關于預防腐敗的政治思考

○劉劍英

關于預防腐敗的政治思考

○劉劍英

黨的十七大對反腐敗斗爭作出了向“注重預防”轉變的重大調整，預防在反腐敗斗爭中的戰略地位和基礎性作用更加突出。如何把廉政文化建設與反腐敗的制度建設和監督機制有機地結合起來，從源頭上預防和遏制腐敗，是一個值得深入研究、探索和實踐的政治課題。

一、文化是一種“軟實力”，廉政文化是反腐倡廉不可或缺的重要“軟件”，要切實加強文化反腐、教育預防問題的研究

沒有文化，我們人類將無以延續。黑格爾說：“一個民族有一些關注天空的人，他們才有希望；一個民族只是關心腳下的事情，那是沒有未來的。”也就是說一個民族要有理性思維，要有深厚的文化底蘊，要不斷對自身、民族、國家、社會的問題進行探究、思考和創新。

黨的十七大以來提出要學習實踐科學發展觀，過去我們講“發展就是硬道理”，現在提的新觀點是“硬發展沒道理，破壞環境的發展更是沒道理”。社會的發展，需要同時具備硬實力與軟實力的優越條件。長期以來，我們特別重視G D P增長的“硬實力”，卻忽視了發展文化的“軟實力”。英國的撒切爾夫人曾經說：“中國不會成為超級大國，因為中國沒有那種可以用來削弱我們西方國家的具有國際傳染性的學說。今天中國出口的是電視機而不是思想觀念。”這是對中國的一種偏見，但是從另一個側面說明，我們在思想文化建設、應對全球文化侵蝕的過程中，對如何形成我們嶄新的、具有生命力的、甚至能夠影響全球的文化，還缺乏戰略性思維。筆者的一個看法是：社會的問題在經濟，經濟的問題在文化，這是一個文化與社會與經濟之間的互動循環圈，為我們提供了對社會現象作文化解讀的可能。今天，我們在發展中遭遇的“困惑”幾乎都可以到“文化”那里找到原因，對于反腐倡廉的“困惑”，我們同樣可以到“文化”那里找到原因。

當前腐敗現象易發多發，一方面是制度的缺失，使得腐敗的滋生和蔓延仍有較大的空間；另一方面就是文化的缺失。文化缺失主要體現在三類：一類是港臺低俗文化的廣泛侵蝕；另一類就是迷信和逢迎權力的官風比較盛行；還有一類就是寬容甚至羨慕腐敗的民風令人堪憂。有一種說法：當官的不打送禮的。這種處世理念在很多人的思想中都很牢固，久而久之，“禮尚往來”演變成了人身依附。在這種文化氛圍中，領導干部時刻都經受著考驗，不少領導干部正是在這種“溫水效應”下沉淪的。安徽省阜陽市原組織部長韓希鵬在看守所接受記者采訪時說：“我的蛻變是因為當時阜陽的風氣不好，買官賣官現象嚴重，看著人家一個個搞錢，覺得自己不搞太虧，再說送禮的人有時排著隊，不收下來影響不好。”去年，網上曾熱議廣州一名6歲小學生，其人生理想竟然是“長大了做一名貪官”，因為“貪官有很多東西”。由此，我們感受到一種“腐敗民俗化”的切膚之痛。溫家寶總理在十一屆全國人大三次會議上說，“我們所做的一切都是要讓人民生活得更有尊嚴”。從根本層面上來理解，就是要讓社會各個階層的利益得到切實的保障，他們的人格得到應有的尊重。而腐敗文化的盛行，實際就是對人民尊嚴的一種污辱，這是一個非常可悲的現象。

黨的十七大提出了“廉政文化”的新命題，這是反腐倡廉富有時代性的重大課題。開展廉政文化建設，應致力于超越傳統文化的負面影響，倡導富有現實價值的鮮活的廉潔文化意識，包括公民意識、責任意識、恥感文化等。特別是要徹底顛覆“官本位”觀念，培養一種發達的市民社會意識和契約理念，建立一種平等的社會關系，包括人格平等、地位平等、機會平等、財產平等，以此來消除人身依附關系，尤其是避免權力依附。

加強預防腐敗的思想文化建設，要重點關注官員的道德自律問題。一個執政黨要成為社會正義的化身，關鍵在于執政黨能否成為道德自律型政黨。歷史上封建王朝跳不出治亂興衰的周期循環，原因在于統治集團延續到一定階段，就無法避免政治道德水準的下降。今天，我們應該正視，而不應該回避黨員干部中出現的道德危機。要引導黨員干部加強自我教育、自我管理、自我完善和自我保護，樹立公共信仰、平民意識、風險意識和廉潔人格。

