城市管理中“城管”的困境與出路

○張 輝

城市管理中“城管”的困境與出路

○張 輝

一、我國“城管”發展的概況

城市是人類社會發展的產物，就其發展歷程而言，是人類從散居到群居進而在一定地點“筑城立郭”長期發展的結果。自古以來，城市都是各個國家政治、經濟、文化的中心，從很多方面講對人類社會都具有重要作用。作為大量人群的聚集地，城市又必然需要良好的秩序，而良好秩序的獲得離不開有效的城市管理，因此城市管理一直以來都是各個時期各國統治的重要內容。以我國古代城市管理為例，自4 0 0 0—5 0 0 0年前在黃河流域開始出現城市起，各朝代對城市管理都投入了非常大的精力，城管機構與管理方式也在不斷變遷。“我國古代的城市管理大體經歷了四個階段:先秦時期的閭里制、秦漢及隋唐時期的里坊制、宋代的廂坊制、元明清時期的里甲和保甲制。”同時縱觀世界歷史，各國雖然名稱叫法不同，但必定都有相應的城市管理機構。在現實條件下，我國這項工作的開展就是由通俗意義上的城管實施的。城管是普通人對這一工作的統稱，在一般認知意義上它雖然也指代這一機構但更多的是指代城市管理的執行人員。真正意義上的城管其歷史并不長，從最初的一個臨時機構發展到現在的規模也不過10多年的時間。城管的出現和我國城市發展息息相關，在一定程度上是我國現階段城市管理水平的必要選擇。

城管建立之前，我國的城市管理工作十分混亂，很多大大小小的機構都有管理權限但又都難以擔當重任，更多的是相互爭奪利益推卸責任，“踢皮球”現象十分嚴重，以至于老百姓形象地比喻為“七八頂大蓋帽管不了一頂破草帽”。為了解決這一難題，國務院開始試行集中執法處罰活動，使原本分散的城市管理權限相對集中，并由此產生了城管機構。“1997年，經國務院批準，北京市宣武區成立了全國第一個城市管理監察大隊，自此城管走上了歷史的舞臺”。隨著我國經濟的不斷發展特別是城市化進程的快速推進，基本上每一級城市都建立了相應的城管機構（這些機構的名稱略有不同，有的叫城市管理行政執法局，有的叫城市管理局，但機構設置大體相同）。各個地方城管機構的職能由于地方規定的不同而不同，但大體上涵蓋和市容市貌有關的所有相關工作；有些地方城管的管轄范圍甚為寬廣，和城市有關的工作基本上都和城管相關。城管的出現，一定程度上整合了原來各個部門對城市管理的分散局面，執法權力的相對集中一定程度上減輕了財政負擔，更重要的是使城市管理有了主管部門，解決了多頭管理政出多門的弊端。在其不長的發展歷程中，城管為城市的發展起到了很大作用。但由于眾多原因，城管的發展現狀更多的是困難和挑戰。可以說我國的城管工作現在正處在非常艱難的時刻。

二、現實中城管工作的難題和挑戰

1.城管嚴重的負面形象

現在，很多人一提起城管就會有一種強烈的憎恨感，城管形象之差恐怕在所有國家機關當中是最厲害的。縱觀各種新聞媒介的報道，和城管有關的大多是負面消息。城管打人、暴力執法等由城管引發的全國性影響的事件接連發生，例如在百度中輸入“城管打人”可以找到約457000條結果，在谷歌上找到約10400000條結果，幾乎涉及到全國各個城市；城管已經成為暴力的代名詞，其形象已經“深入人心”，儼然成了全民公敵，各種對城管的惡搞大家已經見怪不怪了。在城市管理中發揮重要作用的城管竟淪落到如此地步不禁令人感嘆。

城管惡名的形成當然要從其自身找原因，暴力執法，野蠻執法無疑是其根源。作為政府的一個職能部門，理應把人民群眾的利益放在首位，在任何情況下都不能利用暴力手段來完成城市管理工作。然而，我國的很多城管部門似乎把暴力執法當做開展工作的必要手段，動不動就對執法對象大打出手，城管打死人事件也是經常出現。廣大人民群眾在自己的親身經歷或是新聞報道中日漸強化這種認識，并最終形成一種刻板印象。在這種心理暗示作用下，有關城管執法的不端行為會被夸張擴大，并反過來加強這種心理印象，由此形成一種惡性循環，積難重返之下城管形象難以改變。

暴力執法本身就是一種公權力對私權利的嚴重侵犯，使原本就處于弱勢的個體在面對公權力時更無法維護自己的合法權益。在我國大力建設和諧社會的背景下，這種行為無疑更站不住腳。當累積的公意被暴力執法事件引發時，城管就成為眾矢之的。事實上由此帶來的城管的負面形象已經嚴重地影響到城管工作的開展，并對其正常生活產生一定影響，主要表現為社會公眾對城管及其工作的反感，對城管工作的抵制和不配合，對城管人員的諷刺和調侃，更嚴重的是從對城管工作的不滿殃及為對其人身及其家庭的隱性歧視，比如城管家人對其身份的隱晦處理以及旁人對其的種種異于常人的反應等等，反倒使他們處于一種“弱勢”壓迫之下。

