發展取向的三次轉型：十一個五年規劃的回顧與前瞻

何愛國

發展取向的三次轉型：十一個五年規劃的回顧與前瞻

何愛國

新中國成立以來，國民經濟與社會發展已編制并實施了十一個五年規劃。這十一個五年規劃的目標指向均著眼于使國家較快地富強起來，提高人民生活水平，實現社會主義現代化。十一個五年規劃的執行，結束了我國現代化進程長期徘徊不前的歷史，向實現現代化的目標邁出了堅實的一大步，人民生活步入小康水平，現已進入全面建設小康社會階段。從發展取向看，十一個五年規劃先后歷經工業化、市場化、城鎮化三大階段。目前正處于完善市場化，推進城鎮化階段。未來較長時間內，我國國民經濟與社會發展的戰略重點仍然是在科學發展觀統領下，繼續完善市場化，深入推進城鎮化，建設和諧社會，培育生態文明。

一、“一五”計劃到“五五”計劃：以工業化為重點，建立獨立的完整的工業體系

“一五”計劃到“五五”計劃（一九五三-一九八○），以工業化為中國發展與現代化的根本取向，當時認為社會主義與市場經濟是互相排斥的，計劃經濟才是社會主義經濟運行的取向。這五個五年計劃，偏重經濟發展計劃，對社會發展計劃有所忽視。其發展目標主要著眼于使我國由落后的農業國變為先進的工業國，生產方式由小農經濟變為社會化大生產，建立獨立自主的工業體系和國民經濟體系，早日完成工業、農業、國防和科技四個現代化，趕超蘇聯、英美等先進工業化國家。現代化被理解為與蘇聯（生產關系方面）與西方趨同（生產力方面）的線性時間趕超關系。其所有制構成是單一公有制，國有制為主導方向；管理形式是中央計劃經濟，市場調節的空間極其有限；工業化模式主要是學習蘇聯模式，工業化路徑是重工業優化發展，生產資料工業優先發展；發展指標以產量指標為主，要求過細，量化過多；現代化目標是超英趕美的四個現代化，趕超時間過短過急；發展方法上強調解放思想與非常規發展，加上群眾運動與階級斗爭；經濟建設方面高度重視與國力國防有關的經濟建設；企業追求大而全、小而全，建構整全的單位社會；出于國家富強的迫切訴求，社會化（社會主義改造與向共產主義過渡）、工業化、國防建設均要求過快過急；積累高，人民生活水平提高很慢；城鄉二元分割，城市化進程基本停滯，城市化程度低。

“一五”計劃（一九五三-一九五七），從一九五一年著手編制到一九五五年七月三十日在一屆全國人大二次會議正式通過，歷時近五年之久。是在缺乏經驗，借鑒蘇聯，邊設計、邊編制、邊實施、邊修改、邊補充的情況下進行的。其理論依據是列寧過渡時期理論與蘇聯社會主義建設理論，其政策依據是過渡時期總路線。“一五”計劃以工業化與社會主義改造為基本任務，其中工業化為主體，社會主義改造為兩翼。“一五”計劃的基本任務之一，是集中主要力量進行以蘇聯幫助設計的156個單位為中心的、由限額以上694個建設單位組成的工業建設，建立我國社會主義工業化的初步基礎。工業建設是 “一五”計劃的中心，而在蘇聯援助下的一百五十六個工業單位的建設，又是工業建設的中心。五年的經濟建設與文化教育建設投資中，基本建設投資占55．8%，其中，工業投資占基建投資的58．2%，實際投資為56%。重工業為重點，是輕工業投資的7．9倍，重工業實際投資占87%，輕工業只占18%。生產資料工業投資占工業總投資的88．8%，生產性建設實際投資為78%，消費資料工業投資占工業總投資的11．2%，消費性建設實際投資為24%，生產資料產值增長126．5%，消費資料增長79．7%。內地為主要投資地區，694個限額以上工程有475個在內地。在工業發展結構中，以發展現代性工業為主，現代性工業在工農業總產值中的比重將由一九五二年的26．7%上升到36%。國營工業產值增長130．1%，公有工業產值將占工業總產值的87．8%。工業發展速度較快，工業年均增長率預期為14．7%，實際達到19．2%，但就工業水平而言，還是落后的。①計劃預期結果數據來源于李富春《關于發展國民經濟的第一個五年計劃的報告》（《人民日報》1955年7月8日）；實際執行結果數據來源于國家統計局編制《關于發展國民經濟第一個五年計劃執行結果的公報》（《人民日報》1958年4月14日）。“一五”計劃對農業、交通、商業、文化、教育、科研、人民生活水平等方面均有所關注，兼顧了重點與一般，基本做到綜合平衡，需要與可能盡可能得到結合。“一五”計劃期間正是市場經濟體制向計劃經濟體制的過渡時期，是計劃經濟體制的基本確立時期，因此，“一五”計劃是直接計劃與間接計劃結合。“實際上只有國營工業（特別是重工業），鐵路運輸、重大水利工程是直接計劃，農業、手工業和資本主義工商業都是間接計劃，也就是說直接計劃在‘一五’計劃中大約只占40%左右。”②宋邵文：《第一個五年計劃的編制》，見陳一然編著《親歷共和國60年：歷史進程中的重大事件與決策》，第30頁，北京：人民出版社，2009。

