我國(guó)煤礦安全規(guī)制理論及其對(duì)策分析

紀(jì)平維

(浙江工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,浙江杭州 310018)

[經(jīng)濟(jì)與法 ]

我國(guó)煤礦安全規(guī)制理論及其對(duì)策分析

紀(jì)平維

(浙江工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,浙江杭州 310018)

目前在討論煤礦安全規(guī)制時(shí)大都集中于對(duì)規(guī)制效率的分析,其實(shí)煤礦的安全規(guī)制體現(xiàn)規(guī)制效率和生產(chǎn)效率的雙重目標(biāo),且兩者在一定程度上存在著相關(guān)性。在分析我國(guó)煤礦安全規(guī)制時(shí),將煤炭產(chǎn)業(yè)調(diào)整和安全監(jiān)管放置于統(tǒng)一的框架內(nèi)來(lái)分析,降低煤礦事故發(fā)生率可以選擇調(diào)整煤炭產(chǎn)業(yè)以使其適應(yīng)安全監(jiān)管,或是調(diào)整煤礦安全監(jiān)管體系來(lái)適應(yīng)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)格局,亦或是綜合調(diào)整兩者。

煤礦企業(yè);安全規(guī)制;安全監(jiān)管;煤礦安全

一、問(wèn)題的提出

礦難頻發(fā)已經(jīng)成為我國(guó)礦業(yè)安全生產(chǎn)社會(huì)性規(guī)制的一大挑戰(zhàn)。為改善煤礦安全狀況,我國(guó)政府采取了包括完善礦業(yè)安全監(jiān)管體制、深化礦業(yè)安全整治、加大煤礦安全投入和技術(shù)改造的政策等措施。然而,2007年我國(guó)的煤炭百萬(wàn)噸死亡率為 1.485,而 2005年時(shí)美國(guó)煤礦的百萬(wàn)噸死亡率為 0.039,俄羅斯為 0.34,即使南非也僅0.13。我國(guó)煤炭生產(chǎn)百萬(wàn)噸死亡率與發(fā)達(dá)國(guó)家,甚至是一些發(fā)展中國(guó)家都存在相當(dāng)大的差距。針對(duì)礦難頻發(fā),國(guó)內(nèi)學(xué)者在探究礦難頻發(fā)的原因以及探尋解決礦難頻發(fā)的問(wèn)題上做了諸多研究。王紹光(2004)從被規(guī)制者和規(guī)制者兩個(gè)方面分析了我國(guó)煤炭安全規(guī)制中存在的主要問(wèn)題,并對(duì)我國(guó)崛起中的煤炭安全規(guī)制體系予以詳細(xì)介紹。肖興致(2006)通過(guò)國(guó)內(nèi)外煤礦安全規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置的對(duì)比,說(shuō)明我國(guó)煤礦安全規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置中的缺陷,認(rèn)為我國(guó)的煤礦安全機(jī)構(gòu)設(shè)置存在機(jī)構(gòu)重疊,只能起到緩沖的作用,而不能達(dá)到綜合治理的效果。趙連閣 (2009)運(yùn)用博弈論分析了煤礦安全規(guī)制中非官方活動(dòng) (官商勾結(jié)和權(quán)力濫用),認(rèn)為監(jiān)管人的權(quán)力濫用是官商勾結(jié)的基礎(chǔ)。雙重委托代理關(guān)系下,中央政府和地方政府在目標(biāo)上的不一致,容易導(dǎo)致地方政府與煤礦企業(yè)的合謀,從而使得煤礦安全規(guī)制低效 (肖興致,2009)。

以上學(xué)者的分析,集中于對(duì)煤礦安全規(guī)制效率的分析,而對(duì)于安全規(guī)制對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的分析尚不多見。政府對(duì)礦業(yè)進(jìn)行規(guī)制時(shí),包含有兩個(gè)目標(biāo),即一方面通過(guò)煤礦安全規(guī)制來(lái)保障煤礦的安全開采;另一方面,又要保證煤炭行業(yè)的整體經(jīng)濟(jì)效益。絕大多數(shù)時(shí)候,這兩者是存在沖突的。政府對(duì)礦業(yè)進(jìn)行安全規(guī)制體現(xiàn)的還是政府的產(chǎn)業(yè)管制。由于產(chǎn)業(yè)管制的配置效率和生產(chǎn)效率存在相關(guān)性 (何大安,2009),因此政府在進(jìn)行煤礦安全規(guī)制時(shí),要考慮規(guī)制政策對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響。既要實(shí)現(xiàn)煤礦安全規(guī)制的效率,又要促使煤炭產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的良好發(fā)揮是目前煤礦安全規(guī)制面臨的難題。

