政府巨額投資與腐敗防治之法律思考

茍 鵬

（西南政法大學 經濟法學院，重慶400031）

政府巨額投資與腐敗防治之法律思考

茍 鵬

（西南政法大學 經濟法學院，重慶400031）

政府巨額投資中存在的宏觀經濟調控中政府角色定位、財政思想方面、法律規制失范等幾個方面的問題，這些都是滋生腐敗的根源。政府巨額投資中的腐敗防治應從強化對政府投資的依法監督、人大對政府投資監督、社會對政府投資的監督、對政府投資中腐敗犯罪的懲處力度等幾個方面著力進行。

政府巨額投資；宏觀調控；腐敗防治

2008年11月5日，為應對國際金融危機，國務院召開常務會議，宣布在兩年內投資四萬億元人民幣，拉動內需，促進經濟增長。其中，2008年第四季度先增加安排中央投資一千億元。隨后，各級政府也紛紛跟進，宣布各省、自治區、直轄市投資計劃，到11月26日止，各省地方固定資產投資計劃已達十八萬億。對中國政府的大力舉措，世界各國均給予高度贊賞，但國內群眾卻表示擔憂。全國人大原副委員 長成思危在如何花這四萬億時，明確警示一要防止決策失誤，二要防止腐敗。至2009年11月，全國共組織了三次大的檢查，重點檢查資金使用中的違規腐敗情況。為什么中國巨大投資會引發腐敗憂慮，值得我們深思。

一 政府投資中存在的問題

（一）宏觀經濟調控中政府角色定位問題

宏觀經濟調控理論，是在20世紀30年代，由英國著名的經濟學家凱恩斯提出并不斷完善。在西方國家，市場經濟初期階段，英國古典經濟學家亞當·斯密1776年在《國富論》中弘揚市場“看不見的手”的作用，主張通過不受政府干預的自由市場機制的作用，保持經濟的高效率，并成為自由資本主義的代名詞。但1929年至1933年爆發的世界經濟危機，強烈沖擊自由競爭和自由經營的理論，依靠市場“看不見的手”無法完成對市場經濟的調節作用。1936年，凱恩斯發表《就業、利息和貨幣通論》，主張國家運用財政政策、金融政策對經濟實行全面干預和調節，并改變以往個量分析方法為總量分析方法，從總體上研究資源的充分利用，并形成宏觀經濟調控理論。在近70年的歷史中，宏觀調控理論在實行市場經濟的國家廣泛推行和實踐，取得巨大成績，但對于如何正確運用國家權力即“看得見的手”進行經濟干預的爭論也持續至今。

1993年，中共中央通過《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，標志我國市場經濟體制改革正式啟動。在市場經濟條件下，政府干預經濟的角色必須發生根本轉變。在計劃經濟條件下，我國政府對經濟的調控基本上按照政治經濟一體化的模式，以行政命令的方式實施直接管理，從計劃、生產、分配到消費等諸多環節統統管死，導致經濟運行質量低劣。而在市場經濟條件下，政府職能發生轉變，逐步退出微觀經濟領域，減弱和停止對微觀經濟的直接干預和控制；另一方面，政府又要強化宏觀調控功能，通過宏觀、間接管理加強對經濟總量和經濟結構全局的調節與控制，保持協調和平衡。在這一過程中，無論政府是以經濟政策或是以經濟法規作為宏觀調控手段，都必須依法進行，都必須規范政府行為及其權力運作和行使。

當前，政府在宏觀調控中角色定位存在一些問題：一是中央政府和地方政府宏觀調控目標不一致。在近幾年國家調控房市、股市、土地使用、開發區建設方面就表現特別突出，由于地方政府將重點放在獲取地方利益上，一些政策和措施與中央政府宏觀調控政策背道而馳，致使中央政府宏觀調控效果不佳。二是中央政府和地方政府在宏觀調控中主次不分。對于宏觀調控中央政府與地方政府的關系，宏觀經濟管理被普遍認為是中央政府的職能。“惟有中央政府才有可能反映總量運行的經濟要求，并具備制定克服總量失衡，推動經濟結構優化升級的制度及政策的能力；地方只有本地區經濟調節權，沒有宏觀調控權，主要起著執行中央宏觀調控政策、措施和決定的作用。”[1]P630因此，在宏觀調控中，中央政府是主角，地方政府是配角。三是政府宏觀調控部門利益最大化。“宏觀調控的主體主要是一個國家的中央經濟管理機關，具有高層次性、專業性，而且在中央政府，行使宏觀調控權的也不是所有經濟管理部門。”[1]P632中央政府要進行宏觀調控往往依靠國家發改委、財政部、中國人民銀行以及其他相關部門協調動作，但實際情況是許多部門站在本部門、本行業利益角度去布局宏觀調控，從而引起利益沖突。四是政府宏觀調控中仍依賴直接干預經濟的方式。國家宏觀調控主要手段應是間接手段，但這些手段表現最直接就是落實到經濟利益的分配上，許多地方政府為了在國家宏觀調控中多分得利益，往往在土地、稅費、獎勵等方面進行交換，爭取項目和資金。

