行政復議法十年思考

薛瑩榮

行政復議法十年思考

薛瑩榮

《行政復議法》實施10年來，通過行政復議解決行政糾紛的案件已達到八萬多個，切實地為百姓解決了許多難題。但面對客觀現實的需要和社會的發展挑戰，行政復議這一行政糾錯機制目前已出現了一些不足，有待進一步完善。將從當前行政復議存在的問題出發，提出進一步健全行政復議的幾點建議。

行政復議；權利救濟；內部監督

一 行政復議的立法歷史

我國的行政復議制度最早于1950年率先在稅務領域建立起來，隨后逐步被引入到海關行政領域。隨著范圍的不斷地擴大，相應的一系列涉及行政復議的法規也日益增多起來，但這些零散的法規大都只是散見于其他的一些部門法之中，直到1990年12月24日，為了適應和配合《行政訴訟法》的實施，國務院頒布了《行政復議條例》。該《條例》對申請復議的范圍、管轄、復議機構、復議參加人、復議的申請、受理、審理與決定等都作出了統一、具體、明確的規定。《行政復議條例》實施的8年多時間里，對監督行政職權的行使、保護公民、法人和其他組織的合法權益方面起到了積極的作用。但是在《條例》的實施中也出現了不少問題，這些問題的出現也為《行政復議法》的起草和制定起到了積極的導向作用。在總結了《行政復議條例》施行以來的實踐經驗，經過了多次的審議和修改后，終于在1999年4月29日，全國人大常務委員會第九次會議正式表決，全票通過了《行政復議法》，這標志著我國行政復議制度發展到了一個新的階段。

行政復議法在立法之初就明確了三項立法宗旨：第一，行政復議要體現行政復議作為行政機關內部監督的特點，不宜也不必照搬司法機關辦案的程序使行政復議司法化；第二，堅持便民原則，從為人民服務的宗旨出發，簡化程序，免費復議，為保護人民的合法權益而開方便之門；第三，強化對復議活動的監督、嚴格法律責任[1]。總之，行政復議立法之宗旨就是要實現行政機關便民、高效、公平的為人民服務。

二 行政復議的現狀

《行政復議法》實施的10年充分體現了它的創新和完備，但在實踐中也顯現了其制度設置和監管力度上的不足。

1.行政復議方向的迷失。《行政復議法》確立的行政復議的宗旨是保障復議機關正確及時地審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使職權。因此，行政復議機關進行行政復議最根本的宗旨是保護公民、法人和其他組織的合法權益，依法對行政機關行使職權的行為進行監督是第二位的，其最終目的也是為了實現第一位的根本目的。但是在實踐中，對行政復議的宗旨的理解出現了“本末倒置”的現象——認為行政復議主要是一種內部監督制度，這種片面強調行政復議“內部監督”功能而忽略“權利救濟”功能，勢必會導致行政復議方向性的迷失，從而造成對人民合法權益的漠視。

2.行政復議體制設置的缺陷。有數據顯示，在目前數量有限的行政復議案件中，全國行政復議機關作出“維持決定”的比例一直穩居50%以上，當然，出現這樣的結果，我們更愿意認為是行政機關依法行政的水平的提高，但在這50%的案例中，由于申請人不服行政復議決定而提起的行政訴訟案件中，卻有相當大比例的案件結果都被法院判決改變了[2]。由此我們不禁疑問，為何“維持決定”如此受到復議機關的青睞呢？翻看《行政復議法》第二十八條第二款規定：復議機關認為“具體行政行為認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，內容適當的，決定維持。”《行政訴訟法》第二十五條第二款規定：“經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告；復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告”這兩項規定可以認為是復議機關決定作出最為保險的決定——“維持決定”的誘因，這也解開了我們的一個不惑：為什么百姓寧愿選擇行政訴訟也不愿選擇免費的復議之路？可見，行政復議制度設置上的缺陷已使其形同虛設，最終造成了一種公正性的缺失，而使百姓“權利救濟”的愿望落空。

3.行政復議的監督力度不足。行政復議制度是行政機關內部監督的一種體制，是復議機關對作出行政行為的行政機關行使職權的監督。同時，作為監督機關的復議機關，其作出的行政復議決定是百姓權利救濟的重要途徑，復議決定應該是公正的、合理，否則將嚴重影響政府的公信力。然而在實踐中，由于害怕承擔責任，害怕因復議而成為行政訴訟的被告，復議機關就把復議看成一個包袱，能推就推，盡量少受理、不受理，使許多百姓有怨不得訴。然而對于這種怠于復議的行為，《行政復議法》雖然有規定，但卻因沒有追究啟動程序而荒蕪。