二、我國(guó)煤礦安全規(guī)制機(jī)理分析

規(guī)制者在實(shí)施煤礦安全規(guī)制時(shí)包含有兩個(gè)目的,即確保煤礦開采的安全水平和煤炭產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。為了保障礦業(yè)開采的安全水平,實(shí)施安全規(guī)制,規(guī)定煤炭企業(yè)增加安全費(fèi)用的投入。“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)下的煤炭企業(yè)作為政府的代理人進(jìn)行煤礦的開采,其行動(dòng)的準(zhǔn)則會(huì)以自身利益最大化來(lái)選擇,因此煤礦企業(yè)在對(duì)安全投入水平的選擇上,衡量安全投入的成本收益,進(jìn)而確定安全投入的水平。當(dāng)煤礦安全投入帶來(lái)的收益大于投入成本時(shí),則會(huì)增加對(duì)煤礦安全的投入;反之,便不會(huì)增加安全投入。煤炭企業(yè)依據(jù)自身準(zhǔn)則確定的煤礦安全投入水平與規(guī)制者規(guī)定的安全投入水平會(huì)存在差距。我國(guó)煤礦安全規(guī)制實(shí)行的是“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的模式,即中央政府委托地方政府具體執(zhí)行煤礦的安全監(jiān)管。而地方政府在執(zhí)行煤礦安全規(guī)制時(shí),也會(huì)以自身利益最大化來(lái)行動(dòng),如果嚴(yán)格遵守中央煤礦安全規(guī)制的政策對(duì)自己有利,便會(huì)嚴(yán)格執(zhí)行;反之,則會(huì)根據(jù)自身利益最大化來(lái)“修正”規(guī)制政策,甚至出現(xiàn)官商勾結(jié)和權(quán)力濫用的非官方活動(dòng)。雙重委托代理關(guān)系下,由于關(guān)系三方 (中央政府、地方政府和煤炭企業(yè))目標(biāo)的不一致,會(huì)導(dǎo)致委托人煤礦安全規(guī)制的失效。

國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)煤礦安全規(guī)制作了諸多的研究,從產(chǎn)權(quán)、立法、制度、契約、委托代理中激勵(lì)不相容等角度分析了我國(guó)煤礦安全規(guī)制中存在的問(wèn)題。多數(shù)的研究尚集中在對(duì)煤礦安全監(jiān)管效率的研究,似乎依然局限于將煤礦安全監(jiān)管和煤炭產(chǎn)業(yè)調(diào)整分割論述的視角。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為煤炭產(chǎn)業(yè)調(diào)整主要針對(duì)煤炭行業(yè)生產(chǎn)效率或經(jīng)濟(jì)效益,而煤炭安全事故的防范則歸咎于安全監(jiān)管體系。事實(shí)上煤礦安全規(guī)制囊括了煤礦安全規(guī)制效率和煤炭產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率兩個(gè)方面,體現(xiàn)的是政府的產(chǎn)業(yè)管制。因此在煤礦安全規(guī)制時(shí),既要考慮煤礦安全的規(guī)制效率,又要兼顧煤炭產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。理論上如果將煤炭產(chǎn)業(yè)調(diào)整和煤礦的安全監(jiān)管放置于一個(gè)統(tǒng)一的框架內(nèi)探討,分析煤礦事故頻發(fā),死亡率居高不下,可以采取兩方面的調(diào)整。即在兩者均能達(dá)到同樣目的的情況下,是調(diào)整煤炭產(chǎn)業(yè)以使其適應(yīng)現(xiàn)有的煤礦安全監(jiān)管體系有利,還是對(duì)煤礦安全監(jiān)管體系進(jìn)行調(diào)整來(lái)降低煤炭事故發(fā)生率有利?