二、制度是防止權力濫用的最有效工具，制度反腐已經成為新時期反腐敗的必然趨勢，要著力加強對制度系統性、針對性和執行力問題的研究

依靠制度反腐是理性且符合法治精神的反腐思維，因為制度本身具有尊崇的權威地位、剛性的約束效力、普遍的適用范圍、深邃的人性因素。一個真正的制度化國家,制度是至高無上的，人們對制度有一種宗教般虔誠的信仰。制度失去信仰的支撐，就會成為“博弈”和“利用”的對象。與西方契約文化不同，中國傳統的人情社會忽視規則意識，因此，中國的制度化進程存在著先天不足，而且這種不足是文化層面和深層次的，也是最難改善的。反腐倡廉制度建設要著眼于制度的實用、管用、好用、可用。當前，要重點研究解決以下幾個問題：

一是要研究解決制度的系統性問題。制度建設要動態滿足反腐倡廉建設的內在需求，這就要求我們從實際出發，從大局和系統的角度，審視和加強制度建設，織嚴制度網絡。所謂“嚴”，是指缺一個不行，增一個多余，讓制度之網恢恢，疏而不漏。近年來，許多地方針對反腐倡廉出現的新情況新問題，制度建設及時跟進、及時補位，在加強黨政正職監督、預防集體腐敗、清理規范中介組織、規范自由裁量權等方面不斷開展制度創新，大大拓寬了預防腐敗的領域，取得了良好效果。制度建設是一個動態的、漸進的過程，制度創新沒有終點。今后，還應針對經濟活動頻繁、掌管行政執法權、自由裁量權和資金資源支配權的重點部門和行業加強預防制度建設，特別是要在公共資源交易平臺建設、電子監察系統建設、專項資金管理等方面，推出符合實際的制度。

二是要研究解決制度建設如何及時回應社會關切的問題。我們工作的一切出發點和根本落腳點，都在于維護群眾利益，維護社會公平正義。當前，有些部門在“制度”、“程序”的名義下延伸行政行為的“流水線”，有些部門在行政審批過程中尋租現象多發，許多服務對象擔心被打擊、報復，常常是敢怒不敢言。還有一種現象，就是政府部門該管的不管，反倒把職能的“觸手”延伸到一些不該管也管不好的領域，無限放寬政府或部門職能，甚至從中獲利。現實中，我們的個別領導常常是“滿腔熱血，一腦袋漿糊”。我們在反腐倡廉實踐中，要把社會普遍反映、容易刺痛人心的熱點作為第一信號，著力從制度層面規范行政行為，維護公眾利益。要積極推行決策聽證、公示制度；進一步精簡行政審批項目，擴大網上審批，加快行政提速；大力完善和推行政務公開制度，實現“讓權力在陽光下運行”的目標。

三是要研究解決制度的變異問題。我們發現，一些制度設計和運行的結果，往往與預期效果出現較大反差，這中間有一個制度的異化規律。蘇聯就有一個“療養制度”變為“特供制度”的例子。1918年，新生的蘇維埃政權遇到了糧食危機，糧食人民委員瞿魯巴在一次會議上因饑餓突然暈倒，列寧為此建議設立“療養食堂”，讓那些為人民操勞的同志能夠吃飽肚子。但“療養食堂”后來慢慢擴展為“特供商店”，在這些商店里，西方國家的名貴、稀缺商品應有盡有，而只有蘇共的高級干部才能憑著特殊的證件進店購買。蘇聯普通人把進入特供商店的特權階層稱為“我們的共產主義貴族”。在當今現實中也不乏這樣的現象。一些初衷較好的反腐制度，結果卻變成了“豢養腐敗”的制度。有些制度成為了特殊利益集團的俘虜。這應引起我們高度重視，應當注意加強對制度的檢查、反饋與創新。

四是要研究解決制度執行軟的問題。提高制度執行力，是樹立制度權威的重要保證。從近年來腐敗蔓延的情況看，更多的不是沒有法而違法，而是有法不依，有制度不執行。有人說，如果告訴一個日本人，讓他把碗洗6遍，他一定會不折不扣地這樣做。而一個中國人可能只洗5遍，甚至洗3遍了事。我們必須承認，我們是一個缺少落實文化氛圍的國度。我們清醒地認識到，在廉政制度建設中，在黨風廉政懲防體系完善過程中，各地各部門都或多或少地缺乏一種讓廉政制度建設剛性起來的落實習慣、落實文化，執行中的效果很不理想。清代學者王夫之曾經提出，要實現廉政，就必須“以法相裁，以義相制，以廉相帥”。很顯然，這種看法仍具有重要的現實意義。我們不是缺制度，而是缺讓制度活起來的機制；不是缺要求，而是缺讓要求具有約束力的辦法；不是缺文件精神，而是缺讓文件精神生根的土壤。因此，我們一方面要推進廉政理念教育，用“落實文化”來教育人、引導人、塑造人；另一方面要重點研究“不按制度辦怎么辦”的辦法，誰不照著辦就追究誰，上下同等，人人平等。一萬個制度不如一個嚴格追究，必須讓制度制裁這一手真正硬起來。

