國家檔案館政府信息查閱點利用率現狀分析：以江蘇省為例

□馬思睿

2 008年5月1日正式實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第十六條規定：“各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利?！边@一規定明確了國家檔案館開展政府公開信息服務這一新職能。一年多來，各地國家檔案館普遍設立政府公開信息查閱點，開展相關服務。然而，對江蘇省若干城市的調查訪問結果說明，這項旨在保障公民權利的舉措實施效果并不十分理想。

1 .利用率現狀及其成因分析

筆者通過實地考察和訪談了解到，某市檔案館雖然依照《條例》要求設立了政府公開信息查閱點，基礎設施較為完善，查閱手續亦較為簡便，但在一年多的時間內幾乎無人問津。查閱點工作人員對于筆者的造訪感到意外，相關領導也坦承，若非工作需要，自己恐怕也不會主動查閱“政府信息”。問卷調查顯示①，公民對國家檔案館內設政府公開信息查閱點幾乎不了解。被調查者中，雖然有近70%知道檔案館對全體公民開放，但仍有相當多的公民認為檔案館僅為政府部門服務。同時，去過檔案館的僅占14%，且幾乎無人旨在查閱政府信息。剩余86%中，不清楚檔案館職能的人占68.3%，而另有20%認為檔案館僅有歷史檔案，并不提供政府信息查閱服務。在公眾心目中，檔案館仍然是一個為少數群體提供有關歷史研究和政治性服務的單位。

查閱點利用率不高使得政府公開信息服務流于形式，造成了負有公開信息責任的各單位的資源浪費，削弱了檔案館已開展工作之成效，也沒能產生本應具有的良好社會效益。其主要成因可從公民的需求狀況和檔案館的服務水平兩方面分析。

1.1 公民的需求總體偏低

（1）公民的信息意識淡薄

公民信息意識發展水平對于其信息需求的產生具有決定性影響。然而目前，普通公民的信息意識并不強。受訪者中，表示“經常需要”政府信息的僅占5.7%，“有時需要”占25.3%，“偶爾需要”占31.7%，其余為“不需要”（37.3%）。從訪談結果看，所謂“需要”多由工作引發，而非公民主動產生。這種“不需要”的狀態并不意味著需求已被滿足，相反，僅有19.4%的人對政府信息公開程度表示“滿意”，46.2%認為“一般”，仍有34.4%給出了“低”的評價。

以上情況可作兩方面理解。首先，主動需求不足說明公民信息意識依然淡薄，缺乏獲取和利用信息的愿望和能力。在此條件下，檔案館提供的服務似乎“高于”公民需求水平，造成了資源閑置和浪費。然而，另一方面，與消極需求伴生的消極評價說明，政府提供的服務事實上不能滿足公民的需求。因此，“不需要”狀態之實質是“不需要通常提供的這些信息”，真實需要的，卻無從查找。由于信息需求并非基本生活需要，且普通公民缺乏一定信息素養，即使需要已經產生，也易于受條件所限而放棄，形成被壓抑的潛在需求，引起不滿情緒。

（2）公民的權利意識模糊

《條例》是國家檔案館開展政府公開信息服務的法律依據，也是政府信息公開工作全面開展的法律基礎，更是公民“知情權”的法律保障。雖然我國法律沒有明確提出知情權概念②，但《條例》的立法理念和原則已較《檔案法》和《保密法》有了根本性轉變。為保證公民有效地參與政治過程，必須使其能夠接觸并獲得政府管理方面的信息，并監督政府不濫用自由裁量權，“建立以知情權為基礎的政府信息公開制度”。同時，知情權不僅意味著“接受信息”，還包括“獲得信息”③。相較而言，后者更具特殊的重要意義：保證公民積極主動地尋求信息的權利，知情權才能發揮其最大效益?！稐l例》的頒布即是實現上述目標之重要舉措。

