解讀《中國共產黨巡視工作條例》

○繆愫生

解讀《中國共產黨巡視工作條例》

○繆愫生

中國共產黨是一個執政了60年和擁有7600萬黨員的大黨，要保持黨的團結統一，永葆黨的生機活力，鞏固黨的執政地位，關鍵是要健全黨內監督機制，切實加強黨內監督。黨的十七屆四中全會首次提出“在堅決懲治腐敗的同時加大教育、監督、改革、制度創新力度”。明確突出了“創新”在反腐倡廉中的地位。最近中共中央頒布的《中國共產黨巡視工作條例（試行）》（以下簡稱《巡視條例》），是更好地完善和創新黨內監督制度的一項重大舉措，標志著巡視工作進入制度化、規范化的軌道。對于進一步完善巡視制度，規范巡視工作，堅持黨要管黨、從嚴治黨的方針，保證黨的路線方針政策和中央重大決策部署的貫徹落實，糾正地方組織不符合中央要求的行為，加強領導班子和干部隊伍建設，促進黨風廉政建設和反腐敗斗爭的深入開展，具有十分重要的意義。

一、頒布《巡視條例》是完善監督體系中垂直制度的創新

我國廉政建設的監督體系主要包括黨內監督、黨外監督、法律監督、媒體監督、群眾監督等。其中黨內監督的主體包括紀律檢查委員會、監察委員會、各級黨委會及其基層組織，以及普通黨員。目前，黨的各級紀律檢查委員會是黨內最主要的監督機構，由于紀委實行的是“條塊分割，以塊為主”的領導體制，在一定程度上影響了紀委對黨委的監督成效，會出現“上級監督不到、同級監督乏力、下級監督不敢”的情況。巡視制度可謂是監督體系中的垂直制度，其優勢及監督的有效性在于巡視的權威性和相對的獨立性。作為上級組織對下級組織直接監督的形式，在發現問題時易于突破地方宗派主義或小團體主義的影響，擺脫地方保護主義的干擾而秉公辦事。

《巡視條例》的頒布進一步明確了垂直監督的范圍，如《巡視條例》第10、11條規定中央巡視組負責對省、自治區、直轄市黨委和同級政府黨組領導班子及其成員進行巡視；省、自治區、直轄市黨委巡視組負責對市(地、州、盟)、縣(市、區、旗)黨委和同級政府黨組領導班子及其成員進行巡視。克服了對黨的中高級干部，特別是對一把手監督普遍薄弱的弊端。當前在一些地方和部門存在黨內民主生活不正常，權力過分集中在少數人甚至一個人手中的現象；臨時動議、政績工程等時有發生；有的地方紀委的監督甚至形同虛設。1996年以來的巡視實踐和《巡視條例》的頒布填補了黨在新時期監督制度的一個空白，也是對現有紀檢體制的完善和黨內監督制度的創新。

《巡視條例》關于領導體制和機構設置的規定也體現了垂直監督制度的完善。《巡視條例》第4條指出：“巡視工作堅持黨的領導、分級負責，實事求是、客觀公正，發揚民主、依靠群眾的原則”。并在第5條和第6條特別規定：黨的中央和省、自治區、直轄市委員會成立巡視工作領導小組，分別向中央和省、自治區、直轄市委員會負責并報告工作；巡視工作領導小組下設辦公室，辦公室設在同級紀委。由此可見巡視機構由上級黨委統一領導，并由紀委和組織部門共同開展相關具體工作，有助于紀委和組織部門加強合作、形成合力，進一步暢通信息、轉化巡視成果，更好地實現對特定被巡視對象的每屆任期內1至2次的垂直監督。

二、頒布《巡視條例》是推進巡視工作制度化和規范化的創新

自1996年黨中央作出關于加強黨內監督五項規定后，中央即建立了對高中級領導干部和各級黨政機關主要負責人加強監督的巡視制度。中央派出了9批巡視組，對15個省市自治區及6個中央和國家機關部門領導班子及其成員在執行黨的路線方針政策、廉政勤政、遵守民主集中制原則、選任干部等方面的情況進行了監督檢查。2003年7月，中央紀委、中央組織部正式組建了中央巡視組。之后，2004年全國31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團均設立了巡視機構，組建了專職巡視隊伍。中共中央2003年12月頒布的《中國共產黨黨內監督條例(試行)》和2004年9月中紀委和中組部制定的《關于巡視工作的暫行規定》是前幾年巡視工作的兩個指導性文件。幾年來的巡視工作積累了很多經驗和成果。