三、監督是保證制度得到執行、責任得到履行、權力有效運行的關鍵所在，要深入研究監督工作的內在規律，不斷創新監督理念和方法

監督是對權力的實施進行監察和督促，根本目的是增強拒腐防變和抵御風險的能力，從而增強黨的生機和活力。監督有其自身內在的規律，只有遵循其內在規律進行設置和操作，監督才能發揮最大的效能，起到事半功倍的效果。比如，監督應當具有一定的獨立性、強制性。如果片面強調監督與被監督的統一性，而忽視監督者的相對獨立性和監督的強制力，只會削弱監督的效力。現實中往往出現這樣一種狀況，黨委抓監督工作是“緊一陣松一陣”、部門配合監督是“此一時彼一時”、群眾監督是“倒一個罵一個”、輿論監督是“說一句應一句”。山東省泰安市原市委書記胡建學說：“官做到我們這一級，也就沒有人管了。”一些領導干部為什么“沒有人管”，因為可以監督他們的人要依附于他，受制于他。這反映了監督制度設計中的一個悖論。實際上，監督總是一種來自于異體的行為，有效的監督必然是異體的，絕不是同體的，應當適當分解同體監督為異體監督。我們國家開展派駐機構統一管理體制改革，就是按照這個思路來進行的。這項改革從體制上解除了“監督者受制于被監督者”所帶來的弊端，使監督職能得到強化，責任界限更加明確，工作機制更為完善。它符合監督工作的基本規律，是一種應然要求。作為改革的新事物，在運行過程中肯定會碰到很多新情況、新問題，需要我們認真研究解決，積極探索開拓。

加強同級監督是需要積極探索開展的一項重要工作。當前，同級監督軟弱是整個黨內監督工作中的一塊短板。對一把手的監督是“常委監督想說不說、人大監督能說則說、紀委監督看了再說、民主監督說了白說、群眾監督道聽途說、輿論監督該說不說”。贛南“三貪”公路局長李國蔚為什么根本不把局紀委放在眼里？就是因為局紀委得接受他的“管理”，無法對他實行有效監督。福建周寧縣“三光書記”林龍飛在收受了因貪污受賄被判緩刑的原教育局長祝文海的賄賂之后，執意要重新啟用祝文海，安排他到周寧地產公司任經理。林龍飛為何在遭到了當時的周寧縣紀委書記的強烈反對后，依然一意孤行？就在于紀委書記權力比他這個一把手小。對同級班子特別是主要領導同志，同級紀委不好監督、不能監督、不敢監督。所以我們常常可以看到，落馬高官一旦案發，不是開除黨籍就是判刑，因為在犯大錯誤之前，幾乎沒有什么人可以監督他們。對此中央和中央紀委領導已經開始高度關注。按黨章規定，紀委與同級黨委都由同級黨代會選舉產生，這本身就說明紀委在接受同級黨委領導的同時，仍然可以形成相互之間的監督關系，它是一種雙向監督的關系。《黨內監督條例》也規定：“黨的地方和部門紀委、黨組織紀檢組可以直接向上級紀委報告本地區、本部門、本單位發生的重大問題。”這實際上賦予了紀委對同級黨委的監督權。因此，我們完全可以按照黨內法規的要求，大膽探索創新，爭取各個方面的支持，積極在各地各單位開展同級監督工作試點。

我們應樹立“制度+科技”的防腐新理念，注重運用新手段、新方法預防腐敗，提高反腐倡廉工作科技含量，努力構筑廉政防火墻。通過建立行政審批、政府采購、產權交易、土地交易電子監察系統、專項資金監管系統、建設工程招投標監管平臺、機關內部網絡化辦公平臺等，實現實時監控、預警糾錯、信息比對等功能，減少工作中的“人為”因素，增強監督工作的主動性與有效性。

此外，我們還應運用現代管理理念建立廉政風險防控機制,不斷拓寬監督的覆蓋面。一方面要抓緊崗位廉政風險防范機制的建設。要從崗位中找出可能影響廉政建設、釀成腐敗問題的“風險點”，并針對“風險點”健全防控措施，以阻斷崗位廉政風險演變成違紀違法事實，防止和減少腐敗問題的發生。對領導崗位，重點查找在重大事項決策、重要人事任免、重大項目安排和大額資金使用等方面容易產生腐敗行為的廉政風險；對中層崗位，重點查找行政、管理、執紀執法等重要環節的廉政風險；對其他重要崗位，則主要查找在履行崗位職責、執行制度、行使自由裁量權等方面存在或潛在的廉政風險。另一方面要高度關注腐敗高發的重點領域，比如，經濟熱點領域、經濟發展快的地區容易成為腐敗的高發區。這就要求我們做到，項目到哪里，就監督到那里，資金到哪里，就監督到那里，事業發展到哪里，制度和監管就一定覆蓋到那里。

實際上，監督不是否定而是提醒，不是限制而是保護，是一件對同志們負責任的事情。現在，已經有越來越多的同志認識和理解到了這一點。我們相信，通過各方面的共同努力，我們的監督工作一定能夠縱深推進，預防腐敗工作一定能取得更大的成效。

（作者系湖南省常德市紀委書記）

（責任編輯 楚 樸）