“二五”計劃（一九五八-一九六二），開始編制于一九五六年初，中共“八大”討論通過，后來在“大躍進”思想的指導下重新編制。“二五”計劃重點是煤、電、油等動力工業和冶金、化工等原材料工業。③《國家計委傳達毛澤東關于“二五”計劃的指示》，郭德宏主編：《歷史的跨越：中華人民共和國國民經濟和社會發展“一五”計劃至“十一五”規劃要覽》（1953-2010）（上卷），第157頁，北京：中共黨史出版社，2006。以下該書簡稱《規劃要覽》。工業化戰略是：在全國建立強大的獨立完整的工業體系的同時，各協作區都應當建立起比較完整的、不同水平和各有特點的工業體系，各省、市、自治區也都應當建立起一定程度的工業基礎。發展目標是：提前建成為一個具有現代工業、現代農業和現代科學文化的偉大的社會主義國家，并創造向共產主義過渡的條件。一九六二年鋼產量達到8000萬噸至1億噸，提前五年實現十二年科學規劃，在主要科學技術部門趕上世界先進水平。④《中共中央關于1959年計劃和第二個五年計劃問題的決定》，《規劃要覽》（上卷），第158-159頁。根據毛澤東與中共中央的決定，國家計委以8000萬噸鋼為綱（爭取1億噸鋼的方案），編制了新的五年計劃，要求一九六二年工業總產值約達5700億元，年平均增長率為53%左右。工業產值將達到工農業總產值的70%左右。完成社會主義工業化，基本實現農業現代化，科學技術趕上世界先進水平，人民生活水平大大提高，共產主義生產關系得到迅速發展。⑤《國家計劃委員會黨組關于第二個五年計劃的意見》，《規劃要覽》（上卷），第161頁。“二五”計劃是一個以鋼為綱、高速超英趕美的、急于實現現代化、急于向共產主義過渡的“大躍進”計劃。在實際執行過程中，導致國民經濟與社會發展的嚴重困難，不得不做出大幅度調整。使得“二五”計劃實際上延期到一九六五年。欲速則不達，是“二五”計劃的深刻教訓。

“三五”計劃（一九六六-一九六七），原本是準備把它編制成大力發展農業、適當加強國防工業與基礎工業的“吃穿用計劃”，一九六五年以后重新編制的“三五”計劃則突出重工業、突出三線建設。方針、任務是，立足于戰爭，從準備大打、早打出發，積極備戰，把國防建設放在第一位，加快三線建設，逐步改變工業布局；積極地，有目標、有重點地發展新技術，努力趕上和超過世界先進技術水平。建設規模是800億元到900億元，按區域分，三線地區占333億元，二線146億元，一線173億元，未分地區197億元，三線地區總投資大體為360億元左右。按產業部門結構分，重工業408億元，交通運輸133億元，農業林業水利120億元，國防工業87億元，輕紡工業37．5億元，文化教育科學22億元，小三線17億元。①《關于第三個五年計劃安排情況的匯報提綱》（草稿），《規劃要覽》（上卷），第280、281-282、297頁。