（二）宏觀經濟調控中財政思想方面存在的問題

國家宏觀調控中，運用財政手段進行經濟干預是重要內容，而對財政的思想認識也決定宏觀調控的效果。在計劃經濟條件下，我國照搬的是前蘇聯模式，理論依據是“國家分配論”。“財政是人類社會各個不同社會形態的國家為實現其職能，并以國家為主體無償參與一部分社會產品或國民收入的分配活動。”[2]P3根據這一理論，國家財政就是國家在全社會范圍內直接進行資源配置，“統收統支”，其分配職能、調節職能、監督職能都是為了階級需要和國家需要。市場經濟條件下的財政理論就是“公共財政論”，即以市場經濟基礎上的公共需要和市場失靈為邏輯起點，財政就是供應公共產品，滿足公共需求，克服市場失靈。[2]P5公共財政理論與國家分配思想相比，其根本區別在于它的前提是市場經濟、尊重市場規律和市場主體私人需求，其側重在于滿足公共需求和克服“市場失靈”。

當前，我國政府在財政思想方面存在一些問題：一是仍然強化財政行為的國家性。認為國家征稅和財政支出都是國家絕對權力的體現，是單方面的行為；國家與公民之間地位是不平等的，公民只有服從的義務；國家征稅和支出都以國家需求為目的，而不是滿足公共需求。二是仍然強化財政行為的內部性。國家調整稅收或預算支出都是國家和政府內部的行為，納稅人和社會公眾只需要知曉結果和服從調控，沒有權利參與和約束政府財政行為。三是強化財政行為的隨意性。盡管我國有《預算法》、《個人所得稅法》、《稅收征收管理法》、《政府采購法》等法律、法規，但在國家宏觀調控中和地方政府執行中仍有很大的彈性，特別是編制和調整預算隨意性和地方政府減免、優惠稅收的隨意性最為突出。

（三）宏觀經濟調控中法律方面的問題

市場經濟與法律、法治、法治政府的緊密關系已成社會共識。“眾所周知，市場經濟是法治經濟，其順利運行和發展離不開市場規則，即必須經過法律的整合作用以形成良性互動的市場秩序以及社會秩序，避免因利益驅動而導致的競爭無序性等負面作用。而規范化的政府行為和行政權力運作機制則是其重要前提和條件。依法行政是政府運用法律手段來對經濟實行宏觀調控和管理，以建立和維護正常的市場經濟秩序，保障市場主體的合法權益。”[3]P520-521

當前，宏觀調控中法律方面存在以下問題：一是沒有宏觀調控基本法。在宏觀調控專項法領域，我國已頒布了一些法律，如《預算法》、《個人所得稅法》、《企業所得稅法》、《稅收征收管理法》、《價格法》、《政府采購法》、《中國人民銀行法》、《審計法》、《統計法》、《中小企業促進法》等法律。但卻沒有相應投資法和政府投資法律規范，僅有國務院《關于投資體制改革的決定》的文件。二是現有宏觀調控法沒有很好起到控制權力、防止腐敗的作用。在財政預算方面，盡管《憲法》和《預算法》對預算審議程序有明確法律規定，各地在執行中人民代表大會及其常委會作用卻非常弱。此次國務院四萬億投資仍有違法之嫌。根據《憲法》第六十七條之規定，全國人大常委會負有“在全國人民代表大會閉會期間，審查和批準國民經濟和社會發展計劃、國家預算在執行過程中所必須作的部分調整方案”[4]P1-7的職權。《預算法》也作了相應詳細規定。國務院單方面決定投資四萬億，沒有經過全國人大常委會批準，其法律效力令人質疑。

