論行政強制執行模式及救濟

樂永興 韋嘉燕

論行政強制執行模式及救濟

樂永興 韋嘉燕

我國現行的行政強制執行作為行政強制的重要組成部分，仍存在諸多問題。對中外行政強制執行模式的理論進行對比分析，借鑒和吸收國外的研究成果，加強對行政強制執行模式的研究、探尋行政強制執行的救濟日趨重要。

行政強制執行；模式；救濟

一 行政強制執行的概念辨析

日本行政法上的行政強制執行，是指行政廳(指有權決定行政主體的意志并向外部表示的機關)對于不履行行政法上的義務者采取強制手段，迫使其履行義務或者實現與履行義務相同狀態的作用。[1]葡萄牙認為，行政強制執行是指依據法律規定，在行政相對人逾期不履行行政行為設定的義務時，有權采取強制執行措施的主體采取強制措施，迫使其履行義務，或達到與履行該義務相同狀態的行政行為。

我國學者對行政強制執行的概念認識也是見仁見智。代表性的觀點有：行政強制執行是行政機關在國家行政管理中對不履行法定義務的當事人用強制措施強制當事人履行義務的行政行為；[2]行政強制執行指行政機關或行政機關申請人民法院強制拒不履行行政法義務的公民、法人或其他組織履行其義務的行為；[3]行政強制執行指由于被管理者抵制行政機關的合法行為，不履行行政機關提出的合法要求，行政機關采取強制措施消除被管理者的抵制，迫使其履行的行政行為。[4]

筆者認為，行政強制執行是指特定的國家行政機關和經法定授權或委托的組織，依照法律規定和法定程序對逾期不自動履行行政法規規定義務的行政相對人實行強制手段，以達到行政目的的一種具有行政性、強制性和合法性特征的具體行政行為。

二 行政強制執行的模式

1.各國及地區行政強制執行的模式。

德國和日本采取的行政強制執行的模式為行政執行體制。他們認為，行政機關在執行行政強制執行任務時，必須進行行政上的判斷，如果將此任務委托給法院，不但費時，而且存在法院負擔過重的問題。

臺灣地區的行政強制執行機關是作出行政決定的機關或有管轄權的機關。公法上金錢給付義務逾期不履行者，移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行，臺灣也在考慮將來在地方建立地方政府的專門行政執行機構。當公法上金錢給付義務人在行政執行處調查財產時拒絕陳述、有履能能力而借故不履行、有逃匿財產之嫌疑等情形時，就有“限制居住及拘提管收之必要”。行政執行處對上述情形可以命令義務人提供相當擔保、限期旅行并可以限制其居住，但是“拘提管收”涉及義務人人身自由，行政執行處須向法院提出申請，法院裁定后方可執行。

法國側重司法執行體制，法國強迫相對人執行行政決定是行政機關享有的一個非常大的“公共權力特權”，并在必要時求助于警察來實現這一目的。行政決定的執行有一系列原則和規則，很多是通過大量判例來確定的。如果行政決定在執行時遭到相對人的反抗，行政機關就可以強制執行。行政機關自己來執行行政決定，并在必要時代替抗拒者執行決定或采取強制手段并在必要時動用警察以迫使相對人就范，而無須事先得到法官的準許。

英國政府并沒有特別的固有的強制權，不會因為其作為一個能實行強制執行權力的政府而當然地擁有特殊的權力。也不是說政府當然就沒有強制執行權，如果政府要行使強制執行的權力，就必須有法律依據。常見的政府擁有的強制執行權是依法對違法建筑命令建筑者拆除；負責競爭法的政府機構可以在某種情形下進入公司查找該公司進行反競爭活動的證據。其他情形下行政機關的決定如果得不到當事人自動履行，行政機關只能向法院申請執行令，由法院通過司法審查程序決定該項行政決定是否應當執行。

