淺談我國檔案劃控開放工作

□程亞莉

檔案劃控開放是各級各類檔案館館藏檔案達到開放年限后經過組織鑒定審查、劃控、審核、審批，向社會開放的過程。這項工作必須根據國家檔案法定程序進行，將有用的和可用的檔案向社會開放，實現檔案信息資源共享，發揮其應有的社會效益和經濟效益。

一、檔案劃控開放工作的歷程

新中國成立初期,由于過分強調檔案的機要性，檔案館一直處于封閉或半封閉狀態。歷經“便利機關工作”，“便于國家各項工作的利用”，“便于黨和國家各項工作的利用”，“便于社會各方面利用”四個階段，對檔案利用仍處在“嚴格控制”、“小范圍開放”及“內部掌握”的狀態。改革開放以后，隨著史學研究、冤假錯案平反、撰寫回憶錄、政府信息公開等檔案利用工作的蓬勃開展，社會檔案需求日益強烈。因此，我們必須強化檔案開放意識，創新檔案開放理念，加大檔案開放力度。

改革開放后幾年里，國家先后制定了一系列關于檔案開放劃控工作的法律法規。1980年3月17日，經黨中共、國務院批準,國家檔案局發布了《關于開放歷史檔案的幾點意見》；1980年5日19日，中共中央做出開放歷史檔案的決定；1982年11月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發國家檔案局《關于開放歷史檔案問題的報告》；1983年4月26日，國家檔案局發布了《檔案館工作通則》，確立了檔案館是科學研究和各方面利用檔案史料的中心，是科學文化事業性機構的地位，為檔案開放原則的確立奠定了基礎；1987年9月5日，第六屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議審議通過《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》),這是我國國家最高權力機關頒布的關于檔案事業的第一部法律，形成了比較清晰的框架性檔案開放法律規定，使檔案開放權由行政指令轉變為法律行為；1991年12月26日，國家檔案局發布《各級國家檔案館開放檔案辦法》以及《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》；1996年7月5日，第八屆全國人民代表大會常務委員會第20次會議對《中華人民共和國檔案法》進行了修改，增強了檔案開放的規范性和透明度。1998年8月28日，江蘇省第九屆人民代表大會常務委員會第四次會議通過《江蘇省檔案管理條例》。其后，有立法權的較大市也相繼制定了地方性檔案法規，這些地方性法規均對檔案劃控開放工作作了明確規定，為地方檔案劃控開放工作提供了法律依據。

二、檔案劃控開放工作的現狀

為了滿足人民群眾日益增長的檔案資源需求，新時期的檔案館必須改變過去以保存為主的狀況，構筑開放型檔案館的新形象，使檔案館真正成為社會文化事業機構。

某省綜合檔案館自上世紀八十年代末開展檔案劃控開放工作以來，先后組織三次鑒定劃控工作。1993-1995年對民國及以前舊政權的文書檔案、革命歷史檔案和1950年至1969年部分全宗文書檔案進行了鑒定劃控；2005年對革命歷史珍貴檔案進行了鑒定劃控；2009年對館藏1956-1979年文書檔案以卷為單位進行了劃控。劃控工作從以往的依托紙質檔案的逐卷劃控轉變為依托電子目錄的逐卷劃控，相對以往有了新的嘗試，并明確了政治事件、非正式文件、統計數據、個人隱私、涉及權益、捐贈寄存、國家安全、國防軍事、科學技術、民族宗教、統戰外事、港臺澳僑、案件處分、邊界糾紛、政治事件外等十六項館藏檔案劃控范圍，在劃控的質量和效率上都有了很大的提高。有的市、縣、區綜合檔案館針對檔案利用率逐年升高的新形勢，為滿足民眾對檔案資源的需求，在館藏檔案劃控開放過程中，堅持“藏用并舉，突出利用”原則，拓展服務對象，對照國家劃控開放檔案的原則和范圍要求，逐卷逐件審定，編制了開放檔案案卷目錄及卷內文件目錄。

江蘇省南京市檔案局、常州市檔案局分別于2009年制定、修改了《南京市檔案館開放利用檔案辦法》，《常州市檔案館開放檔案實施細則》。常州市先后七次對1980年以前的檔案進行了劃控開放，開放率為70%。南京市鼓樓區檔案館館藏檔案57482卷，從1988-2009年開展檔案開放工作以來，分六批進行了檔案劃控開放工作，對到期滿30年24389卷檔案，劃控開放檔案3622（3185）卷，開放率為14.8%。

實踐發展證明，檔案工作水平和檔案事業發達程度取決于檔案的開放，檔案向社會開放的程度是一個地方民主程度的反映。開放工作如果及時有序地依法向社會開放檔案,有利于社會的進步,有利于公民參政、議政，有利于檔案館的標準化和規范化建設，有利于開發檔案信息資源共享，有利于滿足各機關、企事業單位、組織和個人利用檔案的需求，特別對領導決策、經濟發展、科技交流、弘揚民族文化、編史修志方面的作用。

檔案劃控開放工作是現代檔案工作的重要開始，當然從檔案開放法律法規政策的公開，開放利用程序的公布，到管理體制、現代化技術的進步，檔案劃控開放工作力度是不斷加大的。但是，這項工作與江蘇總體工作還不適應。通過檔案劃控操作及數據分析，當前尚存在著有關檔案劃控開放的法律法規不盡完善，監督指導不力，缺乏相應規范和配套辦法，應用現代化手段不得力，館藏檔案數字化建設滯后等問題，制約了地方檔案館館藏檔案劃控開放工作開展，造成公民利用館藏檔案信息渠道不暢。具體表現在：