2.城管的身份危機

同其他行政機關相比，城管無疑處于一個尷尬的境地，城管沒有專門的國家級行政機構對口管理，而是由地方城市政府直接管理，這就使得其缺乏來自上級機關的指導與管理，從而容易成為完全附屬于地方政府的工具。這一方面不利于提高其業務素質，更重要的是缺少了一重監督，這也是其暴力執法經常出現的一個原因。最關鍵的是，城管執法并沒有一部具有較高法律效力的成文法依據，而是根據各個地方政府自行制定的政策法規施行的，這對其工作開展是一個很大的桎梏，也容易造成其不作為亂作為。城管成立十幾年來，其身份并沒有完全得到大家的承認。至今仍有不少專家學者在呼吁取消城管。即使一些當初支持建立城管的官員學者現在也開始反思城管建立的必要性，普通老百姓這樣的呼聲就更高了。就我個人而言，城管自其設立之初就埋下了這樣的隱患，一個僅憑《行政處罰法》的幾條規定，從臨時機構轉為一個擁有強大執法權力職能部門的過程注定了其法理地位的不足。

縱觀世界各國的城市管理，我們也很難找到一個與中國類似的專門城市管理機構，城市管理工作大多都是由警察部門履行管理職責或者由市政部門直接承擔的。但是，國外的情況畢竟和我國的現實差別巨大，在我們這樣一個公民社會不夠發達，市民素質還普遍低下的國家，似乎又特別需要一個強有力的專門城市管理機構。因此也有一部分官員和學者是支持城管的，主張擴大城管的權限，使其擁有完全的城市執法權限，而不是現在的僅僅集中其他部門不要的臟活累活；并且建議人大出臺全國性的城管專門法，以提高城管的法律地位。這兩種觀點的論戰正反映了城管的艱難處境，是撤是留都還有很長的路要走。

3.工作同弱勢群體緊密相關，執法難度大

城管成立的初衷是為了解決城市管理中分散執法的難題，因此原來一些職能機關同城市管理有關的執法工作統統打包裝進了城管系統。眾所周知執法工作無疑是行政管理中較為困難的一種，城管的成立大大減輕了這些部門的工作難度，卻把城管推向風口浪尖。城管的執法對象包括很多弱勢群體，特別是小商販管理難度最大。隨著我國國有企業改革的不斷推進，出現了大量下崗失業工人，擺攤設點成為很多人的生存來源；再加上大量農民工涌入城市，很多找不到固定工作的也從事到這一行業中；巨大的數量和他們弱勢群體的身份大大加大了管理的難度。現在對擺攤設點的管理已經成為城管工作的主要內容，在很多城市占到其全部工作的70%以上。擺攤設點是很多弱勢群體生存的唯一來源，在現在就業形勢嚴峻的情況下，這種方式在一定程度上能分流就業壓力，對于維護社會穩定也起到積極作用。不管是從生存權，人身權方面考慮還是從普通人的情感出發，取締他們都很難令人接受。但這些小攤販的無序經營又往往對城市管理造成很大影響，在這種情況下城管的工作正處于一個兩難境地，管又管不好，不管又不行；事實上城管部門不斷爆出的暴力執法，暴力抗法也大多出自這一領域。對小商販的治理無法從根本上解決，這造成了兩個對手之間的持久戰，不僅浪費了大量的行政資源，更重要的是喪失了政府的威信。

同時，城市建設中最為棘手的拆遷工作，也往往少不了城管的參與；政府的各項集中運動也經常會抽調城管人員參加；給城管的日常工作帶來不小的壓力。與此形成對比的卻是城管力量的嚴重不足，一個城管大隊的正式編制才十幾人。因此，很多城市的城管機構不得不招募大量的協管員，而這部分協管人員素質往往比較低，很多暴力執法事件的制造者也是他們。同時，由于他們沒有正式的公務員編制，福利待遇得不到保障，一些人借工作謀取私利，這也是城管形象受損的重要原因。

三、市民社會視角下，城市管理的新思路

城市管理是一個有機復雜的工作，單純地依靠一個政府部門是管不好城市的。借鑒古希臘時期良好的城邦治理以及哈貝馬斯的公共領域理論，同時結合西方現代城市管理的先進經驗，市民社會的發展對良好的城市管理有著非常獨特的作用。城市是所有公民的棲息地，也只有依靠大家的力量才能真正提升城市管理水平。我國正處于一個各方面的轉型時期，市民社會的發育還很不完善，這是制約我國城市管理的關鍵因素，也是我國城管工作的未來之路。市民社會的內涵復雜而豐富，并不能用簡單的言語闡述。市民社會的建設也是一個長期的工作，更需要我們每一個人的參與。就城市管理與市民社會的關系，在市民社會理論指導下，城管工作的宏觀方向可以有以下幾點：