美國也側重司法執行體制，其將行政命令和執行置于法院的司法控制或司法審查之下，行政義務的實現，除少數情況下是由行政機關來執行外，原則上均通過司法執行方式來進行。[5]美國承繼了英國之剝奪和限制公民人身權、財產權的決定只能由普通法院作出的傳統，行政決定得不到相對人的自動履行時，義務的實現既可以通過法院司法程序執行，也可以由行政機關強制執行，但這兩種方式不是并列的。行政決定的執行在很多情況下，直接地或最終地依賴于司法程序。在多數情況下，行政相對人拒不履行時，根據法律規定可以由行政機關、檢察官，或由于不執行行政決定而受到損害的第三人向法院提出申請。當只能以剝奪當事人的自由和財產權作為強制手段時，原則上只能由法院實現，經過司法程序確定。

2.我國行政強制執行的模式。

我國行政強制執行的模式是以申請人民法院強制執行為原則，以行政機關強制執行為例外。我國《行政訴訟法》第66條規定：“公民、法人或其他組織對于具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。”行政機關在公民、法人或其他組織不履行行政機關依法做出的行政處理決定中規定的義務時，如果法律沒有授予其強制執行的權力，就都需申請人民法院強制執行。行政機關提出申請以后，法院必須認真進行審查，不僅要作形式審查，還要作實質性審查。對行政機關的申請，經審查合法，將由法院實施司法強制；經審查不合法，退回行政機關，不予執行。以行政機關自行強制執行為例外是指行政機關行使行政強制執行權必須根據法律規定，由法律明確規定由哪一級政府或哪一行政機關部門享有哪一種行政強制執行權，不能超越。沒有法律特別規定的，行政機關就不享有行政強制執行權。

3.比較與總結。

大陸法系國家當相對人不履行行政義務時，行政機關可以基于行政權予以強制執行，行政命令權當然地包括執行權，行政機關強制執行無需法律特別規定，但并不排斥法院執行行政決定的情形特別是當行政決定涉及義務人人身權利時須由法院強制執行。英美法系國家是以法院執行為主，以行政機關執行為輔的行政強制執行制度，美國多見司法最終決定執行。英美法系國家基本上是法院和行政機關管轄的合理分工以及法院對行政機關有效的監督和制衡的執行體制，但實施執行的機構是行政機關，法院并無執行組織。從我國的行政強制執行的模式運轉及與世界上的一些國家和地區相比較來看，我國行政強制執行的模式存在著諸多缺陷與不足，比如強制執行成本過高，法律資源的優化配置不能實現；法院過多地依靠行政機關來實施行政強制執行行為，法外現象影響社會效果；司法權超越行政權等。這說明我國現行的強制執行體制存在著制度上的欠缺。故對我國行政強制執行的模式完善或重構具有重要的現實意義。

4.我國行政強制執行模式的完善或構思。

筆者認為，要想實現行政強制執行的雙重價值取向――即提高行政效率和防止行政權的濫用，保障行政相對人的合法權益，應盡快制定《行政強制執行法》，把行政強制執行納入法治的軌道，同時建議把行政強制執行權歸還行政機關，建立行政機關自力執行為主，申請人民法院執行為輔，人民法院對行政機關強制執行進行司法監督的行政強制執行的模式。在這個前提下，構建新的行政強制執行制度才是解決問題的正確思路。我們可以設立一個專門的行政強制執行機關，同時出臺配套的法律，該法律中有明文規定哪些行政強制執行可以由普通行政機關執行的，普通行政機關就有行政強制執行權，如果該法中沒有規定的，則由專門的行政強制執行機關執行行政強制執行，專門行政機關認為某一行政強制執行由人民法院執行更為合適，則可向人民法院申請由人民法院代為執行。但該模式的實行會導致行政機關權力的擴大，容易侵害行政相對人的合法權益，故應加強對行政機關，特別是專門執行行政機關的監督，引入人民法院對行政機關強制執行進行司法監督的制度。

