功能轉(zhuǎn)變：地方政府規(guī)模和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的途徑
——武漢市政府機(jī)構(gòu)改革的實證分析

○ 李金紅

功能轉(zhuǎn)變：地方政府規(guī)模和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的途徑
——武漢市政府機(jī)構(gòu)改革的實證分析

○ 李金紅

政府機(jī)構(gòu)改革是政治體制改革的一項重要內(nèi)容。為了進(jìn)一步深化政治體制改革，建立適應(yīng)當(dāng)今政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的政府管理體制，黨的十七大和十七屆二中全會提出建立“大部制”的機(jī)構(gòu)改革方向。2008年3月，十一屆全國人大第一次會議通過了以“大部制”為改革方向的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。改革就是一種制度創(chuàng)新，制度創(chuàng)新離不開對原有制度全面、合理的分析與評估。武漢市政府機(jī)構(gòu)改革方案的制度設(shè)計也離不開對武漢市原有政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的分析與評估，并在搞清楚其來龍的基礎(chǔ)上分析其去脈?；诖?，本文主要是通過對武漢市政府機(jī)構(gòu)改革歷程的描述，分析改革的成效、問題及原因，并提出一些對策建議。

一、武漢市政府機(jī)構(gòu)歷次改革的重點(diǎn)與收效

武漢市人民政府在1982年以前，設(shè)置了7委12室46局1社4處和2館，共72個工作機(jī)構(gòu)。隨著政治、經(jīng)濟(jì)和社會形勢的不斷發(fā)展，以及政治體制改革的不斷深入，從1982年開始，中國先后進(jìn)行了5輪規(guī)模較大的政府機(jī)構(gòu)改革。與此相應(yīng)，武漢市政府機(jī)構(gòu)設(shè)置也進(jìn)行了5輪規(guī)模較大的政府機(jī)構(gòu)改革。

（一）1982年的武漢市政府機(jī)構(gòu)改革

1982年開始的武漢市政府機(jī)構(gòu)改革主要從五個方面展開：一是撤銷重疊機(jī)構(gòu)，合并相近機(jī)構(gòu)，調(diào)整交叉機(jī)構(gòu)，增設(shè)需要機(jī)構(gòu)；二是明確各部門及其所屬機(jī)構(gòu)的職能，禁止因人增設(shè)機(jī)構(gòu)或崗位；三是精簡領(lǐng)導(dǎo)班子；四是廢除實際存在的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，實現(xiàn)干部隊伍年輕化；五是定編不定人，開展崗位輪訓(xùn)工作。

武漢市進(jìn)行的這一輪政府機(jī)構(gòu)改革，其成就主要體現(xiàn)在：政府機(jī)構(gòu)臃腫龐大、分工過細(xì)的現(xiàn)狀在一定程度上得以改觀；開始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制；精簡了領(lǐng)導(dǎo)班子；加快了干部隊伍年輕化建設(shè)步伐。

但是，由于當(dāng)時經(jīng)濟(jì)體制改革推進(jìn)較快，一些適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢迅速發(fā)展需要的新機(jī)構(gòu)不斷建立，舊機(jī)構(gòu)一時又難以撤銷。在改革初期成效顯著，但在改革后期，又出現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)膨脹的現(xiàn)象。本輪政府機(jī)構(gòu)改革，既沒有實現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)和人員的真正精簡，又沒能實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

（二）1988年的武漢市政府機(jī)構(gòu)改革

1988年開始的政府機(jī)構(gòu)改革以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橥黄瓶?，針對武漢市政府組織設(shè)置不當(dāng)、功能不全、機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉等問題從三個方面展開：一是政企分開，政事分開，改變政府的管理方式；二是在職能劃分、關(guān)系梳理、職責(zé)歸位的基礎(chǔ)上，調(diào)整政府機(jī)構(gòu)設(shè)置；三是在“三定”方案的基礎(chǔ)上，精簡機(jī)構(gòu)和人員。