“四五”計劃（一九七一-一九七五）的初期計劃仍然是過分突出重工業、集中力量進行三線建設，要求建立不同水平、各有特點、各自為戰、大力協同的十大經濟協作區，初步建成獨立的比較完整的工業體系和國民經濟體系。到一九七五年，鋼3500-4000萬噸；，煤4-4．3億噸。鑒于經濟比例嚴重失調，市場供應日益緊張，一九七三-一九七四年做了三次調整。適當改變了以備戰和三線建設為中心的經濟建設指導思想，要求把鋼鐵的品種與質量放在第一位，把農業發展放在第一位，充分發揮沿海工業基地的生產潛力，適當發展沿海工業，減少經濟協作區數量，經濟協作區由十個改為六個。②《國家計委提出“四五”綱要修正草案》，《規劃要覽》（上卷），第348頁。糾正軍民分割、建立獨立經濟區域的做法，增加農業勞動力，嚴格控制人口增長速度，擴大對外貿易。③《國家計委提出國民經濟計劃報告的修改意見》，《規劃要覽》（上卷），第349頁。

“五五”計劃（一九七六-一九八○）是與“六五”計劃（一九八一-一九八五）一道編制的，初稱“十年規劃”（一九七六-一九八五）。工農業生產平均增長速度為8．7%，其中，工業速度為10%以上。到一九八五年工業生產指標：鋼6000萬噸，煤9億噸，化學纖維150萬噸。④《國家計委關于1976-1985年發展國民經濟十年規劃綱要（修訂草案）被批準》，《規劃要覽》（上卷），第361頁。規劃了120個大項目，其中包括：十大鋼鐵基地、九大有色金屬基地、八大煤炭基地、十大油氣田、三十個大電站、六條鐵路干線、五個重要港口等。到一九八○年實現農業機械化。⑤《十年規劃的提出》，《規劃要覽》（上卷），第361頁。

這一時期的五年計劃，除了“一五”計劃之外，其他計劃并未正式公開。計劃形式以行政性的指令性計劃為主，計劃形式較為單一。微觀計劃與宏觀計劃脫節。微觀計劃統得太死，宏觀計劃指標多變。計劃投資過于偏重基本建設而忽視技術改造。由于計劃設計的指導思想缺乏連續性、設計機構與設計人員頻繁更換、信息限制、缺乏參與機制、政治斗爭與意識形態、指標多變、評估標準不明等多種因素，計劃的科學性大受限制，管理與實效有限。⑥詳細分析見劉國光主編 《中國十個五年計劃研究報告》，前言，北京：人民出版社，2006。計劃經濟的“無政府狀態”⑦關于計劃經濟的無政府狀態的詳細解釋，見厲以寧《經濟漫談錄》，第20-22頁，北京：北京大學出版社，1998。在這五個五年計劃中得到了充分顯現。

二、“六五”計劃到“九五”計劃：以市場化為取向，重視社會發展

“六五”計劃到“九五”計劃（一九八一-二○○○），工業化仍然是我們的重要發展目標，但是，市場化成為新的發展取向，工業化必須立足于市場化的基礎之上，市場化比工業化更緊要。蘇聯式現代化與西方式現代化均不再是我們模仿的對象，我們決定在吸取先行現代化國家的經驗教訓的基礎上著手探索中國式現代化道路。這是我們吸取前三十年發展教訓得出的現代化新思維。這四個五年計劃，社會發展計劃開始列入發展計劃之中。計劃與市場逐漸結合，計劃的指令性、直接性、微觀性、數量型、變化莫測性開始向指導性、宏觀性、間接性、戰略性、預測性、制度性、政策性、可持續性轉變。編制計劃，在著重考慮本國國情國力的同時，也開始考慮國際市場情況。這四個五年計劃，以發展生產力為根本任務，以經濟建設為中心，以現代化為遠景發展目標，以小康為近期發展目標，強調發展是硬道理。以改革開放為發展動力與基本國策。體制改革不斷深化，對外開放不斷擴大，開始積極參與全球化。經濟體制改革為改革重點，國有企業改革為經濟體制改革重點。經濟發展注重效益與質量，保持適當的穩定的增長速度，發展目標定得穩妥可靠。把加強農業放在發展國民經濟首位，大力發展鄉鎮企業。要求產業結構合理化與現代化，注重產業結構、產品結構、企業組織結構的調整，大力發展輕工業與第三產業，調整重工業的服務方向，積極發展消費品工業與民用建筑業。在市場化條件下，注重發展橫向經濟聯系，以形成以大城市為中心的經濟區網絡。開始認識到城市化的必然性與重要性，城鎮化重新起步，重點發展中小城市和城鎮。從著重發展內地轉到重視沿海發展，要求加速東部發展，在中部重點發展能源、原材料工業，積極開發西部。科技與教育開始受到重視。認識到教育為經濟發展之本、科技是第一生產力，大力發展教育與科技。提高人民生活水平與共同富裕被視為社會主義現代化建設的基本出發點。人民生活水平的改善受到高度關注，發展計劃首先考慮人民生活水平的提高。社會建設提上日程，注重物質文明與精神文明協調發展，經濟與社會協調發展。要求建立完善的社保體系。鼓勵先富，要求先富帶動和幫助后富。環境保護列為基本國策。民主法制建設開始納入社會發展計劃。

