資、建筑施工單位帶資等多種負債形式籌措資金，并給予相應的信貸和稅收優惠。當然，還應建立健全民辦學校負債融資信息披露機制和借貸信用監督機制，以規避民辦學校負債風險、規范民辦學校融資借貸行為。其次逐步放開助學貸款、獎助學金對民辦學校學生的實際限制，給予民辦學校學生與公辦學校學生同等的“國民待遇”。由于民辦學校的學費普遍較高、學生及其家庭的經濟壓力較大，部分學生對貸款的承受能力有限，對這類學生政府應該考慮擴大獎助學金的數量和范圍，通過貼息、政府補貼和提供擔保等方式，獲得國家助學貸款，以減輕他們的負擔。

（四）建立統一的教師權利保障體系

為了解決民辦學校教師的后顧之憂，應建立全國教師統一的社會保障體系。把民辦學校教師納入公辦學校教師同一的社會保障體系中去，實行事業社會保險，保險繳納比例按事業單位計算方法由學校與教師共同承擔，退休后享受與公辦學校教師同樣的工資福利待遇。為了保證按時發放民辦學校教師的工資，國家有關部門可要求民辦學校在銀行建立教師工資專項賬戶，由銀行統一發放。在條件許可的范圍內，國家給予民辦學校教師一定程度的工資補貼，以彌補民辦學校教師與公辦學校教師的工資差距。鼓勵公辦學校、民辦學校教師雙向流動。到民辦學校應聘的公辦學校教師，其原有身份保持不變，工資晉級按同類公辦學校標準同步調整。民辦學校教師如要進入公辦學校工作，可以與公辦學校教師同等參與競聘。在民辦學校的工作經歷視同在公辦學校的工作經歷，同等計算工齡和教齡。教師進修培訓、評獎評優、職稱評定等由教育主管部門統一安排管理，其費用由上級教育部門承擔或教育部門、學校、教師共同負擔。

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（責任編校：王晚霞）

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A

1673-2219（2010）11-0095-03

2010－09－05

本論文系湖南省軟科學研究計劃重點項目“在建設教育強省中實現民辦高校健康發展的戰略研究”（2009ZK2002）研究成果之一。

宋宏福（1964－），男，湖南永州人，教育學碩士，教授，主要從事高等教育研究。