武漢市進(jìn)行的這一輪政府機(jī)構(gòu)改革，其成就主要體現(xiàn)在：政府開始由微觀管理、直接管理和部門管理向宏觀管理、間接管理和行業(yè)管理轉(zhuǎn)變；政府和企事業(yè)單位之間的職能劃分逐漸明確；提出了“三定”方案，由此政府機(jī)構(gòu)設(shè)置開始進(jìn)入制度化時期。

但是，由于后來一系列復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)原因，這一輪政府機(jī)構(gòu)改革在實踐中并沒能得以按照既定思路連續(xù)展開，再加上治理、整頓工作的需要，政府機(jī)構(gòu)不僅沒有精簡，反而出現(xiàn)了嚴(yán)重的反彈。

（三）1992年的武漢市政府機(jī)構(gòu)改革

1992年武漢市政府機(jī)構(gòu)改革主要從四個方面展開：一是進(jìn)一步調(diào)整綜合經(jīng)濟(jì)部門；二是強(qiáng)化對專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門的改革；三是精簡直屬和辦事機(jī)構(gòu)；四是剝離行政機(jī)關(guān)總務(wù)與后勤服務(wù)。

本輪政府機(jī)構(gòu)改革的歷史性的貢獻(xiàn)在于，首次提出政府機(jī)構(gòu)改革的目的是適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要。但從改革的實踐過程來看，1992年開始的政府機(jī)構(gòu)改革“目的清楚、目標(biāo)不明確”。

（四）1998年的武漢市政府機(jī)構(gòu)改革

1998年武漢市政府機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容主要集中在四個方面：一是明確界定政府的基本職能、特殊職能和過渡職能，并以此為據(jù)來配置政府機(jī)構(gòu)的職能；二是加強(qiáng)宏觀調(diào)控部門；三是調(diào)整和減少專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門；四是適當(dāng)調(diào)整社會公共管理部門，逐步發(fā)揮社會中介組織的作用，加強(qiáng)政府監(jiān)管部門。

本輪政府機(jī)構(gòu)改革的突出成就在于：政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進(jìn)展；阻礙市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門被大量撤銷；政府機(jī)構(gòu)和人員得到了極大的精簡；中介組織開始在社會公共事務(wù)管理中發(fā)揮作用。不過，由于當(dāng)時我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制正在建立過程中，按完善的市場經(jīng)濟(jì)的要求改革政府機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)一步到位是難以做到的。

（五）2003年的武漢市政府機(jī)構(gòu)改革

經(jīng)歷了1998年較大幅度的政府機(jī)構(gòu)改革后，2003年的政府機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想是改革總體格局保持相對穩(wěn)定，不進(jìn)行大規(guī)模變動，集中力量解決行政管理體制中突出的矛盾和問題。具體而言，就是集中于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等四個方面，建設(shè)“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制，并以此為前提，進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革。

本輪改革后，市政府設(shè)置辦公廳和工作部門42個，部門管理機(jī)構(gòu)2個，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)3個，共47個。與改革前相比，市政府工作機(jī)構(gòu)基本持平，市級行政機(jī)構(gòu)總體格局保持相對穩(wěn)定，機(jī)構(gòu)總數(shù)沒有突破中央規(guī)定的限額。主要的成就在于：

1.政府機(jī)構(gòu)得到了精簡。1979年，武漢市有政府機(jī)構(gòu)72個。經(jīng)過連續(xù)5輪的改革，截止到2007年，武漢市政府機(jī)構(gòu)為47個，減少了25個，精簡幅度達(dá)35%。

2.政府職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變。經(jīng)過改革，武漢市的政府職能發(fā)生了巨大變化。具體而言，這種變化主要表現(xiàn)在三個方面：一是通過政企分開，最大限度地將生產(chǎn)經(jīng)營職能轉(zhuǎn)交給了企業(yè)，使企業(yè)有了生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)；二是通過政事分開，將一部分公共服務(wù)的職能下放給了事業(yè)單位；三是通過政社分開，將一部分社會事務(wù)的治理職能下放給了社會中介組織。

