農地流轉的瓶頸約束及破解之策

○歐陽佳妮

農地流轉的瓶頸約束及破解之策

○歐陽佳妮

所謂“農地流轉”，是指在不改變土地用途前提下，農村土地承包經營權通過轉包、出租、互換、轉讓等方式進行的交易活動。促進農地流轉，是實現農地規模經營，提高農地利用效率和農業勞動生產率，促進農村經濟發展的必由之路。

一、我國農地流轉的成效及瓶頸約束

自1984年以來，我國始終強調并努力推行的農地流轉政策，雖取得一定成效，但與預期目標存在較大差距。主要表現為：一是農地流轉率很低。據2005年中國人民大學和美國農村發展研究所組織的中國17省農地調查報告稱，農戶中進行過土地轉出或轉入僅占33%，其中僅35%的農戶轉讓家庭所有土地，65%的農戶只轉讓部分土地，參與流轉的農戶戶均轉讓土地3.5畝，在被調查的所有農戶耕地中，參與流轉的耕地占9.7%。另據農業部部長孫政才2009年9月21日答記者問時透露，全國土地流轉比例僅占11%左右。二是農地集中度很低。《中國農村住戶調查年鑒2006》統計1985年我國農戶人均耕地面積2.07畝，到2005年人均2.08畝。若按照戶均4.3人計算，農戶戶均經營耕地面積僅8.94畝，遠不足規模經營。上述數據均說明，我國農地流轉市場尚處于初級階段，且發育非常緩慢。

學術界曾預言，農村勞動力轉移到非農部門就業的比重達70%，即可實現農地規模經營。實際上，目前發達地區農村勞動力非農就業比重已達到或超過70%，但農地規模經營的現象卻不多見。究其原因，筆者以為主要在于：一是現有的土地制度存在缺陷。雖然我國《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《物權法》等對土地流轉作出具體規定，但從法律體系角度看，土地財產權概念尚不成熟，集體土地所有權主體及權限不明，農戶承包經營權不完整等問題仍未得到根本解決，這也導致農地價值無法通過轉讓實現，轉讓補償金的低廉也不足以調動農民轉讓土地的積極性。二是促進農地流轉的政策與惠農政策不配套。目前各種支農惠農補貼政策往往與土地經營權掛鉤，如近幾年出臺的免征農業稅、糧食直補、農機補貼、良種補貼等政策，對土地流轉產生消極作用，這種建立在土地經營權基礎上的補貼收入，使得農民的戀土情結得以強化。三是小農經濟的頑強生命力。隨著農戶工資性收入比例逐年提高，非農收入足以養家糊口，使得“超小規模”的農業經營得以維系而不至于破產。加上有中國特色的工業化、城市化道路，為農民“務工不離土、離鄉不離土、進城不離土”創造了條件，也為“兼業化農業”提供了發展空間。四是農村社會保障制度不健全，農民“把土地作為最后保障”的情結在短期內難以改變。

二、國外促進農地流轉的成功經驗

盡管不同國家的國情及社會經濟發展水平存在巨大的差距，但許多國家政府在促進農地流轉方面的一些成功經驗，卻有不少相通之處，對中國具有借鑒意義。

（一）完善的制度法律體系規范農地流轉

農地流轉成功的國家基本上都形成了一套對農地產權及流轉給予特別保護和規范的法律體系。

日本1952年制定的《土地法》，確立了小農土地私有制。其農業生產組織結構與中國有許多相似之處，如人多地少、分散經營、規模狹小，農民對土地亦十分看重。特別是現代化發展的沖擊和生活的不穩定，使得許多農民不愿意徹底放棄土地。為促進土地自由轉讓和擴大規模經營，1961年日本制定《農業基本法》，并多次修改《土地法》，放寬對土地買賣的限制。后因農村工業化、城鎮化步伐的加快，造成地價上升和農民兼業化現象，政府又不失時機地從支持土地買賣轉變為倡導以租賃為主的規模經營，在不改變土地所有權前提下，引導農民走規模化經營道路。1980年日本頒布《土地利用增進法》，進一步鼓勵農地出租和出賣。1993年和1999年又先后制定《農業經營基礎強化促進法》、《新農業基本法》，從而建立起一套促進農地向“認定農業者”集中的法律體系。

土地資源豐富的美國，在20世紀初確立了以家庭農場制為主的土地制度，由此構成美國土地經營制度的主要運行基礎。美國土地產權邊界非常明晰，土地流轉受市場調節。一方面，政府保留了相當多的對農地的控制管理和收益權，農場主獲得的是具有產權保障的土地使用權，并非完全的土地所有權；另一方面，法律保障土地所有者擁有土地私有權、土地收益分配和處分的權利，在土地轉讓、租賃、抵押、繼承等方面都很自由，完全不受干擾和侵犯。正因為土地所有者具備了明晰的土地產權邊界，在美國很少發生私有土地的侵權及土地合同糾紛。