“六五”計劃（一九八一-一九八五），一九七五年開始編制，初稱“十年規劃”（一九七六-一九八五）。“文化大革命”結束后，一九七八年重新編制，但計劃指標過高。一九八○年重新編制，一九八二年全國人大五屆五次會議正式通過。“六五計劃”貫徹調整、改革、整頓、提高的方針，以調整為中心，爭取國民經濟根本好轉。產業結構要基本解決，產品結構要有相當大的變化，能源、交通要有適當的建設規模。還規定，要進行一些必要的改革，為全面改革做準備。全面改革，一是價格體系的改革，二是徹底的官商分家，政企分家。要充分利用開放以后的條件，要到國際市場上去轉圈子。①《國務院領導人談“六五”計劃的幾個問題》，《規劃要覽》（上卷），第400-401頁。工農業總產值、工業總產值、農業總產值、國民收入年均增長4%。一九八五年，工農業總產值達到8050億元。工業總產值達到6070億元。其中，輕工業產值年均增長7%，達到3280億元；重工業產值年均增長1%，達到2790億元。國民收入達到4410億元。②《國務院下達“六五”計劃控制數字》，《規劃要覽》（上卷），第402頁。從一九八二年年度計劃開始把社會發展計劃與國民經濟發展計劃并列，社會發展計劃正式列入發展議程。

“七五”計劃（一九八六-一九九○）開始，計劃的編制開始正常化，結束了此前每一個計劃反復編制的波折。“七五”計劃堅持把改革放在首位，要求完成從有計劃的產品經濟向有計劃的商品經濟轉軌過程，爭取五年或更長時間內基本奠定有中國特色的新型社會主義經濟體制的基礎；大力促進科技進步，不斷提高經濟效益，保持經濟的穩定增長。一九九○年工農業總產值和國民生產總值比一九八○年翻一番或者更多一些。到一九九○年工農業總產值達到1．6萬億元，國民生產總值達到1．1萬億元。工農業總產值增長38%，年均增長6．7%，其中農業增長21．6%，達到3530億元，工業增長44%，年均增長7．5%，達到13240億元；城市居民的人均實際消費水平年均增長4%-5%，基本解決溫飽問題，繼續改善人民的生活質量、生活環境與生活條件，人民消費將由溫飽型向小康型過渡。③數據來源于 《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第七個五年計劃的建議》（1985年9月23日）與全國人大六屆四次會議 《關于第七個五年計劃的報告》（1986年3月25日）。

“八五”計劃（一九九一-一九九五）與一九九一-二○○○年十年規劃結合在一起規劃，基本要求和主要奮斗目標是，在大力提高經濟效益和優化經濟結構的基礎上，國民生產總值年均增長6%左右，國民生產總值比一九八○年翻兩番，達到31100億元。工農業總產值年均增長6．1%，其中工業6．8%、農業3．5%。人民生活從溫飽達到小康。初步建立適應以公有制為基礎的社會主義有計劃的商品經濟發展的、計劃經濟和市場調節相結合的經濟體制和運行體制。社會主義精神文明建設達到新的水平，社會主義民主與法制進一步健全。到一九九五年，國民生產總值達到23250億元，年均增長6%。其中，農業總產值、工業總產值、第三產業增加值年均增長分別為3．5%、6．5%、9%，比一九九○年分別增長18．9%、37．1%、53．9%。農業總產值與工業總產值分別達到8780億元、32700億元。①《國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要頒布》，《規劃要覽》（中卷），第714、720頁。“八五”計劃已經認識到，市場調節可以發揮優勝劣汰機制的作用和增強經濟發展的活力。并認為，隨著經濟體制改革的深化，經濟結構的改善和市場的不斷發育，進一步縮小指令性計劃的范圍，適當擴大指導性計劃的范圍，更多地發揮市場機制的作用。②《中共中央關于制定國民經濟和社會發展十年規劃和“八五計劃”的建議》，《規劃要覽》（中卷），第677頁。