然而，《條例》似乎并沒有受到公民的充分關注：近一半（48.7%）受訪者對《條例》沒有認識，34.4%表示聽說過，僅有16.9%表示對《條例》有所了解。雖然有61.7%的人知道作為公民有權申請查看政府沒有主動公開的信息，但63.3%依然完全不了解申請信息公開的方法和程序。這說明公民并未真正認識自身“獲得信息”的權利。并且，即使是在被動“接受信息”方面，公民也不了解哪些平臺可以最大限度地滿足自身需要：71%的公民認為所在城市有行政服務中心④；相對于檔案館，82.2%的人都更加愿意選擇圖書館作為查閱政府信息的平臺。然而事實上，提供政府信息查閱并非行政服務中心之主要職責，其在辦理行政審批之余，兼顧政府信息服務，主要為滿足行政審批需要；雖然圖書館理論上也是法定查閱平臺，但在問卷發放與回收期間，當地圖書館并未開展政府公開信息服務。上述事實和數據的反差說明了公民對于行使“接受信息”權利的實體平臺亦不甚了解。

總體上，公民對于“接受”和“獲取”政府信息的途徑無清晰認知，雖有“知情權”概念，卻無明確權利意識。作為“信息時代的首要人權”⑤，知情權似乎與公民的生活若即若離。同時，由于保障公民知情權的義務主體是政府部門，其特殊性決定了在一般情況下，公民很難知曉某條政府信息未被獲知是因其“不存在”還是“不公開”；對于“不公開”的信息，也無法驗證其是否處于保密狀態。換言之，公民無法了解知情權是否受到侵害，因而難以產生具體維權行為。

事實上，公民的權利意識和信息意識在影響公民獲取政府信息方面是相輔相成的，任何一個意識的培養和成長都有助于另一個意識的發展；反之，信息意識的淡漠使得信息權利未受到充分關注。公民對權利實現方式幾乎不了解，表現出的信息需求總體不足。當政府積極表態實施轉型，當學術界深入分析《條例》的意義時，這個本應由公民主導的活動并沒有引起足夠廣泛的參與。

1.2 檔案館服務有待完善

（1）宣傳力度不夠

檔案館通常位于政府大院內，這一點本是檔案館提供政府公開信息服務的優勢：地理位置接近、文件運動的連續性，均有利于檔案館利用與文件和檔案的“天然聯系”，拓展職能，開展政府信息服務。然而，問卷調查結果說明⑥，政府辦公區的圍墻不僅是公眾與檔案館之間的物理屏障，更造成了一種心理障礙。同時，檔案館歷史上主要服務于政府部門，其公共性未被社會充分認可，使得其開展信息服務的專業優勢無法發揮。一道圍墻，不僅使檔案館在現實中難以親近，也將其形象定格在了歷史的時空，“天然的優勢”就這樣變成了“天然的劣勢”。

這種“養在深閨人未識”的狀態是檔案館政府公開信息查閱點利用率低的直接原因。由于其所做工作并不為人所知，即使投入很多亦只能孤芳自賞，不僅削弱了檔案館進一步改進工作的積極性，也影響了其社會形象。

（2）職能范圍局限

雖然各地檔案館政府公開信息查閱點都已依照《條例》要求建立，但其在業務方面并無深入拓展，且相對于其它利用平臺，如政府網站、行政機關、行政服務中心、圖書館等，缺乏明顯優勢。

