關于完善我國跟蹤審計的思考

李威

關于完善我國跟蹤審計的思考

李威

跟蹤審計作為當前我國政府績效審計的新模式，已經被載入了中國審計發展的新篇章。跟蹤審計在我國的發展與應用較晚，直到2005年，中國審計學會才明確將跟蹤審計認定為我國當前績效審計的四種模式之一。2008年5月，根據中央統一部署，審計機關對“汶川5·12地震”抗震救災資金、物資進行了全過程跟蹤審計，這項審計行動被我國學者公認為中國跟蹤審計事業發展的里程碑。2008年11月16日，溫家寶總理在地震災區江油市調研期間明確指出：“審計機關對政府投資項目要實行全過程跟蹤審計，全過程審計要比事后監督更重要，要把問題發現在前面。”這項指示精神進一步推動了我國跟蹤審計的深化與發展。

一、跟蹤審計的內涵及特征

跟蹤審計在我國當前還沒有統一的概念界定。有的學者認為，跟蹤審計是指國家審計機關對政府投資項目從建設資金的籌集、運用和工程實施過程中的勘察、設計、征地、拆遷、招標投標以及工程決算包括資產交付使用與投資效益分析等全過程的審計[1]。還有的學者將跟蹤審計結合國家建設項目的實踐進行定義，認為跟蹤審計是指由獨立的審計機關和審計人員，依據黨和國家在一定時期頒發的方針政策、法律法規和相關的技術經濟指標，運用審計技術對國家建設項目全過程或重點環節的技術經濟活動以及與之相聯系的各項工作進行及時的審查、監督[2]。

結合審計實踐，結合學者分析，筆者以為：所謂跟蹤審計，就是指國家審計機關及其授權委托組織依照國家的相關法律法規，對被審計項目實施全過程的實時動態的審計監督，其中包括對項目的專項資金流向、基建項目進程、經濟責任追究、財務收支情況和整改運行情況等方面所開展的全程同步審計。

跟蹤審計的特征主要有：

（一）審計內容廣泛

跟蹤審計是以資金流向為主線，對項目的前期工作、建設實施、竣工驗收等環節進行的全方位審計，其審計內容涉及到整個項目的決策、審批、設計、施工、竣工驗收、竣工決算等方面，另外，還包括對項目各階段資金的運行效益進行實時審計，因此比傳統的事后審計的內容要全面廣泛。

（二）審計關口前移

跟蹤審計需要在審計項目現場進行工作，進行實時的跟蹤，對容易造成浪費的環節，盡早地介入到項目的進展中，因此，審計關口必須前移到項目一線。與傳統的事后送達審計方式相比，真正體現了就地審計、提前審計的優勢。

（三）審計實效性強

跟蹤審計是一種提前介入式的全過程跟蹤監督，能迅速反饋意見、及時糾正問題，重點是節約政府資金和規范項目管理。對一些重點專項資金或重點建設項目進行跟蹤審計，能夠第一時間促使被審計單位及時糾正存在的問題，改進和完善建設工作，將存在的相關問題解決在萌芽狀態，切實體現跟蹤審計監督的及時高效性。

（四）審計效益明顯

跟蹤審計是績效審計的一種模式，更加注重效益性目標審計。它可以順著建設程序這條主線，開展對審計項目開工前期工作的審計、在建期工作的審計和竣工后工作的審計等相關工作，并實現從以資金為主線到以項目建設為主線的審計重心轉移，這樣就可以將事前預防、事中控制和事后監督有機結合起來，盡可能做到及時堵塞漏洞，減少損失和浪費，充分發揮跟蹤審計促進項目管理、控制建設成本、提高投資效益的作用。

二、我國實施跟蹤審計中存在的現實問題

（一）審計法律法規不健全，跟蹤審計缺乏統一規范

目前我國雖然對跟蹤審計進行了大膽實踐，形成了一套獨特的跟蹤審計實踐操作思路，但是作為一種新生的績效審計模式，還沒有形成一套統一的法律規范體系。當前我國雖有《中華人民共和國審計法》作為法律依據，但是，該法已滯后于實踐，它對有關績效審計的規定尚不完善，對跟蹤審計則基本上沒有提及。縱觀審計法的整個內容，不難發現，有關審計機關職責、審計機關權限和審計程序等方面只是針對財務審計有明確規定，并且限定審計的內容和范圍較小，僅限于預算執行情況和決算的審計監督范圍，這是無法達到跟蹤審計的預期目標的。正是由于跟蹤審計的范圍、內容、程序、審計取證、審計報告等都缺乏統一規范，導致跟蹤審計工作帶有很大的主觀性和隨意性，不能確保審計質量。因此，必須盡快加強跟蹤審計的制度化和規范化建設。