雖說被老道斷言是不祥之物，但是王祥也聽說大凡通靈顯圣之物都是些有來頭的東西。看來自己沒有輕易出手果然是正確的選擇。

“九五”計劃（一九九六-二○○○）要求全面完成現代化建設的第二步戰略部署，二○○○年在人口比一九八○年增長3億左右的情況下，實現人均國民生產總值比一九八○年翻兩番；基本消除貧困現象，人民生活達到小康水平；加快現代企業制度建設，初步建立社會主義市場經濟體制。到二○一○年，實現國民生產總值比二○○○年翻一翻，使人民的小康生活更加寬裕，形成比較完善的社會主義市場經濟體制。在推進改革和發展的同時，社會主義精神文明和民主法制建設取得顯著進展，實現社會全面進步。“九五”計劃認為，實現“九五”和二○一○年的奮斗目標，關鍵是實現計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，經濟增長方式從粗放型向集約型轉變。計劃要體現發展社會主義市場經濟的要求。③李鵬：《關于國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要的報告》，《規劃要覽》（中卷），第888-889頁。

這一時期的五年計劃，在市場化環境下，計劃功能發生重大變化，由基本制度架構向宏觀經濟管理手段轉變。計劃形式由單一的指令性計劃向以指導性計劃為主的多種計劃方式轉變。計劃設計偏重發展戰略與基本政策。計劃的研制越來越趨向嚴格的程序化與科學化，社會參與度也不斷加強。計劃指標務實可行，指標體系得到簡化并規范化。

三、“十五”計劃以來：以科學發展觀統攬，完善市場化、推進城鎮化為新的著力點

“十五”計劃（二○○一-二○○五）以來，開始以科學發展觀統攬經濟社會發展全局，在完善市場化的基礎上積極穩妥地推進城鎮化成為新的發展取向。提出保持經濟平穩較快發展，加快轉變經濟增長方式，提高自主創新能力，促進城鄉區域協調發展，加強和諧社會建設，不斷深化改革開放。鞏固和加強農業基礎地位，建設社會主義新農村。以市場為導向，以企業為主體，著力自主創新，大力發展現代服務業，加快信息化與新工業化進程，推進產業結構優化升級。實施西部大開發，促進區域協調發展。轉移農村人口，積極推進城鎮化進程。重視生態建設與環境保護，建設資源節約型、環境友好型社會。深化體制改劃和提高開放水平，以改革開放為發展動力，著力完善社會主義市場經濟體制。大力開發人才資源，加快發展教育事業，深入落實科教興國戰略和人才強國戰略。積極擴大就業，完善社保制度，改善城鄉人民生活，加快社會主義精神文明建設與民主法制建設，推進社會主義和諧社會建設。

“十五”計劃（二○○一-二○○五）是經濟結構戰略性調整、完善社會主義市場經濟和擴大對外開放的重要時期。要求經濟保持較快發展速度，經濟結構戰略性調整取得成效，經濟增長質量和效益顯著提高，為到二○一○年國內生產總值比二○○○年翻一番奠定堅實基礎；國有企業建立現代企業制度取得重大進展，社保制度比較健全，完善社會主義市場經濟體制邁出實質性步伐，在更大范圍內和更深程度上參與國際經濟合作與競爭；就業渠道拓寬，城鄉居民收入持續增加，物質文化生活有較大改善，生態建設和環境保護得到加強；科技教育加快發展，國民素質進一步提高，精神文明建設和民主法制建設取得明顯進展。①《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》，《規劃要覽》（下卷），第1031、1037頁。