首先，網絡的普及使得包括檔案館在內的各實體平臺利用率大大降低。只有在公民沒有條件或能力使用網絡、需要證明服務或牽涉到歷史資料時，檔案館才能發揮特殊作用。

第二，各行政機關可以對本部門公開的信息進行解讀，也可以受理依申請公開的要求。但檔案館無此權利，也不能對主動公開的政府信息做任何解釋。

第三，行政審批（服務）中心利用政府網站提供的是有針對性的政府信息，一般為滿足行政審批需求，成效明顯。檔案館信息服務難以產生如此立竿見影的效果。

第四，圖書館在友好性方面具有壓倒性優勢。檔案館不僅地理位置不如其優越，親和力更是遠遠不及。

上述劣勢使得檔案館在公民優先考慮的信息獲取途徑排序中，處于相對落后狀態⑦。

（3）服務水平不高

目前，檔案館所能提供的只是將原有部分檔案服務延伸到政府公開信息領域。而即使是在這一最基礎層面，其服務依然存在以下問題：

第一，基礎工作不完善。檔案柜徒有其表，計算機不能聯網等情況在很多地區依然存在。個別檔案館還存在指南更新不及時、目錄編制不齊全、年度報告編制不規范等問題。

第二，檢索工具落后，服務內容單一。公民提出的信息需求往往基于文件內容，而檔案館所用檢索工具不能滿足基于內容的檢索，通常情況下，僅能依靠人工檢索，效率不高。除載體轉換、蓋章證明之外，檔案館不能對政府信息進行任何形式的加工和增值。

第三，人員配置不到位。考慮到利用率不高的現狀，絕大多數查閱點服務人員為兼職。服務人員業務水平不高，只有部分接收過專業培訓，不能有效協助查閱者提高查全率與查準率。

第四，電子文件管理缺失。電子文件管理水平影響著文件檢索效率等利用者最關注的因素。然而，檔案館文件服務依然沒有跳出傳統載體的框架，數據庫有待完善。與電子文件相關的各方面問題尚待研究。

第五，信息資源不足。檔案館查閱點信息的來源掌握在政府各部門手中。各部門保密審查不規范、文件報送不及時等政府信息公開工作全局中存在的問題都直接影響了檔案館提供利用的水平。受職能和行政關系局限，檔案館無法實現對查閱點信息的前端控制，難以保證信息資源的數量和質量。因此，無法提供公民真正“需要”的信息成為檔案館力不從心且無可奈何之所在。

1.3 利用率偏低原因小結

公民信息意識和權利意識薄弱阻礙了其對政府信息需求的產生，削弱了檔案館已開展工作的成效。然而，檔案館服務并非“高于”公民需求，而是沒有針對需求提供有效的服務。無論是客觀上缺乏信息資源，亦或主觀上檢索效率低下，其結果均不能滿足公民需求。同時，由于公民沒有積極表達自己的需要，也未能給檔案館造成改進工作的壓力。由此，閑置的服務和未滿足的需要之間形成了惡性循環，使得檔案館查閱點利用率總體偏低。

結合檔案館工作中存在的問題，或能得出公民產生消極評價的又一原因。公民在嘗試了檔案館查閱平臺之后，可能得到滿意的結果，卻也不能排除受上述問題影響而產生的個別消極經驗。這種經驗一經傳播，恰與大多數人對檔案館的傳統印象吻合，強大的群體思維定勢逐漸形成，表現出消極態度和評價。

此種思維定勢對于實際需求之產生具有極為強大的遏制作用。公民對檔案館可能提供的服務沒有信心時，不會考慮將想法付諸行動。檔案部門既已面對需求冷淡的服務對象，目前也未能采取有效形式激發其潛在需求。

2 .改進措施與對策

必須承認，政府信息公開工作中存在的諸多問題僅依靠檔案館自身力量是不能全部解決的。政府信息的保密審查和報送機制需要政府部門制定和完善相關法律法規，建立有效的監督機制；而公民相關意識之培養則需依靠全社會的長期努力。