法國政府自20世紀20年代起就十分重視農地流轉，出臺了一系法律法規以及政策保障措施，推動土地集中，促進規模經營。法國政府先后頒布《農業指導法》、《農業指導補充法》等，規范流轉雙方的權利和義務，如規定私有土地一定用于農業，不準棄耕、劣耕和在耕地上搞建筑；對于違規者，國家有權征購，提高土地稅或讓其出租；農地轉讓不可分割，只準整體繼承或出讓等等。

（二）靈活的經濟手段引導農地流轉

法國擁有傳統小農經濟結構，土地分散、人地矛盾較突出。為解決這一問題，發展現代農業，法國改革長久以來的土地繼承制度，實行“一加一減”的政策。“一加”指農場主的土地只允許一個子女繼承，防止土地繼續細碎化；“一減”即分流農民，55歲以上的農民必須退休，國家一次性發放“離農終身補貼”，退出的土地用于擴大農場規模，并鼓勵青年農民到工業、服務行業投資或就業，政府給予獎勵性賠償和補助等。同時，政府采取促進小規模農場轉移、支持中等農場發展、穩定大農場的政策，如對父子或兄弟農場以土地入股、聯合經營予以稅收優惠；對農民自發的土地合并減免稅費；為符合條件的農戶購買土地提供低息貸款等，鼓勵建立適度規模的中型家庭農場及其組合。政府的參與和引導，使得農地流轉交易費用降低，土地集中的進程加速。到20世紀70年代，法國10公頃以下的農場由20世紀50年代的127萬個減少到53萬個，50公頃以上的農場增加了4萬余個。

日本在促進農地規模經營的法律制度基礎上，實行“認定農業者”制度，發展“有效率和穩定的農業經營體”，通過制定農業技術培訓和管理計劃，鼓勵其他經濟主體參與農地經營。日本政府還注重運用財政、稅收、金融等配套手段，促使農地資源盡可能向核心農戶集中。農戶一旦取得“認定農業者”資格，即可獲得優惠政策支持，比如，對放棄農業和賣掉土地的農戶，一次性給予62萬日元的退耕補貼等。2001年底，日本“認定農業生產者”達17.8萬戶，較1999年增長約35%，經營規模在5公頃以上的農戶有4.58萬戶。

美國、德國等也都采用信貸支持、利息調節、價格補貼等手段，以及各種優惠性政策，調整土地結構，鼓勵家庭農場規模適度擴大。

（三）發達的中介組織服務農地流轉

日本為促進農地流轉，積極培育與扶持土地市場中介組織。各縣、市、町、村政府及農協（目前日本99%的農戶參加了農協）聯合組建專門的合作經濟組織，所需資金來自于國庫補助金，主要業務是接收和出租農地，現已成為農戶之間土地流轉最重要的媒介，在提高土地流轉速度和效率方面發揮著主要作用。

法國推進農地流轉和規模化經營，亦十分注重完善中介組織，如由政府組建不以贏利為目的、由國家代表實行監督的“土地整治與農村安置公司”，負責收購小片農地轉賣給大農場，有效解決了土地分散問題，加速了農地集中。此外，政府還設置土地事務所和土地銀行等相關機構，加強土地有效流轉和管理。土地銀行購買土地后，通過訂立長期租約，租賃給農民，以刺激投資。

目前，美國4.7萬個農村合作組織形成了全國性網絡，成為農地流轉和規模化經營的重要力量。

（四）完善的社會保障制度支持農地流轉

實施農業人養老金制度是日本鼓勵農民離開土地的重要政策。1959年日本頒布《國民年金法》，保證每個國民都能享受國民年金，但當時沒有專門的農民年金。1970年日本國會通過《農業勞動者年金基金法》（頒布十年之內歷經六次修改），規定了離農政策和補償金政策：離農即全部轉讓土地經營權，包括出租和出賣；離農補償金是一次性支付，金額隨物價上漲。此外，國民年金給付中增加權益轉讓補償金，國家給予極大的財政支持，如在養老保險的國民年金中，財政補貼包括基金保險金的1/3、附加保險費的1/4以及全部的管理費用。

法國政府在20世紀60年代和70年代先后設立“調整農業結構行動基金”和“非退休金的補助金”，用于55歲以上農民的“離農終身補貼”和青年農民的“農轉非”投資或就業的獎勵性賠償和補助。

此外，法、美、日等國政府還非常重視為離農者提供教育培訓的機會，充分發揮教育和職業培訓等，這對促進農地流轉具有重要作用。從20世紀60年代開始，美國頒布許多關于職業培訓和職業教育的法令，通過職業培訓，提高勞動者素質，以促進離農者再就業，在一定程度上緩解了失業問題，也成為美國社會保障不可缺少的重要組成部分。

（五）以租賃為主的多樣化方式盤活農地流轉

上述各國法律均允許農地使用權采取買賣、出租、抵押、繼承、交換、入股等多樣化流轉方式。這表明在不同的農地產權及人地矛盾關系下，上述國家對盤活農地資源、提高農地利用效率所采取的策略是一致的。多種流轉方式不僅給予農地經營者更多的選擇，且滿足了國際競爭形勢下現代農業規模經營及融資的需要。