本文將煤炭產(chǎn)業(yè)調(diào)整界定為規(guī)制者運(yùn)用行政力量調(diào)整煤炭行業(yè)企業(yè)規(guī)模和數(shù)量;煤礦安全監(jiān)管界定為對(duì)煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)督和管理。煤礦安全規(guī)制則為考慮煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和煤礦安全監(jiān)管的新的規(guī)制概念。

將煤炭產(chǎn)業(yè)調(diào)整和煤礦安全監(jiān)管放置于統(tǒng)一的框架內(nèi)分析煤礦安全規(guī)制,在制定煤礦安全規(guī)制制度的時(shí)候,要充分考慮到煤炭產(chǎn)業(yè)調(diào)整和煤礦安全監(jiān)管的相互影響,以及兩者對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和煤礦安全生產(chǎn)狀況的影響。在對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)調(diào)整時(shí),存在兩種調(diào)整方向:一是選擇擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模、減少企業(yè)數(shù)量,形成煤炭產(chǎn)業(yè)大企業(yè)為主導(dǎo)的格局;二是不對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)進(jìn)行行政調(diào)整,使其在市場(chǎng)機(jī)制作用下,通過(guò)優(yōu)勝劣汰達(dá)到均衡的企業(yè)規(guī)模和數(shù)量。方向一下形成的煤炭產(chǎn)業(yè)格局,可以減輕對(duì)煤礦安全規(guī)制的要求。方向二下將會(huì)形成相當(dāng)數(shù)量大小不一的煤礦企業(yè),則對(duì)煤礦安全規(guī)制的要求便會(huì)提高。

結(jié)合煤炭產(chǎn)業(yè)調(diào)整和煤礦安全監(jiān)管分析煤礦安全規(guī)制 (以既定的煤礦安全水平為目標(biāo)):

1.煤炭產(chǎn)業(yè)調(diào)整以大型企業(yè)為主,減少企業(yè)的數(shù)量;安全監(jiān)管強(qiáng)度維持原有水平。大企業(yè)容易受到監(jiān)管,監(jiān)管相對(duì)容易。因此通過(guò)建立大企業(yè),減少企業(yè)數(shù)量,可以降低煤礦安全監(jiān)管的成本,提高監(jiān)管質(zhì)量,提高煤礦生產(chǎn)的安全性。但由少數(shù)大企業(yè)組成煤炭產(chǎn)業(yè)的格局,會(huì)對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)的整體效益產(chǎn)生影響。如果這種調(diào)整存在正向的效應(yīng),即規(guī)模化能夠提高煤炭產(chǎn)業(yè)整體的經(jīng)濟(jì)效益,則如此調(diào)整是理想的;反之,煤炭產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失便是煤礦安全監(jiān)管的成本。

2.維持煤炭產(chǎn)業(yè)原有格局或不選擇運(yùn)用行政力量干預(yù)煤炭行業(yè)的運(yùn)行,使其在市場(chǎng)機(jī)制作用下自行決定企業(yè)的數(shù)量和規(guī)模;加強(qiáng)煤礦安全監(jiān)管體系。加強(qiáng)煤礦的安全監(jiān)管,需要增加監(jiān)管成本的投入。當(dāng)然,只要投入的費(fèi)用小于帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益,增加投入是可取的。如果大量的中小企業(yè)格局更有利于煤礦產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益,但必須投入更多的安全監(jiān)管成本以保證煤礦安全水平,可以將煤炭產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的增加理解為對(duì)安全監(jiān)管成本的補(bǔ)償,則只要產(chǎn)業(yè)調(diào)整帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益大于監(jiān)管成本投入,則調(diào)整是優(yōu)化的選擇。煤礦安全監(jiān)管優(yōu)化也受制于成本和收益的制約,同時(shí)還存在諸多的現(xiàn)實(shí)性因素的制約,提高監(jiān)管水平困難相對(duì)較大。

綜上所述,無(wú)論是調(diào)整煤炭產(chǎn)業(yè)還是監(jiān)管體系,最理想的水平是使得煤礦安全規(guī)制的邊際成本 (包含煤炭產(chǎn)業(yè)可能的經(jīng)濟(jì)損失)等于安全規(guī)制的邊際收益。在這一點(diǎn)上能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的帕累托最優(yōu)。