二 四萬億投資中防治腐敗的方向選擇

（一）強化對政府投資的依法監督

國外十分重視宏觀經濟立法，并將其作為政府宏觀調控的重要手段，并在特殊時期制定特殊法律。1929年世界經濟大蕭條期間，為應對經濟危機，美國在羅斯福“新政”間頒布一系列法律，如《聯邦緊急救濟法》、《緊急救濟撥款法》、《銀行緊急法》、《存款保險法》、《聯邦證券法》、《黃金儲備法》、《銀行法》、《財產稅法》、《全國工業復興法》，《農業調整法》、《社會保險法》等，通過一系列法律、法令保障政府經濟復蘇計劃。在70年代出現經濟滯漲后，美國又頒布《充分就業和平衡增長法》，這部法律是典型的宏觀調控綜合法，其主要內容包括“強調實現聯邦預算平衡的目標；規定了經濟政策制定和審查的程序，要求總統每年必須向國會做一次經濟報告，聯邦儲備委員會主席每年必須向國會做兩次報告；確立了美國宏觀經濟政策的目標”[5]P628-629。而戰后聯邦德國制定的《經濟穩定與增長促進法》、《財政管理法》、《聯邦預算法》，十分重視在宏觀調控和財政建設中的法律程序設計，對聯邦政府行為進行約束，收到很好的法律效果。鑒于此次經濟危機的嚴重性和長期性，在四萬億投資的宏觀調控中，從調控目標、調控領域、調控手段、調控結果、行政責任、法律責任方面均應納入法律范疇，用科學、嚴格的法律程序以及借助法律所特有的穩定性、嚴肅性和強制力保證調控目標的實現和政府廉潔。目前，首先要嚴格遵守現行法律、法規，如《憲法》、《預算法》、《政府信息公開條例》等依法調控。其次，要及時制定《宏觀調控法》以及《應對經濟危機特別法》、《政府投資特別監管法》。其中，最重要的制定宏觀調控基本法。“宏觀調控法系統化勢在必行，因為憲法就國家實行宏觀調控所作的原則性規定必須由一個基本法加以具體化和充實；宏觀調控權是國家的一項整體而不可分割的權力；我國制定的宏觀經濟政策必須法律化；現行單行法規給宏觀調控諸手段的協調和綜合運用帶來障礙。”[1]

（二）強化人大對政府投資監督

當前，世界各國對政府最有力的監督應是民眾選舉產生的代議機構。在英國，奉行“議會至上”，議會享有立法權、財政權以及對行政活動全面監督權。在美國，奉行的“相互制衡”，國會、行政和法院三權分立，相互制約。國會對行政部門的監督享有廣泛權力，包括行政部門的人事、預算、重要政策以及對官員行為的控制。“1995年，共和黨控制的國會與民主黨總統之間圍繞預算展開斗爭達到令人置信的尖銳程度。由于在平衡預算的時間表和削減開支的項目幅度上，國會和總統發年嚴重分歧，致使新的財政年度開始前無法通過預算授權法和撥款法，政府只能通過臨時預算來維持。1995年11月至12月，聯邦政府一些部門先后關門長達3個星期。”[6]P372在法國，實行“半總統制”，法國議會包括國民議會和參議院，是監督行政部門最主要的力量之一。在這些國家，議會作為民眾的真正代表，在監督政府行為中充分發揮了作用，從而議會的政治和社會地位也非常高。

在我國，實際工作中，人大監督缺乏力度，效果也不好。究其原因有多方面原因：一是政治體制原因。二是人大組織方面的原因。要強化人大對政府財政的監督，必須加大力度進行改革：如擴大人民代表直選范圍，讓人民代表真正成為民意代表；如減少人民代表數量，提高專業知識素養；如大幅延長人代會會議時間，讓代表有充分時間議事；如加強人大代表職責，強化其代表責任；如改變財政預算編制和審議時間，增加人大代表質詢權和調查權；如明確審計機關向人大負責，等等。

（三）強化社會對政府投資的監督

社會監督是防止腐敗的重要力量已成共識。“陽光是最好的防腐劑和最有效的警察，實行政務公開，是防止貪污賄賂等腐敗犯罪的一劑良藥；反之，政務不公開、情況不透明，搞神秘政治，則極易產生腐敗犯罪。因為公眾不了解權力的運行情況，無法參與國家事務，無法對權力運作實施監督和制約。”[7]P427社會監督除政府主動公開財政信息以及公民個人要求公開外，還應當借助新聞媒介的力量。“西方國家為了防止政治腐敗和濫用權力，都按照三權分立互相制約的原理組織政府，但政府之間的制約往往是來自人民的輿論壓力之下才發揮作用的。人民雖然有監督政府的權利，但人民的監督力量十分分散。而政府組織則非常龐大、組織嚴密，掌握人員機構和公共資源，并擁有合法的暴力。政府濫用權力不僅危害嚴重而且難以監督。要對強大政府組織實施有效的監督，必須運用組織的力量。這個組織應該擁有一批專職信息收集人員、調查人員和評論人員并具有有效手段。這個組織就是大眾傳播媒介。”[3]P751在應對經濟危機的特殊時期，應當充分發揮社會監督的力量，行政部門要主動公開四萬億投資的全過程，公民有權查詢相關情況，新聞媒介更應投入更多力量，全方位、多角度了解資金使用情況，及時資金使用情況及將瀆職、腐敗情況公諸與眾。