3.政府機(jī)構(gòu)設(shè)置適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)體制改革的需要。通過改革，武漢市政府的經(jīng)濟(jì)管理部門和市場監(jiān)管部門得到了強(qiáng)化。例如，將市經(jīng)濟(jì)委員會指導(dǎo)和管理國有企業(yè)和集體企業(yè)的職能，市財政局對國有企業(yè)資本金統(tǒng)計評價的職能，市勞動和社會保障局?jǐn)M訂并組織實施國有企業(yè)者收入分配的職能進(jìn)行整合，把原來分散在各個部門的國有資產(chǎn)、人事和事務(wù)等管理權(quán)集中起來，組建市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。

4.政府管理方式更加合理有效。通過改革，武漢市政府在日常管理中，逐漸習(xí)慣了采用宏觀調(diào)控和間接管理的方式代替原來的微觀經(jīng)營和直接管理的方式。在管理手段上，也由過去的單一依靠行政手段，轉(zhuǎn)變?yōu)榉墒侄?、?jīng)濟(jì)手段和行政手段綜合利用。

5.政府運(yùn)行機(jī)制不斷完善。通過改革，武漢市政府在運(yùn)行機(jī)制上逐漸建立起了科學(xué)民主的決策機(jī)制、政府管理的績效機(jī)制、行政問責(zé)的約束機(jī)制等現(xiàn)代政府的運(yùn)行機(jī)制。

6.政府服務(wù)方式不斷創(chuàng)新。在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革的同時，武漢市政府也進(jìn)行了服務(wù)方式的創(chuàng)新。武漢市政府服務(wù)方式的創(chuàng)新主要表現(xiàn)為：首問負(fù)責(zé)制、服務(wù)大廳建設(shè)、電子政務(wù)發(fā)展等諸多方面。

二、機(jī)構(gòu)改革中的困境

（一）政府機(jī)構(gòu)改革在一定程度上形成了精簡-膨脹-再精簡-再膨脹的怪圈

從1982年政府機(jī)構(gòu)改革開始，幾乎是每一輪政府機(jī)構(gòu)改革在改革初期，政府機(jī)構(gòu)得到了精簡，但幾年之后，政府機(jī)構(gòu)就會膨脹，重新形成機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、職責(zé)不清、職能不明、效率低下的弊端。

（二）政府機(jī)構(gòu)之間職能交叉嚴(yán)重

政府職能轉(zhuǎn)變，一直是政府機(jī)構(gòu)改革的一項主要內(nèi)容。由此，政府在整體上基本完成了與建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的職能轉(zhuǎn)變。但是，在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，各部門之間的職能交叉現(xiàn)象仍然十分嚴(yán)重。例如，武漢市城市規(guī)劃管理局、武漢市國土資源和房產(chǎn)管理局和武漢市建設(shè)委員會3個部門，都承擔(dān)有武漢市土地資源的規(guī)劃、利用和保護(hù)等方面的職能。

（三）政府組織出現(xiàn)了一定程度的結(jié)構(gòu)失衡

通過改革，武漢市政府的經(jīng)濟(jì)管理部門和市場監(jiān)管部門得到了強(qiáng)化，但社會管理部門設(shè)置較弱。政府組織的這種結(jié)構(gòu)性失衡顯然不利于解決當(dāng)前社會上因兩極分化、下崗失業(yè)所產(chǎn)生的各種矛盾和問題，不利于社會和諧發(fā)展，也不適應(yīng)當(dāng)前正在展開的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的實施。