以上解說(shuō)僅僅是反映煤礦安全規(guī)制的一個(gè)階段,現(xiàn)實(shí)中的煤礦安全規(guī)制應(yīng)是一個(gè)循環(huán)的過(guò)程。安全規(guī)制效益將會(huì)通過(guò)后續(xù)的安全規(guī)制目標(biāo) (即經(jīng)濟(jì)效益和安全狀況)反饋回來(lái),根據(jù)反饋的信息,政府可以在下一輪的調(diào)整中采取微調(diào)的措施來(lái)修正,完成一個(gè)循環(huán)。選擇放松對(duì)煤炭行業(yè)的限制,允許中小企業(yè)慢慢進(jìn)入,還是進(jìn)一步以大企業(yè)為主的策略,以及進(jìn)一步加強(qiáng)實(shí)施監(jiān)管還是維持現(xiàn)有監(jiān)管強(qiáng)度。短期內(nèi),煤炭產(chǎn)業(yè)大企業(yè)格局會(huì)降低煤礦安全事故的發(fā)生,這能為政府完善煤礦安全規(guī)制提供時(shí)間,通過(guò)抓住安全監(jiān)管,并不斷完善,然后慢慢放開煤炭行業(yè)的限制,后期的微調(diào)能減輕“一刀切”式調(diào)整帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)震蕩。

三、政策建議

基于煤礦安全規(guī)制中的規(guī)制效率和生產(chǎn)效率的相關(guān)性,政府在進(jìn)行煤礦安全規(guī)制時(shí),可以依據(jù)自身設(shè)定的目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。選擇以一定的生產(chǎn)效率的損失換取規(guī)制效率的提升。當(dāng)然,最優(yōu)的決策莫過(guò)于在不犧牲生產(chǎn)效率的同時(shí)提升規(guī)制效率,但由于我國(guó)現(xiàn)階段存在諸多限制煤礦安全規(guī)制的因素,把煤礦安全規(guī)制效率提高的成本抬得很高,以至于在現(xiàn)有環(huán)境下改進(jìn)安全規(guī)制的措施變得無(wú)效 (收益大大小于成本)。

1.由于煤礦安全規(guī)制中規(guī)制效率和生產(chǎn)效率的相關(guān)性,煤礦安全規(guī)制可以考慮通過(guò)煤炭產(chǎn)業(yè)調(diào)整,形成煤礦安全規(guī)制更優(yōu)的外部環(huán)境。運(yùn)用行政力量,擴(kuò)大煤炭企業(yè)規(guī)模,減少企業(yè)數(shù)量;同時(shí)調(diào)整煤礦安全監(jiān)管體系。大企業(yè)容易受到監(jiān)管,因此,相同的監(jiān)管強(qiáng)度下,大企業(yè)格局的煤礦的監(jiān)管效率會(huì)在很大程度上優(yōu)于中小企業(yè)格局,如此方向的調(diào)整有利于煤礦安全狀況的改善;加強(qiáng)煤礦安全監(jiān)管與促進(jìn)煤礦安全生產(chǎn)狀況也具有同向的效果。政府在進(jìn)行煤礦安全規(guī)制的時(shí)候,可以思量煤礦安全規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況以及規(guī)制的現(xiàn)狀,在下一輪規(guī)制循環(huán)中決定安全規(guī)制 (煤礦安全監(jiān)管和煤炭產(chǎn)業(yè)調(diào)整)調(diào)整的方向和幅度。通過(guò)一段期間的過(guò)渡,建立完整的煤礦安全規(guī)制體制,實(shí)現(xiàn)規(guī)制效率和生產(chǎn)效率的提高。在目前煤礦安全規(guī)制環(huán)境欠佳,乃至對(duì)煤礦安全監(jiān)管改進(jìn)的任何成本投入都變得無(wú)效時(shí),通過(guò)迂回的辦法調(diào)整安全規(guī)制或許也是一種可取的方法。