在美國，土地流轉的主要方式是租佃制，土地所有者或自營出租，或通過中介出租；地租主要有固定地租和分成地租兩種，買賣或出租的價格由交易雙方協議采取某種方式確定。農地流轉大多只涉及土地使用權、經營權的有償轉讓，一般由政府與家庭農場主通過簽訂經濟契約來實現，流轉的主要目標在于擴大農場規模、優化組合生產要素，以及采用先進科技與管理方式。

法國農地可通過轉讓、出租、抵押等方式流轉，且主要通過農地使用益權制度來處理土地的租佃關系。目前，法國只有土地所有者自己直接經營和租佃兩種農地經營制度，實際上60%以上的農地是以租賃方式經營的。

戰后日本農地流轉主要是買賣和租賃兩種方式。從20世紀70年代至今，農地流轉也以租賃為主，通過經營權由農戶向企業或合作組織流轉，實現農業經營規模化和農業現代化。

三、結論及啟示

梳理發達國家與發展中國家農地流轉之舉措和經驗，對我國破解農地流轉瓶頸，穩步推進農業規模經營，頗具啟迪。

（一）充分發揮政府在農地流轉中的規范、引導和服務功能

從上述各國情況看，無論農地流轉法規的出臺與修改，政策的制定，還是流轉市場培育，養老或離農保障制度建設，政府都發揮著極其重要的作用。中國幅員遼闊，地域差異明顯，也必須充分運用各級政府對農地流轉的規范、引導和服務職能，如宣傳執行宏觀土地法律政策，提供土地整理、興修水利等公共基礎設施服務等，尤其要提高地方政府的制度創新能力，建立適合本地發展的農地流轉的體制機制。

（二）建立并完善法律政策保障體系

農地有效流轉有賴于相關立法和政策的完善。目前，土地產權制度缺陷是我國土地流轉的制度瓶頸，故應將明晰產權邊界作為土地制度創新的核心內容：一要按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，完善農地管理制度，細化《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，對流轉形式、土地使用權人與集體的利益分配、權利人利益保護和農地流轉的市場準入等，制定更明確具體的規定。二要完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利，豐富和拓展承包經營權的內涵，有條件地賦予農戶處分權，讓農民享有“四權”統一的土地承包經營權。三要明確界定土地的所有權主體、經營權主體和使用權主體及其各自經濟利益，形成集體與農戶之間清晰而有保障的產權關系，界定村民小組的集體土地產權主體地位，實行農民按份共有制。

（三）加強農地流轉政策與惠農政策的協調性

學習國外經驗，充分發揮惠農政策對農地流轉的積極作用。一要調整我國農業補貼政策，提高資金使用效益。要變普惠制補貼方式為集中使用補貼，使種糧、大型農機具和良種三項補貼資金逐漸通過農民專業化組織向農業主產區集中，向優勢農產品集中，向種植大戶集中，引導優勢品種生產的區域化和規模化，克服支農資金分散使用對農村剩余勞動力轉移和土地集中經營的負面影響。二要強化激勵約束機制，引導農民發展適度規模經營。一方面對流轉土地的種養大戶給予經濟補貼，以彌補流轉費用不斷提高而增加的成本，降低其經營風險；另一方面，對撂荒行為可采取暫時收回土地承包權等手段，予以懲處，以鼓勵耕種，遏制撂荒行為。

（四）注重培育和發展農地流轉市場

從各國經驗看，市場的作用不容忽視，培育和發展農地流轉市場勢在必行。一方面要培育新型農地經營主體。據調查，農民受教育程度越高，土地市場參與率越高，愈傾向于轉讓土地。目前，農戶家庭成員中的最高教育程度為小學、初中、高中、大專及以上的，轉讓過耕地的農戶比例分別為10.8%、15.4%、13.4%和22.4%。鑒于我國農民文化素質普遍偏低的實際，應加大對新型農民和離農者職業培訓的財政支持，改變農地經營者老齡化、低學歷化現狀。另一方面要培育和扶持中介機構。在縣、鄉鎮、村依托基層經濟組織，分別設立土地銀行、保險公司、流轉信息庫、流轉服務中心、流轉合作社，培育土地承包經營權流轉咨詢、資產估價、土地托管等各類中介服務組織，積極開展流轉規劃、供求登記、信息發布、土地托管、地價評估、談判、簽約鑒證、政策法律咨詢、糾紛仲裁、融資保險等中介服務，為土地流轉搭建一個良好的平臺，提升其流轉的廣度、深度和規模效益。

（五）加快農村社會保障制度建設

設立失地農民社會保障基金，是各國的普遍做法。可借鑒日本、法國的農業人養老金制度和離土補償金政策，進一步推進農村社會保障制度改革，逐步建立個人與社會相結合的“農民養老保障”、“農民醫療保障”、“農民失業保險”以及“農地轉讓補償”等保障機制，解決農地流轉后從事農業和非農業農民的后顧之憂。

（作者系湖北省委黨校教授）

（責任編輯 張 兵）