三 行政強制執行的救濟

行政強制執行是迫使行政相對人履行法定義務的行政行為，具有強制性和暴力性，稍有不慎，就會侵害相對人的合法權益。葡萄牙《行政程序法》第151條規定了相對人對行政強制執行不服的，可以提起兩種行政訴訟：一是行政強制執行措施超越行政行為界限，利害關系人可以提出行政申訴及行政訴訟；二是行政強制執行措施行為或行動具有違法性，利害關系人也可以提起行政訴訟，只要這一違法性并非是因為正在執行的行政行為違法性而引致。在德國，行政強制執行的法律救濟途徑因執行客體、措施和機關而異。關于金錢債務強制執行，如果強制執行機關是普通法院或者法院的執行機關，應根據民事訴訟法的規定尋求法律救濟。如果是行政機關自行采取強制措施，則執行債務人可以向行政法院提出確認之訴、撤銷之訴、給付之訴或義務之訴。日本《行政代執行法》第7條規定，相對人對代執行措施不服的，可申請行政復議，復議程序適用附議法的規定，也可以提起行政訴訟。[6]

在國外，行政強制執行的救濟，主要是兩個方面，一是司法機關強制執行前的合法性審查(事前)，二是對執行行為中嚴重違法行為的訴訟(事后)。從理論上說，雖然我國行政強制執行不適用行政復議，但行政強制執行并不是沒有救濟方式。筆者認為，我國行政強制執行的救濟途徑有：第一，執行前的救濟。行政強制執行前應該依法履行告誡與聽證等程序，當事人可以申請中止執行。如有異議，也可以提起行政訴訟。第二，執行中的救濟。行政強制執行實施時，當事人如有異議可陳述和申辯，行政機關應當充分聽取意見。如果對行政機關自力實施的行政強制執行有異議，可適用前述執行前的救濟規定。如果對行政機關申請法院實施的行政強制執行有異議，當事人可以提出要求，對行政決定的事實、理由及依據進行審查。如果要求合理，法院可以作出不予執行的裁定。第三，執行后的救濟。公民、法人、其他組織對行政強制執行不服的，有權依法申請行政復議或者提出行政訴訟；造成損害的，有權要求國家賠償或國家補償。

[1]朱新力.外國行政強制法律制度[M].北京:法律出版社,2003：92.

[2]張煥光.行政法基本知識[M].山西:山西人民出版社,1986：155.

[3]羅豪才.中國行政法講義[M].北京:人民法院出版社,1991：139

[4]姜明安.行政法學[M].山西:山西人民出版社,1998：298.

[5]胡錦光.行政法專題研究[M].北京:中國人民大學出版社,2006：176.

[6]應松年.比較行政程序法[M].北京:中國法制出版社,1999：284.

[7]王名揚.法國行政法[M].北京:中國政法大學出版社,1988：153.

[8]王名揚.美國行政法[M].北京:中國政法大學出版社,1988：531.

[9]應松年.行政行為法[M].北京:人民出版社出版，2003：268.

[10]付士成.論行政強制措施及其可訴性[J].行政法學研究,1999，(3):7.

[11]馬生安.論我國行政強制執行的模式選擇及其程序設定[J].行政法學研究，1997，(3):24.

OnAdministrativeEnforcementandJudicialRemedies

Yue Yongxing Wei Jiayan

Administrative enforcement is an important part of the executive enforcements in China. There are many problems. in the existing administrative enforcement . It is one of the important step to borrow the lessons from judicial experiences abroad and meanwhile it is imperative to carry out the study of different modes of administrative enforcement .

administrative enforcement; mode; judicial remedies

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王長發 宋瑞斌)

樂永興，在讀碩士，廣西師范大學法學院2008級憲法與行政法學專業，廣西·南寧。郵政編碼：541004

韋嘉燕，在讀碩士，廣西師范大學法學院2008級憲法與行政法學專業，廣西·南寧。郵政編碼：541004

1672-6758(2010)05-0045-2

D912.1

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