1、館藏結構單一、收集范圍局限。

綜合檔案館長期以來一直把各級黨政機關文書檔案作為收集保存的重點。由于受環境和條件的制約，中央、省級領導的重大活動檔案、重點工程項目、重大技改項目檔案、專門檔案、名人、故居檔案、地方名特優產品檔案等，還有與百姓利益息息相關的其他檔案都未能及時接收、移交進館，對檔案劃控開放工作造成一定影響。

2、對到期檔案按時開放仍有不少困難。由于有的館藏的全宗群檔案門類不全，分類不科學，歸檔范圍不明確，組卷不合理，標題擬寫三要素不準確，造成一卷檔案中只要有一件文件是控制的整卷檔案都必須控制，許多可開放檔案，不能按時得到開放。

3、保密期滿，檔案的解密、降密等工作尚不完善。在劃控操作工作中，解密制度并未得到認真貫徹執行，沒能及時調整保密范圍，致使一些無密可保的檔案受開放限制。

4、劃控標準不統一，無法達成共識。多次引起爭議的花名冊、履歷表、職工調資、年報表、統計報表、會議材料、工作總結、地質勘探、基建前期檔案、房產檔案、婚姻檔案及案件訴訟檔案都存在嚴格控制開放現象，實際操作十分困難，檔案開放的具體實施與法律規范之間存在著較大的認識差距。

5、有的檔案館認為到期仍不宜開放的檔案，經上一級檔案行政管理部門批準，可以延期向社會開放。但上一級檔案行政管理部門在對到期不宜開放的檔案進行審查時，卻沒有相關的審查程序、辦法、審查責任追究等方面的規定，從而導致審查無端，影響檔案工作開放。

三、檔案劃控開放工作要規范化、法制化

（一）檔案劃控開放工作必須納入正常法制化軌道，依法進行檔案劃控開放管理

《檔案法》對開放檔案的有關概念與具體范圍沒有明確的法律規定，劃控開放范圍界定的不具體、不科學，不夠細化，期限標準不一，操作性不強，已不能適應當今檔案劃控開放的要求。《檔案法》第19條和《實施辦法》第20條權利和義務主體不明，以及涉及公民隱私和國家利益的檔案實行暫緩開放，非公務的公民個人利用檔案等，檔案開放與利用之間存在許多矛盾，直接影響到檔案劃控開放工作的實踐，導致了該法在某種程度上難以理解和掌握。在檔案劃控向社會開放檔案時，適當地規定一定的封存年限和利用范圍限制是必要的，但《檔案法》將50年作為檔案開放的期限，上下浮動時間長。因此要進一步完善檔案法規，建立健全檔案劃控開放工作的相關法規做到有法可依、有章可循。

（二）各地要加強對檔案劃控開放工作的有效指導

檔案局對檔案館檔案劃控開放工作的監督不到位，上級檔案行政管理部門對下級檔案劃控開放工作監督指導不力，缺乏對檔案館館藏檔案開放工作的組織協調、監督和指導，缺乏檔案劃控開放工作的具體指導性、操作性規范，缺乏檔案劃控專業人才隊伍，難以對全省館藏檔案劃控開放情況進行檢查督促。

（三）制定相應的檔案劃控開放規范和配套辦法

自各地開始開放工作以來，就缺少檔案劃控開放范圍和實施細則，在具體劃控開放操作時沒統一標準，存在很多難以解決的實際問題。我們要加快制定可操作性強的檔案劃控開放實施辦法，明確開放檔案的主體和權利、對象和義務、開放的期限標準和范圍、開放的具體原則和條件、開放的要求以及各種例外的情形，統一范圍，統一標準，規范檔案劃控開放程序。先定密，后劃控，控制到哪一級，哪些可向社會公開開放，哪些不宜開放，列出詳表，具體的條目應與館藏檔案內容相對應。做到開放檔案主體的權利與義務明確、開放檔案的范圍清楚、例外原則清晰，相互銜接，相互配套，形成科學的規范開放檔案的規則體系，有利于檔案依法、有效、有利地向社會和公眾開放。

（四）應用現代化手段同步開展檔案劃控開放工作

具體可以從以下幾個方面入手：①盡快實現檔案目錄中心，電子檔案中心。規范文檔一體化、館室檔案工作一體化管理，利用網絡技術增加檔案開放渠道。凡是國家全宗的全部檔案，只要是開放檔案，利用者就可在網上查找申請利用已開放檔案，檔案部門在一定時限內通過網絡給利用者明確答復。②加快全省檔案館內局域網運作。對外局域網連接政府網和互聯網，參與政府上網工程建設，實現檔案辦公自動化技術在局館的應用，及時定期開放到期檔案，確保開放檔案安全管理。③檔案部門定期匯編各種檔案史料公布檔案，編寫開放檔案資料出版，做好檔案開放和服務工作。

（五）加快統一的數據管理平臺建設

館藏檔案的數字化建設發展不平衡，不能充分利用檔案數字化優勢，加快開放力度。我們要加快館藏檔案的數字化建設，檔案檢索體系數字化建設，把館藏檔案的全部全引目錄、案卷目錄、文件級目錄和專題目錄，實行檔案全文級的檢索機檢。加快檔案電子數據庫，電子數據質量控制體系建設，保證電子數據的準確、規范和安全。利用檔案數據管理平臺建設，拓寬開放服務的渠道，滿足公眾對檔案利用的需求。