積極探尋財(cái)政集權(quán)與分權(quán)的均衡點(diǎn)

本刊編輯部

集權(quán)和分權(quán)是矛盾的兩個(gè)方面，過(guò)分強(qiáng)調(diào)集權(quán)則勢(shì)必犧牲分權(quán)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)分權(quán)則勢(shì)必犧牲集權(quán)。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)財(cái)政體制變遷大體上經(jīng)歷了集權(quán)模式-行政性分權(quán)模式-經(jīng)濟(jì)性分權(quán)模式的軌跡，具體對(duì)應(yīng)著1949年-1979年、1980年-1993年、1994年以來(lái)等不同歷史階段。相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，就是這樣一種簡(jiǎn)單循環(huán)：“一收就死，一放就亂”，不斷陷入“條塊”矛盾之中。

財(cái)政“兩個(gè)比重”通常是衡量集權(quán)和分權(quán)程度的重要指標(biāo)。“第一個(gè)比重”（財(cái)政收入占GDP的比重）反映出政府在國(guó)民收入初次分配中的汲取能力，“第二個(gè)比重”（中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重）體現(xiàn)中央與地方財(cái)政分配關(guān)系。改革開(kāi)放以來(lái)，“兩個(gè)比重”呈現(xiàn)出“高-低-高”的“V”字型演化過(guò)程。分別以1995年和1993年為分界線(xiàn)，之前是由“高”到“低”的變化，體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)企業(yè)、中央對(duì)地方的“雙”讓利傾向，之后是由“低”到“高”的變化，體現(xiàn)出國(guó)家與中央的“再”收權(quán)。

一個(gè)時(shí)期以來(lái)，有關(guān)財(cái)政“兩個(gè)比重”的爭(zhēng)論一直不休。一種觀點(diǎn)，目前我國(guó)的宏觀稅負(fù)和中央財(cái)政集中度不高，認(rèn)為還有提升的空間和必要；另一種觀點(diǎn)，則得出了相反的判斷和建議。一個(gè)國(guó)家，是集權(quán)還是分權(quán)，與該國(guó)的政權(quán)組織形式、政府職權(quán)范圍、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地域面積大小、國(guó)內(nèi)外政治和社會(huì)環(huán)境等因素密切相關(guān)，而且適度集權(quán)與分權(quán)的數(shù)量比例關(guān)系的確難以確定。20世紀(jì)90年代，國(guó)家以“20%”和“60%”作為“兩個(gè)比重”的調(diào)控線(xiàn)，經(jīng)過(guò)十余年的努力，到2009年達(dá)到了20.4%和52.4%（不含債務(wù)收入）。表面上，的確不高，尚有提升的空間。實(shí)質(zhì)上，存在著計(jì)算口徑的差異，即“第一個(gè)比重”中的財(cái)政收入是預(yù)算內(nèi)的范疇，現(xiàn)實(shí)情況是大量的預(yù)算外、制度外收入客觀存在，考慮這些因素這一比重大約在30%左右，超過(guò)了發(fā)展中國(guó)家所能承受上限25%近6-7個(gè)百分點(diǎn)；同樣，如果考慮債務(wù)因素，“第二個(gè)比重”水平則為60%左右，其余多達(dá)4級(jí)或4.5級(jí)(視村為半級(jí))地方政府分享收入40%左右，隨著省市再集中，到縣鄉(xiāng)層面財(cái)政初次收入分配少的可憐。基于上述分析，可以看出我國(guó)財(cái)政的集中度、集權(quán)度與國(guó)情存在著一定程度的不適宜性。

從適度水平來(lái)考察，“兩個(gè)比重”是一把“雙刃劍”，“過(guò)高”則會(huì)產(chǎn)生“擠出”效應(yīng)，加重社會(huì)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，降低地方政府的努力程度，進(jìn)而制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；“過(guò)低”則難以滿(mǎn)足社會(huì)公共需要，同時(shí)背離了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下追求社會(huì)公共福利最大化原則。所以，適度降低“兩個(gè)比重”，積極探尋集權(quán)與分權(quán)的平衡點(diǎn)，是構(gòu)建和諧財(cái)政關(guān)系的重要內(nèi)容。