中國特色的宏觀調控：必須注重理性的“供給管理”

賈 康

（財政部 財政科學研究所，北京 100036）

中國在應對此次金融危機中的表現和經濟率先回升的成績，引起了全世界注目。而關于中國特色的經濟社會發展道路的思考，也以奈斯比特的《中國大趨勢》為代表而成為一時熱點。中國30余年改革的實踐可以帶給我們許多啟示和豐富的學術研究專題，這里僅就宏觀調控的基本要領進行探討。本文認為，在中國的特定國情和特定發展階段上，應在宏觀調控的學理層面上強調注重“供給管理”的必要性和重要性。

“供給管理”與經濟學理論框架中的“需求管理”形成為一對概念。后者強調的是從需求角度實施擴張或收縮的宏觀調控，而前者則不然。在凱恩斯主義的“需求管理”概念大行其道幾十年之后，主要是在20世紀80年代“里根經濟學”時期有過一段“供給學派”為人們所重視的經歷，其所依托的是并不太成體系的供給經濟學（Supply-Side Economics），也并非是強調政府在有效供給形成和結構優化方面的能動作用，而是強調稅收中性和減稅等減少干預、使經濟自身增加供給的原則。

但在中國改革開放的實踐中，中國就先后有一些學者在擴展的意義上討論“供給管理”。他們側重于討論因政府而使總供給發生變化的更多樣化的政府作為，并特別注重與政府產業政策等相關聯的結構優化，強調在供給角度實施結構優化、增加有效供給的宏觀調控。[1]可以說，這體現的是理論層面的“中國特色”。與之相反，西方不論是凱恩斯主義獨領風騷，還是貨幣主義大行其道，也不論爭論如何“激烈”，在注重總量調控而忽略結構調控上，它們都是一致的。美國前些年所標榜的“華盛頓共識”，體現的是只注重“需求管理”的思路。因為其大邏輯是結構問題，可全由市場自發解決，所以，政府調控上的“區別對待”便可忽略不提。但此次金融危機以來，美國政府卻實實在在地運用了區別對待的“供給管理”手段。比如，對雷曼兄弟公司這個150余年的老店就是不救，但對于“兩房”、“花旗”就一定要救；在外貿上，更是“區別對待”，而在結構上則錙銖必較了。我們實施“三步走”的現代化趕超戰略，非常需要全面地觀察和總結這些現象，深刻認識和借鑒別國的調控經驗并洞悉其實質，進而做好中國自己的事情。

本文之所以特別強調中國宏觀調控要注重和強化理性的供給管理，主要是源自如下四點看法。

一、總量調控不足以“包打天下”，在新興市場經濟中更是如此

講總量調控首先要討論貨幣政策。“通貨膨脹不管何時何地都是一種貨幣現象”的弗里德曼式“經典表述”，實踐證明往往會產生明顯的片面性，易使人們簡單地在觀察認知時，把物價上漲完全等同于貨幣過多、通貨膨脹，進而在對策上又惟一地把抽緊銀根作為解決問題的不二法門、完全手段（與之相對應，在經濟面臨通縮壓力的階段，則只考慮放松銀根）。如果具體考察中國2008年之前一段時間的物價上漲，可以發現確實帶有較明顯的“結構性物價上漲”特征（雖然主張完全依靠需求管理的學者質疑這種表述）。根據國家統計局的分析，從2007年下半年到2008年上半年連續幾個季度，8%左右的CPI上漲中，食品價格占6.8%左右，房價占1%左右，其余僅占0.2%。對于這種情況，必然會引出的理論分析解釋是，這一階段中國除可能存在銀根偏松帶來的漲價因素外，應存在著食品中少數龍頭產品“供不應求”、“成本推動”式的漲價因素。政府如能夠有針對性地著力于較快增加這些產品的有效供給，則有可能產生緩解物價上漲勢頭的調控效果，而無需全面實行“一刀切”的銀根緊縮來求得對物價的控制（當時也確實針對糧食、肉類的生產采取了針對性的支持措施，其政策效果現在可以看得比較清楚）。[2]

需要指出的是，上述這種實證情況和相應的“區別對待”調控模式，在十分發達成熟的市場經濟國家中，雖不能說完全沒有其適用性，但應當說這種現實局面的出現概率較低。因為，那里較充分的競爭機制和要素自由流動往往已自發地消化了較大的結構性不均衡。所以，對于政府而言，便主要留下了總量調控“需求管理”的任務和“簡單的抽緊（或放松）銀根方式”（當然，“百年一遇”的世界性金融危機的出現，也使“供給管理”的任務在美國等經濟體中突然浮出水面）。但在現階段的中國，作為新興的市場經濟體，在市場發達程度還遠遠不能與發達國家同日而語的情況下，上述情況和“區別對待”調控模式的適用性局面的出現概率便極高，甚至可以說，它往往會成為調控實踐中應偏重的主導形態。