2.改革地方官員 GDP政績(jī)考核指標(biāo)。地方政府在進(jìn)行煤礦安全規(guī)制時(shí)也面臨雙重選擇。一方面,降低煤礦安全事故的發(fā)生率和死亡率,保證煤礦安全生產(chǎn);另一方面,保證當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。現(xiàn)有煤礦安全監(jiān)管效果提高的制約性因素之一便是針對(duì)規(guī)制的實(shí)際執(zhí)行者 (地方政府)的激勵(lì)失當(dāng)。地方政府既要保證經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng),同時(shí)對(duì)煤礦安全實(shí)施監(jiān)管,使地方政府面臨兩難選擇,尤其是在以煤炭為主要經(jīng)濟(jì)的地區(qū)。地方政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”,會(huì)以自身利益最大化來(lái)選擇行為。官員的晉升、調(diào)動(dòng)主要會(huì)較多地考慮到經(jīng)濟(jì)政績(jī),因此地方官員會(huì)有很大的動(dòng)機(jī)選擇犧牲監(jiān)管來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的短視行為,即使選擇監(jiān)管從社會(huì)角度來(lái)看是較優(yōu)的。通過(guò)改革地方官員的政績(jī)考核指標(biāo),降低 GDP在指標(biāo)中的比重,選擇多重加權(quán)指標(biāo)來(lái)進(jìn)行考核,來(lái)限制地方官員在煤礦安全規(guī)制中的短視行為以及變向規(guī)制行為。

3.通過(guò)法律法規(guī)規(guī)范監(jiān)督人的職責(zé)和權(quán)力。我國(guó)煤礦安全規(guī)制中出現(xiàn)的官商勾結(jié)等非官方活動(dòng)的根源還在于監(jiān)督人的權(quán)力濫用 (趙連閣,2009)。正是由于缺乏對(duì)監(jiān)督人的監(jiān)督,監(jiān)督人的行為不具有約束性,為煤炭企業(yè)尋求官商勾結(jié)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。現(xiàn)實(shí)中的監(jiān)督人也符合“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè),只要受賄帶來(lái)的收益大于成本,則會(huì)選擇受賄,而使得煤礦安全規(guī)制形同虛設(shè)。限制監(jiān)督人的權(quán)利,通過(guò)將煤礦的安全狀況或?qū)τ鲭y礦工死亡賠償同監(jiān)督人利益掛鉤,使得當(dāng)?shù)V難發(fā)生達(dá)到一定目標(biāo)值之后,將對(duì)監(jiān)督人進(jìn)行處罰,包括經(jīng)濟(jì)處罰和行政處罰。

4.完善礦工市場(chǎng),加大遇難礦工的死亡賠償金額。礦難頻發(fā)與我國(guó)礦工素質(zhì)低下有著一定的聯(lián)系,而礦工素質(zhì)低下又是由于礦工市場(chǎng)的不完善。礦工業(yè)具有高風(fēng)險(xiǎn),而高風(fēng)險(xiǎn)又沒有帶來(lái)高收益,使得高素質(zhì)的勞動(dòng)者不愿進(jìn)入該行業(yè),結(jié)果只能招募低素質(zhì)礦工,而低素質(zhì)又加劇礦難的發(fā)生,如此形成惡性循環(huán)。因此加快完善礦工市場(chǎng),提高礦工收入水平等。通過(guò)增加對(duì)遇難礦工的賠償金額,使得企業(yè)規(guī)避安全規(guī)制的成本增加,使企業(yè)增加對(duì)煤礦安全投入。德國(guó)的工傷補(bǔ)償最高可達(dá) 100萬(wàn)馬克(約 550萬(wàn)人民幣),而我國(guó)現(xiàn)行的對(duì)死難礦工的補(bǔ)償是不低于 20萬(wàn),國(guó)內(nèi)學(xué)者評(píng)估礦工的生命價(jià)值為 360.26萬(wàn)元 (陳茜,2008),也許其中差額也是礦難多發(fā)的原因。

5.成立礦工組織,增強(qiáng)礦工組織的獨(dú)立性。作為礦工生命的直接載體,由礦工成立的礦工組織能打破原由政府和企業(yè)組成的規(guī)制結(jié)構(gòu),給企業(yè)提供更多的制約性。礦工組織參與煤礦安全規(guī)制,能更多的制約企業(yè)在煤礦生產(chǎn)中的違規(guī)操作;礦工組織參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理討論,能發(fā)揮礦工工作的積極性,提高礦工參與培訓(xùn)的熱情和積極性。現(xiàn)階段礦工自組織的缺乏,也是煤礦安全規(guī)制低效的一個(gè)原因。

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F407.21

A

1002-2880(2010)09-0082-03

(責(zé)任編輯:陳鴻鵬)