“十一五”規劃（二○○五-二○一○）是全面建設小康社會的關鍵時期。從“十一五”規劃開始，發展計劃開始改為發展規劃，彰顯市場經濟理念。過多過細的量化指標被淡化，更加注重宏觀把握。共同富裕、和諧社會與生態文明成為新的發展主題。要求在優化結構、提高效益和降低消耗的基礎上，實現二○一○年人均國內生產總值比二○○○年翻一番；資源利用效率顯著提高，單位國內生產總值能源消耗比“十五”期末降低20%左右，生態環境惡化趨勢基本遏制，耕地減少過多狀況得到有效控制；形成一批擁有自主知識產權和知名品牌、國際競爭力較強的優勢企業；社會主義市場經濟體制比較完善，開放型經濟達到新水平，國際收支基本平衡；普及和鞏固九年義務教育，城鎮就業崗位持續增加，社保體系比較健全，貧困人口繼續減少；城鄉居民收入水平和生活質量普遍提高，價格總水平基本穩定，居住、交通、教育、文化、衛生和環境等方面的條件有較大改善；民主法制建設和精神文明建設取得新進展，社會治安和安全生產狀況進一步好轉，構建和諧社會取得新進步。②《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，《規劃要覽》（下卷），第1299頁。

隨著農業的不斷發展與工業化的加快發展，我國推進城鎮化的條件漸趨成熟。“十五”計劃以來，城鎮化成為完善市場化基礎上的新的發展著力點。與市場化與工業化一樣，城鎮化也是現代化的核心要義。“十五”計劃已經深刻地認識到城鎮化對經濟和社會發展的重要意義，那就是：可為經濟發展提供廣闊的市場和持久的動力，是優化城鄉經濟結構，促進國民經濟良性循環和社會協調發展的重大措施。因此，“十五”計劃明確指出，要不失時機地實施城鎮化戰略，提出“積極穩妥地推進城鎮化”的要求。“十五”計劃在強調著重發展小城鎮的同時，更重視形成合理的城鎮體系。注意發展城市間的經濟聯系，發揮中小城市對小城鎮發展的帶動作用，積極發展中小城市，完善區域性中心城市功能，發揮大城市的輻射帶動作用，走出一條符合我國國情、大中城市和小城鎮協調發展的城鎮化道路。③《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》，《規劃要覽》（下卷），第1031、1037頁。

“十一五”規劃進一步認識到城鎮化對于擴大內需、推動國民經濟增長，對于優化城鄉經濟結構、促進國民經濟良性循環和社會協調發展，都具有重要意義。第一，城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，也是工業化、現代化的重要標志。我國正處于城鎮化發展的關鍵時期。第二，堅持統籌城鄉發展，在經濟社會發展的基礎上不斷推進城鎮化，可以加強城鄉聯系，在更大范圍內實現土地、勞動力、資金等生產要素的優化配置，有序轉移農村富余勞動力，實現以工促農、以城帶鄉，最終達到城鄉共同繁榮發展。第三，提高城鎮化水平，增強大城市以及城市群的整體實力，可以更好地配置各種資源和生產要素，進一步發揮城市對經濟社會發展的重要推動作用，提高我國經濟發展的水平和整體競爭力。④《“十一五”規劃若干問題解答》，《規劃要覽》（下卷），第1346頁。因此，“十一五”規劃提出 “促進城鎮化健康發展”的新要求。其基本原則是：堅持大中小城市和小城鎮協調發展，提高城鎮綜合承載能力，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，積極穩妥地推進城鎮化，逐漸改變城鄉二元結構。要把推進城市群作為推進城鎮化的主體形態。⑤《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要學習參考》，第36頁，北京：中共黨史出版社，2006。其制度保障是：建立健全與城鎮化相適應的財稅、征地、行政管理和公共服務等制度。完善行政區劃設置和管理模式。改革城鄉分割的就業管理制度，深化戶籍制度改革，逐步建立城鄉統一的人口登記制度。城鎮化的具體辦法是:第一，珠三角、長三角、環渤海地區，要繼續發揮對內地經濟發展的帶動和輻射作用，加強區內城市的分工協作和優勢互補，增強城市群的整體競爭力。第二，繼續發揮經濟特區、上海浦東新區的作用，推進天津濱海新區等條件較好地區的開發開放，帶動區域經濟發展。第三，有條件的區域，以特大城市和大城市為龍頭，通過統籌規劃，形成若干用地少、就業多、要素聚集能力強、人口分布合理的新城市群。第四，人口分散、資源條件較差的區域，重點發展現有城市、縣城和有條件的建制鎮。①《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，《規劃要覽》（下卷），第1303頁。