（二）審計人員綜合素質不高，難以滿足跟蹤審計的要求

我國審計隊伍的知識結構目前以會計、審計人才為主體，復合型人才較為缺乏，而跟蹤審計對象的復雜性、多樣性決定了審計人員必須具備多學科知識，必須運用多學科的知識，采用多樣化的審計方法，采取多種審計手段。由于多種原因，長期以來審計人員以財務收支審計為主，對其他領域的知識運用不多，視野相對狹窄，知識面也比較窄，不能綜合運用經濟學、社會科學、法律、財會與工程方面的知識進行分析和判斷，這些審計人員將難以滿足跟蹤審計工作綜合性強、層次高的需求。因此，審計人員綜合素質不高，對開展跟蹤審計工作將是一個很大的制約因素。

（三）審計信息化水平相對落后，無法適應跟蹤審計的需求

隨著計算機技術、網絡技術的發展，網上交易、無紙化辦公、會計電算化日益普及，而跟蹤審計是一項復雜的信息管理工程，需要對整個項目各方面的審計信息進行收集、整理、分類分析并存檔管理，因此，必須采用計算機技術進行輔助審計，它需要有較高水平的信息化審計手段作為技術保障。眾所周知，我國的財務軟件無論是在功能上還是開發技術上都發展很快，且正在由核算型向管理型方向發展，然而，審計軟件的應用卻并不普及，推廣速度遠遠落后于財務軟件的普及程度。目前許多單位審計信息資料沒有有效地與局域網絡進行鏈接，審計信息與數據不能互通，資源與信息沒有實現共享。同時，由于我國許多信息系統還沒有審計接口，審計軟件無法獲取系統的電子資料，計算機審計還停留在淺層次運用上。另外，我國審計人員的計算機水平有限，也影響了審計機關的信息化建設。

（四）審計管理機制不完善，跟蹤審計難以順利實施

隨著市場經濟的發展和地方立法權的完善，現行的審計機關接受雙重領導機制，使得中央和地方審計機關的關系逐漸疏遠，有些矛盾日趨凸現。如現行審計管理機制下，跟蹤審計經常受到地方政府領導的個人意志左右，不能很好地獨立開展工作。現行的跟蹤審計工作沒有相關法律依據，大都是根據政府領導決策開展的，政府領導對審計機關擁有實質性的制約力和決定權，對于審計項目中管理、體制方面的問題，審計機關都無法進行審計。即使是有些審計機關根據上級部門安排在開展跟蹤審計，也難逃“自我檢查”之嫌。從近年來我國審計機關每年揭露的大量違規行為中，不難發現，我國審計工作的重點還是停留在財務審計，并不是真正地跟蹤審計。由于我國各級政府的考核指標帶有明顯的“GDP化”傾向，因此，跟蹤審計主要是對財政資金的收支情況進行審計，而無法有效地進行效益審計。另外，審計機關內部組織分工不夠明確，每年的中央預算執行審計都是由審計署機關直接對各部門進行的審計，駐地部門審計機關的作用基本上類似于所在部門的內部審計，其作為政府審計的職能作用發揮很不充分。[3]這就使得駐地部門審計機關具有雙重角色，很難全力投入到某些項目的跟蹤審計中，有的地方審計機關甚至無力進行跟蹤審計。

三、關于完善跟蹤審計的對策建議

（一）逐步推進跟蹤審計法制化

為了使我國跟蹤審計能夠得到規范實施，真正發揮應有的作用，應當盡快借鑒國際和西方先進國家績效審計制度建設的經驗，積極探索與中國實際相結合的跟蹤審計的組織形式、范圍、內容和方法等，形成一套可操作的規范，并盡快通過立法程序加以明確規定。同時，根據我國審計事業發展的實際，加快《中華人民共和國審計法》的修訂工作，應明確績效審計以及跟蹤審計的法律定位，為跟蹤審計的實施提供法律依據，從而有力推動跟蹤審計的開展，促進跟蹤審計的逐步完善。另外，在現行的跟蹤審計工作過程中，應注重審計成果轉化，堅持邊審計、邊整改、邊規范、邊提高，及時總結工作中的不足，及時調整跟蹤方案，逐步完善內控制度要圍繞法規和審計工作職責，研究和制訂開展跟蹤審計的操作規范，規范和指導跟蹤審計工作。要通過制度規范跟蹤審計行為，保證跟蹤審計的有效實施，使跟蹤審計逐步進入程序化、規范化、制度化的軌道中。