但檔案館開展政府公開信息服務并非沒有優勢：就目前狀況而言，圖書館開展文件服務依然面臨較大的技術障礙，其與政府機構聯系較檔案館而言更加疏遠，受行政關系限制，難以解決文件接收和解讀的問題；行政機關一般不具有直接面向社會的信息查閱接待服務，且較檔案館更加難以接近；行政服務中心開展的信息服務主要圍繞其自身業務工作，以便于審批為重點，不關注信息服務本身的廣度和深度；網絡雖然便捷，卻不能滿足不同處境的需求者對于政府信息不同層次的需求，也不能完全代替人際接觸產生的心理安慰效果。另外，實體平臺建設不僅旨在為公民提供一種查閱途徑，更代表了政府服務公民的姿態，其意義更加深遠，作用效果與網絡平臺亦不能等同。以上各平臺的不足之處，恰可成為檔案館改進工作的方向。檔案館具備作為公民與政府間接口的良好先決條件。比如文件服務原本即為檔案館專長所在，其與政府機關聯系緊密、熟悉政府部門的職能分工、檔案與文件的天然聯系等優勢，都是其他平臺無法比擬的。同時，這種優勢也受到了社會的認可：問卷調查顯示，選擇“更愿意去檔案館”的人（17.8%）給出的理由均強調了檔案館文件的“權威性、完整性”。

在此，筆者提出一些檔案館可能有所作為的方向：1.增強檔案館的公共性，設法拆除民眾與檔案館之間心理上的“圍墻”。具體方法可以是多樣的，如舉辦展覽、開展咨詢服務、參與社區文化活動等，核心在于充分發揮檔案館的服務功能，改變公眾對檔案館“不可親近”之成見。2.在政府信息服務中提出建議，擴大作為空間。如，不僅提供主動公開的文件，同時接受公民要求被動公開信息的申請；幫助申請人準確描述所需信息；指導申請人或受其委托向有關部門提出申請等。3.加強對電子文件管理的研究，建立現行文件和政府網站信息數據庫，用文件管理的專業知識為電子文件管理提供科學方案。4.提高網絡信息服務水平，借鑒網絡運營商的做法，如個人RSS訂閱服務等，通過網絡平臺為公民提供個性化的政府信息。

總之，改進工作是檔案館提高查閱點利用率，改善社會形象的根本所在。宣傳是一種不可或缺的表現方式，然而缺少了完善的服務作為依托，宣傳只是曇花一現。兩者結合，以宣傳激發公民的潛在需求，用服務滿足公民的實際需要，檔案館查閱點利用率的提高將會水到渠成。

*本文是國家教育部2009年大學生創新性實驗計劃項目“政府信息公開現狀及其推進策略——以江蘇省為例”（立項編號：57315903）的研究成果，指導教師：周毅教授。

注釋：

①調查對象以城鎮居民為主，共發放360份，回收325份，有效問卷249份，問卷有效回收率為69.17%。

②這里指“知悉官方有關情況的權利”。張慶福、呂艷濱：《論知情權》，《江蘇行政學院學報》2002年第1期:106頁。

③張明杰：《開放的政府》，中國政法大學出版社，2003年10月:84,87頁。

④在發放問卷的地點，行政服務中心事實上是存在的。

⑤高紅霞、柳海濱：《從信息時代公民知情權的保護看政務公開》，《行政與法》2001年第6期：27頁。

⑥參見“1.現狀及成因分析”。

⑦問卷數據顯示，檔案館落后于網絡、圖書館、行政服務中心。

①《中華人民共和國政府信息公開條例》

②張明杰：《開放的政府》，中國政法大學出版社，2003年10月

③向佐群：《政府信息公開制度研究》，知識產權出版社，2007年3月1日

④范并思：《信息獲取權利:政府信息公開的法理基礎》，《圖書情報工作網刊》2008年第5期

⑤張慶福、呂艷濱：《論知情權》，《江蘇行政學院學報》2002年第1期

⑥高紅霞、柳海濱：《從信息時代公民知情權的保護看政務公開》，《行政與法》2001年第6期

⑦孫軍：《政府信息公開基本原則的落實障礙》，http://qkzz.net/magazine/1002-1051/2007/11/2 305710.htm