（四）改革理念中的政府本位嚴(yán)重

武漢市的上述5輪政府機(jī)構(gòu)改革，并沒有改變傳統(tǒng)的“政府本位”管理模式，整個改革的指導(dǎo)思想仍然是一種政府中心主義，政府主導(dǎo)著改革的內(nèi)容、方式和方向。政府機(jī)構(gòu)改革的這種政府本位主義，在改革初期，對于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，有效利用社會資源，調(diào)動市場主體的積極性，推動城市和鄉(xiāng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。但是，隨著各項改革的全面展開和不斷深入，這種“政府本位”的管理模式逐漸陷入了一種存在和運(yùn)行的困境。

（五）政府機(jī)構(gòu)改革的地方性特色不明顯

由于體制原因，武漢市的上述5輪政府機(jī)構(gòu)改革基本上是按照與上級政府對口要求進(jìn)行的改革，改革內(nèi)容和措施沒能突出武漢市歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實發(fā)展的個性要求。隨著中部崛起和武漢市“兩型社會”發(fā)展戰(zhàn)略的提出，武漢市政府機(jī)構(gòu)改革缺乏地方性特色所造成的阻礙作用將會日益凸顯。

三、武漢市政府機(jī)構(gòu)改革要解決的幾個問題

針對武漢市政府機(jī)構(gòu)改革存在的上述問題，筆者認(rèn)為，武漢市政府在新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革中，可以根據(jù)中央以及湖北省委省政府機(jī)構(gòu)改革的精神，結(jié)合武漢城市定位、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際和“兩型社會”體制改革實驗的要求，按照“大部制”改革的思路設(shè)局，按照“大處室”改革的思路設(shè)局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，按照精副職思路優(yōu)化政府規(guī)模和結(jié)構(gòu)。具體而言，對武漢市政府機(jī)構(gòu)改革，可以從六個方面深入展開。

（一）將轉(zhuǎn)變政府職能推向深入

政府職能轉(zhuǎn)變是這次政府機(jī)構(gòu)改革的中心工作。多次政府機(jī)構(gòu)改革實踐也充分證明，政府職能不轉(zhuǎn)變，政府仍然深陷在事無巨細(xì)的管理方式中，就很難解決層次過多、職能交叉、機(jī)構(gòu)臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多頭執(zhí)法的問題，政府機(jī)構(gòu)也不可能做到人員精簡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。在武漢市本輪政府機(jī)構(gòu)改革中，將轉(zhuǎn)變政府職能推向深入是改革的主要任務(wù)。具體而言，本輪政府機(jī)構(gòu)改革一是加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控與監(jiān)管職能，繼續(xù)推進(jìn)政事、政企、政社分開；二是建立部門之間分工合理的職能體系，做到公共事務(wù)治理不缺位、越位和錯位；三是加強(qiáng)直接面向基層和群眾的“窗口”機(jī)構(gòu)的服務(wù)職能；四是將一些輔助性、技術(shù)性、服務(wù)性事務(wù)通過科學(xué)合理的方式，如政府購買服務(wù)等，交給事業(yè)單位和市場中介組織來承擔(dān)，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。

（二）理順職責(zé)關(guān)系

理順職責(zé)關(guān)系既是政府機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)，也是武漢市這次機(jī)構(gòu)改革的難點(diǎn)。在改革過程中，可以根據(jù)武漢市政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，理順市、區(qū)、街、居各層次在公共服務(wù)中的職責(zé)關(guān)系，做到各盡所能和各負(fù)其責(zé)；理順各個職能部門之間的職責(zé)關(guān)系，做到一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)；理順政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系，做到內(nèi)部分工合理、管理有序、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。

（三）建立科學(xué)合理的權(quán)責(zé)體系

政府權(quán)責(zé)關(guān)系脫節(jié)，也是當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)設(shè)置改革需要解決的一個重要問題。從調(diào)查的情況來看，武漢市各個部門都程度不同地存在權(quán)責(zé)體系不合理的現(xiàn)象，在政府機(jī)構(gòu)改革中，需要以強(qiáng)化責(zé)任落實為重點(diǎn)，進(jìn)一步理順政府機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。要嚴(yán)格按照有關(guān)法規(guī)，合理界定部門權(quán)限，明確部門職責(zé)分工。具體而言，就是要通過“三定”（定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制）工作，著力解決職責(zé)交叉、有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)、權(quán)責(zé)不對稱等突出問題，努力實現(xiàn)權(quán)責(zé)一致、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究的科學(xué)合理的權(quán)責(zé)體系。