（二）大力加強跟蹤審計隊伍建設

跟蹤審計是一項系統化的工程，需要審計人員使用創新的方法和多學科的知識，因而審計人員在開展跟蹤審計時除了具備傳統的財務審計能力外，還要求審計人員具有更多的專業知識，如經濟學、社會科學、法律、電子技術、環保與工程技術等。因此，審計機關必須加強跟蹤審計隊伍建設。首先，要不斷加強對現有審計人員的培訓，培訓的內容不僅要涉及國內外跟蹤審計理論的研究成果，還要重點突出跟蹤審計業務知識和能力的培訓。其次，要鼓勵跟蹤審計人員深入到項目建設一線學習審計新技術、新方法，不斷提高審計人員的專業技術水平和實戰經驗。最后，要適當引進一些專業人員充實到跟蹤審計隊伍，如聯合會計主管部門、環境保護部門和社會中介組織，聘請注冊會計師、環境工程技術專家、律師和建筑師等加入到審計部門工作，利用這些人員的專業知識和技術，拓寬審計人員的知識范圍，提高跟蹤審計的效率和效果。

（三）穩步提高跟蹤審計信息化水平

審計手段實現電子化并逐步發展到網絡化，是審計技術發展的必然趨勢[4]。跟蹤審計作為一種新型的審計方式，更加需要采用現代信息和電子網絡技術，對審計項目中各方面分散的信息實行統一管理和使用。首先，要根據跟蹤審計的需要，適度超前地更新計算機設備，并相應采用設備儀器輔助審計，如GPS定位儀、全站儀和檢測儀器等，為加快審計信息網絡建設打下堅實的硬件基礎。其次，要加強審計軟件開發和審計人員的計算機培訓，結合跟蹤審計人員工作的實際，形成一些成熟的人機高效組合的審計軟件運營系統，進而將跟蹤審計的各項業務熟練地運用到系統軟件中處理，提高審計的工作效率。最后，要積極探索聯網審計，全面落實“金審工程”實施系統，強化網絡審計監督。同時，鼓勵審計人員自主開發小型、實用的審計軟件，進一步完善跟蹤審計的網絡信息平臺，從而穩步提高我國跟蹤審計的信息化水平。

（四）盡快完善跟蹤審計管理機制

跟蹤審計雖然在我國屬于起步發展階段，但已經展現出旺盛的生命力。盡管其規范化程度不高，管理機制也存在不少問題，有待改進，但是我國政府依然在重大項目上積極探索運用跟蹤審計方式，如“汶川地震災后重建項目”就采用這種方式審計。因此，審計機關必須創新管理方式方法，完善跟蹤審計管理機制，為政府提供更好的審計服務。首先，要積極探索科學的領導機制，改變現有的雙重復雜的領導機制，明確相關領導職責和權限，科學合理地分工負責，使得審計機關及其工作人員能夠在其職權范圍內獨立開展工作，不受其他方面因素的影響和限制。其次，要全面整合審計資源，使得審計機關的人力、技術、信息等資源得到合理優化配置，最大限度地發揮審計機關的整體效能。最后，要結合跟蹤審計覆蓋面廣、流程長、審計點多的特點，拓寬審計途徑，改革審計人事管理制度，從社會上引進和培養專業人員進行協助審計，充實審計機關力量，為跟蹤審計工作的規范高效實施提供人力保障。

[1]夏斐：《論國家跟蹤審計制度對政府投資項目決策風險的監控》，《建設投融資》2006年第4期。

[2]陳完美：《國家建設項目跟蹤審計探析》，《江南論壇》2005年第6期。

[3]吳秋生：《政府審計職責研究》，中國財政經濟出版社2007年版。

[4]審計署審計科研所：《中國審計研究報告2005》，中國時代經濟出版社2006年版。

（作者單位 廣州大學公共管理學院）

（責任編輯 崔光勝）