三 完善行政復議法律制度

1.行政復議性質定位。《行政復議法》第1條規定:“為防止和糾正違法或者不當的具體行政行為、保護公民、法人和其他組織的合法權益、保障和監督行政機關依法行使職權,根據憲法,制定本法。”作為立法目的,我國行政復議的宗旨就是保護公民合法權益，糾正違法或不當行政行為，保障和監督行政機關依法行使職權。但是保護公民合法權益是最根本的目的，行政糾錯和監督的目的都只是次一級目的。將行政復議制度定位于公民權利的救濟方式,可以說是對行政復議制度本質的回歸,也能促進行政復議的制度設計更加科學和理性。我國行政復議保護公民、法人和其他組織的合法權益的宗旨是行政復議行為的出發地和最終歸宿，明確這一點是對行政復議一個正確、精確的定位。只有正確認識自身的性質，明確責任，才能更好地依法行使職責。

2.健全、完善行政復議體制。縱觀《行政復議法》第11、12、13條的相關規定，行政復議主體與行政行為實施者(即被申請人)的關系是非常密切的，甚至在同級復議的情況下行政復議機關與被申請人是同一人,這種運動員兼職裁判員的模式能否保障復議的公正性是值得懷疑的。裁判權的獨立性是裁判結果的公正性和中立性的重要保障，對于行政復議亦然。為了保障行政復議的公正性，設置獨立的行政復議機構使行政復議主體擁有獨立的法律地位是改革的必然之需。同時，我國對抽象行政行為審查范圍存在著局限性，在實踐中抽象行政行為適用的對象多、范圍廣,一旦違法勢必造成更大的危害,因此應該在行政復議中重視對抽象行政行為的監督，加大對抽象行政行為的審查范圍。總之，法律制度的完善是一個動態的過程，這一過程是在時間和實踐的反復中實現的。因此，對行政復議法律體系完善也要建立一個長效的體制。

3.行政復議程序的“司法化”建設。《行政復議法》實質上是一部程序法,然而在該法中對行政復議案件的受理、審理、作出決定等程序的設定卻非常簡潔,導致在實踐中難以操作,也造成了復議機構在案件處理過程無法可依。行政復議與行政訴訟在權利救濟和解決紛爭上具有同樣的功能，兩種途徑最終都是要實現結果的正義。因此，行政復議程序上的不確定是無法為實現結果正義做保障的。目前，我國的行政復議一味追求高效而忽略了程序的重要性，從而使人民的權利大打折扣，最終得出一個不具有公正性的結果。因此，行政復議的程序問題應該得到重視，應在立法中將案件的受理、審理、決定等程序問題進一步明確、細化。同時，為了維護申請人的權利，實現行政復議結果的正義性，提高行政復議的效率，應在行政復議中轉變原有的“非司法化”的立法理念，參照司法程序的公開性、正義性，增設一些程序，諸如回避制度、律師代理制度、管轄制度、證據補充制度等[2]。

我國《行政復議法》在過去的十年間，已成為人們權利救濟的重要手段，并在化解行政糾紛、緩解司法壓力等方面都起到了重要作用。行政復議已經成為行政法律體系中重要的一員，以后也將發揮著越來越重要的作用。社會在不斷前進，法律也必須要在前進中不斷地改革、創新才能保持其與社會的同步，才能更好的服務于人民。

[1]應松年.當代中國行政法(下)[M].北京：中國方正出版社，2004.

[2]楊海坤,章志遠.中國行政法基本理論研究[M].北京：北京大學出版社，2004.

[3]黃德林.夏云嬌.行政法與行政訴訟法學[M].武漢：武漢大學出版社，2007.

[4]莫于川編.行政法學原理與案例教程(曾憲義.王利明總主編)[M].北京：中國人民大學出版社，2007.

[5]范金鵬.論我國行政復議改革中的行政化和司法化[J].中南財經政法大學研究生學報,2006,(5).

[6]金淼.行政復議制度的思考與探索.中共濟南市委黨校學報[J],2009,(3).

ReconsiderationofAdministrativeReviewLawImplementedinChina

Xue Yingrong

The Administrative Review Law has been implemented for ten years in China . It is not only the important guarantee to safeguard the legitimate rights and interests of citizens, but also the systematic security to realize internal supervision for government institutions. And the law has effectively solved many problems for the common people. With the need of social development, some shortcomings of this administrative review mechanism have emerged and it needs to be further improved and perfected. The paper put forward some suggestions to improve the administrative review procedures from the perspective of current problems to be resolved .

administrative review ；rights remedies；internal supervision

ClassNo.:D912.1DocumentMark:A

劉麗萍 蔡雪嵐)

薛瑩榮，碩士，廣西師范大學法學院，廣西·桂林。郵政編碼：541004

1672-6758(2010)05-0043-2

D912.1

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