《巡視條例》的頒布是對巡視工作實踐發展和制度創新的總結，是巡視工作制度化、規范化的重要標志。巡視工作有其自身的特點：第一是層次高，屬于典型的自上而下的監督，具有較強的權威性，讓被巡視的從政官員有敬畏感。第二是針對性強。對省一級巡視機構而言，監督對象主要是市廳級領導班子及其成員，特別是黨政主要負責人，通過對他們的“政治體檢”，著力解決監督缺位、監督薄弱、監督滯后的問題。第三是內容全面。包括監督檢查貫徹執行黨的路線方針政策、民主集中制、落實黨風廉政建設責任制、廉政勤政、作風建設和選拔任用干部等方面的情況。著重對權利的運行情況進行監督，立足于查找體制機制上的問題。第四是工作方式靈活。能夠廣泛接觸干部和群眾，可用談話、暗訪等多種方式獲取全面真實的信息，增強巡視監督的效果。隨著形勢的發展，巡視的這些特點對巡視工作提出了新的、更高的要求，不少問題需要進一步用黨內法規形式進行規范，例如：如何處理好巡視組與被巡視地方和單位黨委的關系、如何處理好巡視制度實施與考察干部工作的關系、如何建立高水平的巡視隊伍等等。這部《巡視條例》對于巡視工作的性質、職責、范圍、任務、原則、人員管理、監督對象、匯報程序，巡視工作領導小組辦公室的職責，工作方式，請示報告制度，巡視工作人員所應具備的基本條件，學習培訓，表彰獎勵，紀律和責任，以及違紀后的處分等都做出了明確規定，具有很強的針對性、操作性和指導性。

《巡視條例》的頒布進一步促進了巡視工作制度化、規范化。過去“人治”現象對于黨內監督工作的危害是顯而易見的，由此而導致的工作隨意性也是勿庸置疑的。《巡視條例》既有實體性的要求，又注重程序性規定，將一些在巡視實踐中具有普遍性的、新產生的問題加以規范，體現了現實的需要。如按照《巡視條例》規定，可進一步拓展巡視領域，有選擇地開展對市機關、市屬國有企業的巡視；適時開展對重點領域、重點工程、重要問題的專項巡視；加大巡視成果運用力度，進一步完善巡視成果運用工作機制。體現了《巡視條例》規定之間的統一、配套、互補性，初步形成了體系，使各項巡視工作有章可循。另外在責任追究的具體運作方面，針對各層次主、客體應負的責任規定了具體的、可操作性的責任追究的實質性內容，以此增強巡視的剛性。

三、《巡視條例》的內容體現了繼承與創新的關系，突出了制度建設在巡視中的核心作用

《巡視條例》是規范和指導巡視工作最重要的法規性文件，會進一步推進巡視工作的科學化、規范化和制度化。制度建設帶有根本性、全局性、穩定性、長期性，加強和完善巡視必須有嚴格的制度，保證巡視的質量和效果。

巡視工作開展以來，取得了明顯成效，主要體現在：第一是圍繞“發展”這個大局開展巡視，促進了黨的路線方針政策和科學發展觀的貫徹落實。第二是圍繞加強領導班子建設開展巡視，解決了一些影響領導班子戰斗力的傾向性問題，促進了民主集中制建設和作風建設，提高了選拔任用干部的規范性。第三是圍繞預防腐敗開展巡視，突出了監督的關口前移，促進了黨風廉政建設。并獲取了一些重要案件線索。第四是圍繞關注民生開展巡視，推動了人民群眾最關心、最直接、最現實利益問題的解決。

《巡視條例》共6章、49條，內容豐富、明確而具體，在總結成功經驗的基礎上，對過去的規定作了充實和完善，比中紀委和中組部制定的《關于巡視工作的暫行規定》多了27條條款。特別是《巡視條例》改變過去沒有工作程序的規定，專門設立“第三章工作程序”，用了整整18條條款規定了巡視工作的程序，注重通過程序規范巡視行為。如第20條規定巡視組不干預被巡視地區、單位的正常工作，不查辦案件；第21條規定巡視期間，對于被巡視黨組織領導班子成員涉嫌嚴重違紀違法，或違反民主集中制原則，嚴重影響工作和領導班子建設，關系群眾切身利益、干部群眾反映強烈、影響改革發展穩定大局的重大事項的問題，巡視組應當及時向巡視工作領導小組報告。在巡視的主要任務方面增加了貫徹執行科學發展觀、作風建設等方面的情況；在巡視組的主要工作方式上，增加了“對專業性較強或者特別重要問題的了解，可以商請有關職能部門或者專業機構予以協助。”

最近中央和市委專門下發通知要抓好《巡視條例》的學習宣傳貫徹，要求各級黨組織和廣大黨員干部要從推進黨的建設新的偉大工程的高度，充分認識學習貫徹《巡視條例》的重大意義，把學習宣傳貫徹《巡視條例》作為當前和今后一段時期的一項重要政治任務，緊密結合本地本單位的實際，切實抓緊抓好。我們要注重按照《巡視條例》，勇于創新，開創巡視工作新局面，以《巡視條例》作為我們開展巡視工作的指導方針和政策依據，進一步規范工作程序，完善巡視工作領導體制和干部管理模式，改進工作方式方法，加大巡視成果運用力度，著力提高巡視工作的質量和水平。

（作者單位：中共上海市科教黨校）

（責任編輯 張 敏）