1.提升素質，重塑城管形象

現在城管工作的當務之急就是要重新樹立自己的形象，贏得人民群眾的理解和信任。首先必須大力整頓隊伍，提升素質，強化管理，堅決杜絕暴力執法的出現。最主要的是要轉變執法觀念，樹立人權意識，把城市管理同民生有機結合起來，在二者之間實現相對平衡。對流動商販的管理，世界各國都沒有完全禁止，我們也完全可以找到更好的辦法。比如說特定時段特定地點的有限開放等。只要不對城市的正常秩序造成太大影響，就應當更多地考慮這些弱勢群體的需要，這也可以看做是羅爾斯所說的一種最弱者的公平。我國的城管工作應當重新審視自己的執法目的，我們不能把處罰當做終極目標，其僅僅是實現城市管理的一種手段，而更應當追求一種城市管理的有秩序平衡。這也和我們建設和諧社會的初衷是一致的。城管與商販之間并非只是對手，還可以建立一種合作關系，以協商求共識應該是一個比較好的良性循環。在現實情況下，對城管工作如此高的要求還難以達到，在這種形式下，比較可行的做法就是要加強對它的監督。國家應盡快出臺城市管理專門法，對城管工作制定統一的標準。完善執法程序，改變一些城管隊員任意執法，隨意罰款和沒收物品的現象。使執法活動公開透明。同時各地的城管機構要積極同大眾輿論進行溝通，讓民眾知曉自己的工作性質和工作目的，最大限度地贏得理解。當然，一個組織從固有形象的改變需要很長的時間，但這是城管被人們接受的必由之路。

2.合作共治，讓居民社區參與城市管理

市民是城市的主體，也是決定城市管理水平的關鍵因素。以我個人觀點，在我國現實情況下，市民的概念應比西方原始意義上的市民有更深的外延；不僅包括城市原住民、取得城市戶口的遷居者還應當包括進城務工人員以及其他在城市逗留較長時間的流動人口。這個大市民概念的提出正是基于我國的社會條件，長期以來社會經濟條件的嚴重落后，工業化水平不足，導致我國城市化發展的滯后，農民經工業化向市民的轉化程度還很低；進城務工人員的涌入正是在我國特定環境下這一過程的初期表現，而城市管理的重點和難點也主要包括城市低收入者和進城務工人員兩部分。

管理歸根結底是對人的工作，沒有高素質的市民，即使城管的數量再大也依然收不到良好的效果。因此，要想實現城市的良好管理必須要讓市民參與進來，這也是市民社會發展的必然結果。城市管理者的立足點不應是強制性的管理手段，而應把自己視為普通市民的代表，與他們一起為城市的良好發展做出努力。在現有的條件下，雖然還做不到城市管理權力的下放，但城管工作人員應當樹立人民城市人民管的理念，積極支持社區的自我管理，在政策允許的范圍內盡可能讓市民參與到城市管理當中。事實上我國城市中的擺攤設點、占道經營等違反城市管理規定的行為大多都發生在居民社區附近，在當前我國市民社會發育不完善的情況下，以一個個市民社區為依托，擴大其自我管理的范圍，使其輻射社區周邊，這樣就能建立一個由點到面，面面相連的自我管理網絡，就能分擔相當程度的城管工作，使得城管機構能集中精力管理這些區域之外的地區。在這一過程中，城管機構更多的應是一個監管、指導職能，使其不偏離正確的軌道。

3.權利分散，積極培育第三部門發展

第三部門是行政管理的重要力量，在城市管理中同樣發揮著重要作用。嚴格意義上講，第三部門參與城市管理的理念是市民社會理論的一部分，市民社會本身就是由自由的人和眾多的自由組織所組成的；但第三部門的發展無疑比市民社會更容易獲得理解和社會資源的支持；在市民社會理念于我國的發展難度很大的情況下，第三部門具有更強的現實意義和可操作性。第三部門作為政府和私營組織之間的紐帶，在社會的眾多領域起著重要的作用，同樣也能參與到城市管理當中。城市管理工作要積極利用他們的專業優勢，授予他們一定的權限，讓他們完成一些城管所不能及的工作。特別是積極參與到對城管工作的監督和對城管對象的疏導當中，使其成為緩和城管工作矛盾的橋梁。同時借鑒第三部門的渠道和組織優勢，積極培育城市管理志愿者組織的發展，在城管機構的指導下，讓更多的人參與到城市管理中來，為城市管理出力盡責。發展第三部門的重要內容還包括引導小商販等城管執法對象成立自己的組織，在我國還缺乏具體管理辦法的形勢下，在弱勢群體自身力量單薄的現實下，他們聯合起來成立統一的組織，不僅能實現自我約束，自我管理，降低城管執法成本；同時也使其與城管之間的力量更為均衡，從而更好地維護他們的合法權益。

（作者單位：南京大學公共管理學院）

（責任編輯 李海生）