（四）強化對政府投資中腐敗犯罪的懲處力度

目前，我國雖然高度重視反腐敗工作，專業機構也很多，打擊腐敗分子數量也很多，但仍在一些問題。一是沒有統一反腐敗機構。我國對腐敗查處機構，有黨的機構、政府機構（包括中央政府對地方政府、上級政府對下級政府、監察部門、審計部門、財政部門）、公安機關、檢察機關、審判機關，除審判機關外，其他機關在反腐敗案件的查處上職能交叉，標準不一，措施各異，力量分散，獨立性不夠。根據《聯合國反腐敗公約》第三十六條規定：“各締約國均應根據本國法律制度的基本原則采取必要的措施，確保設有一個或多個機構或者安排了人員專職負責通過執法打擊腐敗。這類機構或者人員應當擁有根據締約國法律制度基本原則給予必要獨立性，以便能夠在不受任何不正當影響的情況下有效履行職能。”[8]P425目前，我國應當借鑒世界其他民主和法制健全國家的反腐敗經驗，設立獨立性和專業性很強的統一反腐敗執法機構，這也是中國司法改革的重要內容。二是腐敗犯罪標準不完善。針對近年來商業賄賂出現的多樣化，我國也出臺多項政策和司法解釋，以適應新的需要，但仍然沒有很好地堵住漏洞，主要是對腐敗犯罪規定過窄。立法方面可借鑒《聯合國反腐敗公約》的規定，如第十五條規定了“賄賂犯罪”：“直接或間接向公職人員許諾給予、提議給予或者實際給予該公職人員本人或者其他人員或實體不正當好處，以使該公職人員在執行公務時作為或者不作為；公職人員為其本人或者其他人員或實體直接或間接索取或者收受不正當好處，以作為其在執行公務時作為或不作為的條件。”[8]P416這一規定使賄賂犯罪非常廣泛，促使公職人員不得謀取任何不正當利益，可有效防止目前在政府投資行為中打不廉潔的“擦邊球”。如第十八條“影響力交易犯罪”：“直接或間接向公職人員許諾給予、提議給予或者實際給予該公職人員本人或者其他人員或實體不正當好處，以使其濫用本人的實際影響力或者被認為具有的影響力，為該行為的造意人或者其他任何人從締約國的行政部門或公共機關獲得不正當好處。”[10]P417將該行為規定為腐敗犯罪，有利于遏制在我們國家比較常見的利用職權、地位向相關部門“打招呼”，從而為他人謀利的行為。三是對腐敗犯罪分子懲處力度不夠。目前，雖然我國與世界各國在打擊腐敗的刑事接軌越來越緊密，但仍然難以有效制止貪官外逃和財產轉移國外。針對以上問題，必須通過刑事立法和司法改革來解決，同時還要加強對司法機構的監督，保證打擊腐敗犯罪的最終效果。

[1]王全興.經濟法基礎理論專題研究[M].北京:中國檢察出版社,2003.

[2]劉劍文.財政稅收法[M].北京:法律出版社,2005.

[3]文正邦.法治政府建構論[M].北京:法律出版社,2002.

[4]全國人大常委會法制工作委員會.中華人民共和國法律[M].北京:法律出版社,2002.

[5]徐孟洲,謝增毅.中國宏觀經濟調控立法研究[A].經濟法論叢[C].北京:法律出版社,2002.

[6]李道揆.美國政府和美國政治[M].北京:商務印書館,1999.

[7]林吉.腐敗犯罪學研究[M].北京:北京大學出版社,2003.

[8]歐斌.國際反腐敗公約與國內司法制度問題研究[M].北京:人民出版社,2002.

（責任編校：周 欣）

DF4

A

1673-2219（2010）09-0173-03

2010－06－04

茍鵬（1972－），男，四川巴中人，西南政法大學經濟法專業博士研究生，重慶市政法委基層指導處副處長。