以往發展小城鎮，往往從農村地區自身的角度考慮問題，忽視了大中小城市之間的依存關系。“十五”、“十一五”這兩個五年規劃均強調城市結構的內在聯系與協調發展。這是吸取我國城鎮化的經驗教訓的結果。從發展經驗看，我國沿海發達地區的廣大農村正是借助于大中城市分布密度高、輻射能力強以及輻射范圍廣的條件，帶動鄉鎮企業的迅速發展，加快了城鎮化進程。而內地試圖獨立發展小城鎮，試圖僅僅依靠政府規劃與建設來拉動城鎮化，事實上是不可取的，也是不成功的。小城鎮的發展一刻也離不開大中城市的發展。小城鎮經濟發展不是孤立的，在一定程度上有賴于生產社會化水平的提高。只有大中小城市和小城鎮協調發展，才能逐步形成比較合理的城鎮體系結構，才能構成國家經濟社會體系的合理空間支撐系統。因此，這兩個五年規劃要求重視大中城市與小城鎮的關系，走相互促進、相互依存的道路。小城鎮的發展必須依靠與周邊大中小城市的協調發展的關系，借助于大中城市的輻射帶動作用。

四、十一個五年規劃的發展態勢與未來取向

“十五”計劃與“十一五”規劃進入國民經濟與社會發展規劃的第三個發展階段，這個以完善市場化、推進城鎮化、轉變增長與發展方式、建設和諧社會與生態文明為戰略重點的發展階段，將持續很長時間。根據預期，根本轉變經濟增長方式，完善社會主義市場經濟體制，城鎮化取得重要進展，和諧社會建設與生態文明建設取得相當成效，全面建成小康社會，這些要到二○二○年左右才有可能實現。而基本實現現代化則要到二○五○年左右。要真正實現現代化，還要上百年的時間以至更長。①日本新華僑報：《溫家寶為何稱中國現代化還要上百年》，《科學與現代化》（中國科學院中國現代化研究中心內刊）2010年第2期。因此，就規劃本身預期的發展時間表而言，“十五”計劃與“十一五”規劃確立的發展理念與發展戰略（指導思想與方針）、發展階段、任務與方式、規劃原則與方法等，將深刻影響以后的發展規劃。除發展時間表的預定安排外，由于存在對我國現代化與發展中存在的實際制約問題的強烈針對性，“十五”計劃與“十一五”規劃確立的發展理念與發展戰略也必然在較長時期內繼續發揮作用。

堅持以科學發展觀統領經濟社會發展全局，是今后國民經濟與社會發展規劃的根本指導思想。在“一五”計劃到“五五”計劃期間，我們的發展，過分注重國家投入與國家管理，輕視多元投入與市場調節；過分注重重工業發展，農業、輕工業、服務業長期被忽視；過分注重數量增長，對產品質量、品牌、品種與延伸服務有所忽視；過分注重國力增長，對人民生活水平提高有所忽視，且逐漸偏離經濟社會發展這個中心軌道，走向階級斗爭擴大化。在“六五”計劃到“九五”計劃期間，則主要強調經濟發展，特別是GDP增長，對社會發展有所忽視，特別是對半城市化的農民工與農村居民的社會保障體制建設有所忽視。經濟發展本身則注重各種資源與資金投入，對技術創新、管理創新、增長方式轉變、發展方式創新有所忽視。市場體制還不完善，城鎮化還受到計劃體制的嚴重制約。“十五”計劃與“十一五”規劃開始探索以科學發展觀統領經濟社會發展全局，邁出了可喜的第一步。發展是硬道理，是執政興國的第一要務，但發展必須是科學發展，必須做到以人為本，全面、協調、可持續發展。更新發展觀念，轉變增長方式，創新發展模式，提高發展的質量。