二、中國經濟存在十分突出的結構問題，客觀上需要特別注重結構性對策

根據上面的第一層分析，可以合乎邏輯地得知以優化結構為核心的“供給管理”，應成為中國特色經濟學理論框架中的重要組成部分，進而應成為經濟調控中重要的可選擇方式之一，并在現階段中國具有不可忽視的地位。另外，還可進一步看到，近年來世界金融危機不論是在發生之前還是發生之后，在中國不論是存在較明顯的流動性過剩壓力和通脹壓力、還是其迅速演變為流動性不足和通縮壓力，某些領域都存在明顯的有效供給不足、投入滯后問題，即結構性的供需失衡。如果能運用政府財力和其他可用財力著重強化經濟社會的薄弱方面和“短線”領域，則具有在“反周期”操作的不同階段、在經濟社會轉軌的“矛盾凸顯期”改進民生、緩和矛盾，并在“黃金發展期”維持良好發展勢頭的重大意義。[3]

——中國是世界上最大的發展中國家和最大的“二元經濟體”，為解決好“三農”問題，需要在廣闊的農村積極穩妥地推進農業產業化、新型工業化和合理的城鎮化，以及基本公共服務的均等化，加快實施社會主義新農村建設。這需要在一個歷史時期中投入天文數字的財力。面對新農村建設和基本公共服務均等化，我們的錢不是多了，而是仍然投入不足。大量事情還只能循序漸進、逐步去辦。

——中國的區域間差異在近些年的發展過程中有所擴大，急需通過合理的統籌協調來有效地貫徹中央確定的西部大開發戰略、振興東北等老工業基地戰略和中部崛起戰略等，加大中央政府轉移支付的力度，控制區域差距、促進區域協調發展。這也需要為數可觀的財力，可用的錢絕不是多了，而是還很不足。

——中國在爭取2020年實現全面小康和努力構建和諧社會的過程中，有與民生密切相關的一系列公共產品和公益服務急需增加供給。如實行義務教育全面免費、建立城鎮基本醫療保障體系和農村合作醫療體系，健全已有的城市居民低收入保障制度、健全養老保險個人賬戶和在全國農村也實施“低保”制度；發展城鎮住房基本保障制度；保護生態、治理污染，以改進城鄉人居環境等，無不需要大量的資金。

——中國為有效促進經濟增長方式轉變，實現可持續發展，必須按照國家中長期科技發展規劃的要求走創新型國家之路。為支持從發展基礎科研、實施國家科技重大項目到促進科技成果產業化各個方面的自主創新，必須在實行科技管理體制改革、提升績效的同時，下決心增加科技投入。然而，當前這方面的資金需求尚未得到很好滿足，我們仍然處于資金制約之下的科技投入相對不足狀態。

——中國的社會保障體系還在逐步健全的過程中，還應繼續適當充實戰略性的社保基金，以應對人口老齡化帶來的支付高峰、填補轉軌成本。又如，業已啟動的覆蓋全民的醫療衛生服務體系建設（“新醫改”），三年內要求8500億元左右的新增財力“結構化”地投入其關鍵領域和環節。

——中國國防和必要的重點建設仍需可觀的資金支持。

總之，如果我們在貨幣政策的“從緊”和財政政策的“穩健”搭配轉入適當寬松的貨幣政策與積極財政政策的搭配之后，堅持有所區別對待地在中國“三農”、社會保障、區域協調發展、自主創新、節能降耗、生態保護等領域運用結構性對策，加大要素投入的力度和促進相關機制創新，則是通過“供給管理”加強這些經濟社會中的薄弱環節，即增加宏觀經濟中的有效供給。這只會改進而不會惡化總供需的平衡狀態，只會有利于維護“又好又快”的發展局面，而不會助長下一期的通貨膨脹和經濟過熱，而且將會增強中國在國際競爭環境中的綜合競爭力和發展后勁。在中國的調控實踐中，這應該成為一大特色。

毋庸置疑，這種“有保有壓”、“有支持有節制”的結構性對策，也有可能給政府體系帶來一種“政府萬能”的幻覺和輕易滑向過度調控的危險性（乃至帶上“舊體制回歸”色彩）。所以，有必要使承擔調控之責的各政府部門保持清醒頭腦，始終把結構調整對策、供給管理掌握在符合市場經濟配置資源的“政策理性”范圍之內，避免做出那些過多、過細的行政干預和“越界”調控，特別應強調盡量運用經濟手段（經濟杠桿）來貫徹結構優化的追求。

三、“供給管理”的地位應當擺在長期視野中

作為一個發展中大國，追求后來居上的現代化，大思路定位必然是實施趕超戰略，并在政府職能方面有自覺意識地把需求管理與供給管理相互緊密結合。[4]如在經濟周期中的每一個高速增長期，通過積極主動的結構性“填平補齊”，盡量平穩地、“有保有壓”地拉長其時間段。而當每一個相對低迷期來臨時，則在“反周期操作中”盡量以擴張和結構升級縮短其時間段，即保持在盡量貼近“又好又快”狀態的長期持續增長。這正是實施現代化“三步走”戰略所追求的中華民族最大利益之所在，也是宏觀調控的基本要領。