不斷完善市場化，積極推進城鎮化，是今后國民經濟與社會發展規劃的現代化核心戰略。世界上絕大部分國家，都是城市化率（城市人口占總人口比重）普遍高于工業化率（工業產值占GDP比重）。高收入國家更是城市化率高出工業化率近三倍。到二○○四年，高收入國家工業化率約為20%-30%，而城市化率卻達到70%-80%。然而，在中國，城市化率卻長期低于工業化率。到二○○四年，工業化率達到40%左右，而城市化率仍然只有35%左右。“一五”計劃到“五五”計劃，以工業化為現代化的重點，進行沒有市場化與城市化（兩者皆被視為“資本主義的特有規律”）的工業化，以重工業為工業化的中心（優先發展重工業、以重工業為中心被認為是社會主義工業化的普遍規律），抑制第三產業發展，導致一九五二-一九七八年工業化率從17．6%猛增到44．1%，增加了26．5%，同期城市化率僅從12．5%增加到17．9%，僅增加5．4%。②數據來源于白南生 《城市化與農村勞動力流動》，李強主編：《中國社會變遷30年》，第90-91頁，北京：社會科學文獻出版社，2008。到“五五”計劃結束的一九八○年，我國的城鎮化率達到19．39%。一九五二-一九八○年年均城鎮化率約為0．24%。“六五”計劃到“九五”計劃開始接納市場化為現代化的要義，不再看作是資本主義特有的東西，市場化與工業化逐漸融合。但是，城市化仍然是受到較大限制的，只有小城鎮被相對放開。“六五”計劃到“九五”計劃（一九八一-二○○○），我國城鎮化率由19．39%上升到36．22%，上升了16．83%，年均達0．84%。③數據來源于國家統計局網統計數據庫2001年度數據，http://www．stats．gov．cn/tjsj/ndsj/2001c/mulu．htm．“十五”計劃到“十一五”規劃（二○○一-二○一○），市場經濟體制基本建立，進入完善發展時期，農民工進城不再受到嚴格限制，城鎮化進入積極穩妥發展時期，城市結構開始協調發展，城市群的發展受到鼓勵與重視。“十五”計劃實現轉移農業勞動力4000萬人，“十一五”規劃預期城鎮化率達到47%。①《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要學習參考》，第4、9頁，北京：中共黨史出版社，2006。經過兩個五年規劃，我國城鎮化率已經由二○○○年的36.22%上升到二○○八年的45.68%，上升了9.46%，年均增長1.18%。②數據來源于國家統計局網統計數據庫2009年度數據，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2009/indexch.htm.但是，我國城鎮化面臨的任務仍然相當嚴峻，一方面，在現代化實現之前，要繼續轉移農村人口，這需要繼續完善市場機制，深入轉換政府職能，大力發展包括教育在內的第三產業；另一方面還要讓農民工真正融入城市，參與城市社會，這需要大力改革城鄉二元與城市二元發展機制，即“四元經濟結構”（農村的農業勞動者與鄉鎮企業職工、城市的市民與農民工并存），③胡鞍鋼、鄢一龍：《中國：走向2015》，第111頁，杭州：浙江人民出版社，2010。明確建立城鄉一體化與城市一體化發展機制。后一個任務更具有緊迫性，也更具有挑戰性。

小康與現代化是我國國民經濟與社會發展規劃的長遠目標。雖然我國經濟發展速度長期在世界領先，到二○○八年為止，GDP增長率為9.05%，大大高于世界平均增長率2.06%，也高于大部分發達國家與發展中國家。但是，我國經濟整體發展水平還處于基本小康階段，貧困問題還沒有完全解決。到2008年為止，農村居民家庭人均純收入為4761元，城鎮居民家庭人均可支配收入為15781元，東部、中部、西部、東北地區人均收入分別為8604、5988、5286、9134元。我國自然資源相對不足，生態環境較為脆弱，農村勞動力轉移任務艱巨，但適應資源充分利用、環境有效保護與城鄉一體化的經濟結構與經濟增長方式還沒有形成，到二○○五年，第三產業從業人員比率為31.4%，遠遠落后于法國、加拿大、英國、美國等發達國家（70%以上），甚至也落后于很多發展中國家，如阿根廷、巴西、埃及、馬來西亞等（50%以上）。④數據來源于國家統計局網統計數據庫2009年度數據，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2009/indexch.htm.經濟發展與政治、文化、社會、生態方面的發展尚不協調，現代化程度總體上仍然較低。教育科技創新不足，核心競爭力缺乏，發展亟需新的驅動機制與驅動力量。今后很長時期，我國國民經濟與社會發展規劃的根本目標仍然是：推進城鄉一體發展，完善社會保障體制，共同富裕，提高人民生活水平，構建和諧社會，培育生態文明，全面建設小康社會，最終實現現代化。

〔本文受教育部人文社會科學重點研究基地重大項目（06JJD810004）“中國社會主義現代化指標體系研究”、復旦大學金苗項目（09JM005）“從盲流到農民工的制度變遷研究”、復旦大學亞洲研究中心項目 （二○一○）“中國農民流動機制研究”資助〕

何愛國，歷史學博士，復旦大學中外現代化進程研究中心專職研究員。