在近幾年的相關討論中，有一些研究者已敏銳地涉及到了在中國資源、環境約束的新時期如何防止“滯脹”這一問題。如果從20世紀70年代后美國典型的“滯脹”情況看，那么有必要提及一點，即它帶有由政府政策的福利主義傾向引致發展活力削弱的特征。這一點經驗教訓，對于正要加速起飛的中國來說，也極有必要進行深思。中國新階段的總綱是構建和諧社會，特別需要關注基本民生、改進福利狀況，但也需注重在統籌協調的科學發展觀指導下，在福利增進過程中對“度”作出合理把握，積極穩妥地掌控好漸進過程。認為政府可以包攬民生問題，認為政府增收的財力可以不加區別地按平均主義方式分光，因而過早地提出不切實際的高要求、過急地推行吊高胃口而不可持續地“均等化”，都有可能給我們帶來活力減退與滯脹風險。其結果將有損于國家現代化事業和人民群眾的長遠利益。所以，從供給管理中的清醒設計、理性方案出發，作出“托底”保重點、漸次展開的民生改進，以及追求統籌協調的和諧增長決策，也是我國宏觀調控中供給管理所不可或缺的內容，要明確地擺在中長期的視野之中。

四、“供給管理”需以經濟手段為主，并與深化改革緊密結合

進行結構優化調整，需要做的事情很多。其中很重要的一點是，要十分強調和注重通過經濟手段來調節。如果只用行政手段、法律手段，那么它們在市場經濟條件下的作用會比較有限，且副作用也是比較明顯的。有很多事情政府不一定能看得很準，往往只知道一個方向。如要節能降耗，到底什么樣的企業能在節能降耗中有競爭力，能夠站住腳，這要通過競爭才能知道。實際上，推進大量的結構優化事項，政府往往只需要給一個導向，再加上經濟手段的規范化設計。比如，有一系列有針對性、體現產業政策和技術經濟政策的稅收或者支持補助的優惠措施，然后讓企業在競爭中形成優化配置，通過市場進行優勝劣汰，就可以起到很好的效果。又如，在稅制方面，要達到淘汰落后產能，優化結構的目的，需要充分利用資源稅、消費稅、環境稅的區別對待措施。為推動中國經濟發展方式轉變，無論是生產領域，還是消費領域，資源要素的相對價格都應該上調，從而使各方面更加珍惜資源，節約使用初級產品，刺激各市場主體千方百計地開發節能降耗的工藝、產品和技術。從長遠看，這個經濟杠桿不但要用，而且要用好、用充分。

抵御金融危機沖擊而使國民經濟在2009年從“前低”轉入“后高”之后，正是充分利用這些經濟杠桿的好時機。從宏觀環境來看，經濟企穩向好，通貨緊縮壓力已經不存在，通貨膨脹壓力還沒有現實形成，這時我們應該不失時機地推出資源稅稅負向上調整的改革。資源稅稅負的合理調整，最終應該達到把一些過剩產能和落后企業淘汰出去的效果。

還需要強調，在整合、統籌運用可用財力實施供給管理、優化結構的同時，還應運用部分財力支持深化改革和“花錢買機制、建機制”。一是為降低行政成本，轉變政府職能，提高辦事效能，應積極穩妥籌備、在時機成熟時更有力度地推進“大部門歸口”的機構改革，需要安排一次性人員分流、安置的經費。二是為有效維護社會公平正義，在深化司法改革方面，應堅決落實“收支兩條線”原則，充實公檢法系統公用經費，矯正公權扭曲。同時，應加強法官、檢察官、警官培訓和加強“廉政公署”、“中紀委”式權力制衡，增加監察機構所需經費。三是在“鄉財縣管”、“省直管縣”的扁平化改革推進到綜合改革、減少地方行政層級時，要安排所需的一次性經費支出。

本文認為，這些措施完全可以和應當納入中國特色“轉軌經濟學”和宏觀調控“供給管理”的框架之中，使深化改革與優化結構的互動成為進一步解放生產力、支持“又好又快”發展的持續動力源。

[1]楊 沐，黃一羲．需求管理應與供給管理相結合——兼談必須盡快研究和制訂產業政策[J]．經濟研究，1986，(3)．

[2]劉 偉，蘇 劍．供給管理與我國的市場化改革進程[J]．新華文摘，2007，(3)．

[3]賈 康．宏觀調控需要理性的“供給管理”[N]．21世紀經濟報道，2008-06-30．

[4]呂志勝．宏觀調控應由需求管理轉向供給管理與需求管理相結合[EB/OL]．財政部官方網站．