（四）按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分設(shè)的原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置

為了使改革后政府職能部門之間及內(nèi)部的權(quán)力運(yùn)作相互協(xié)調(diào)、相互制約，有必要在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三權(quán)分設(shè)的原則進(jìn)行改革。三權(quán)分設(shè)的改革思路有兩種：一是在部門內(nèi)部進(jìn)行三權(quán)分設(shè)；二是在部門之間綜合設(shè)置決策類、執(zhí)行類和監(jiān)督類政府工作部門。從改革的力度來看，前者主要是預(yù)防和解決部門三權(quán)合一所帶來的權(quán)力腐敗問題，部門調(diào)整與整合的力度不大，改革的推行相對較為穩(wěn)健。后者主要是解決行政權(quán)的配置問題，需要對整個政府管理體制進(jìn)行重大改變，改革的措施相對較為激進(jìn)。從長遠(yuǎn)來看，在部門間進(jìn)行三權(quán)分設(shè)應(yīng)該是改革的目標(biāo)與方向。不過，為了能讓改革順利推進(jìn)，先在部門內(nèi)部進(jìn)行三權(quán)分設(shè)的改革探索也可以成為一種現(xiàn)實的選擇，而且可以為未來的改革積累經(jīng)驗。

（五）構(gòu)建部門間的協(xié)調(diào)與配合機(jī)制

部門間的協(xié)調(diào)與配合機(jī)制包括橫向與縱向兩個方面：

在橫向上，部門間和一個部門內(nèi)設(shè)處室之間的協(xié)調(diào)與配合機(jī)制是部門和處室的分工與合作的問題，屬于“塊”的范疇。從國內(nèi)外的實踐來看，不管我們作如何的科學(xué)劃分，也不能完全解決不同部門在職能和權(quán)限上的重疊與沖突的問題。即使在分工上能解決這一問題，但整個政府機(jī)構(gòu)是一個有機(jī)的整體，在整個政府系統(tǒng)內(nèi)部，有分工，必然會有合作。由此，經(jīng)過改革后，盡管政府機(jī)構(gòu)減少和職能整合帶來了合作上的便利，但其作為一種新型的政府機(jī)構(gòu)形式，仍然有必要建立有效的溝通協(xié)商機(jī)制，快速解決相關(guān)部門就同一問題的競爭與矛盾，以及解決這一問題的制度依據(jù)不統(tǒng)一的問題。而且，各個部門由于功能齊備，相互之間的獨(dú)立性增強(qiáng)，有必要改變目前依靠政府副職分管不同部門的模式，建立由各個相關(guān)大部門和政府主管領(lǐng)導(dǎo)組成的部長聯(lián)席會議，研究解決部門之間的合作和協(xié)調(diào)問題。而在一些大部門內(nèi)部，也需要整合相關(guān)處室，形成“大處室”，并建立處室之間協(xié)調(diào)合作的新機(jī)制。由于部門和處室減少了，橫向的協(xié)調(diào)合作的成本也會大幅縮減。

在縱向上，政府間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制主要是一個部門內(nèi)部上下級間的垂直管理的問題，屬于“條”的范疇。垂直管理最大的問題是：“看得見的管不著，管得著的看不見?！睂τ谶@一難題，我們的建議是合理劃分部門內(nèi)部上下級之間的事權(quán)與財權(quán)，將決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)向上集中，將執(zhí)行權(quán)和財權(quán)向下移動，建立權(quán)責(zé)對應(yīng)的機(jī)構(gòu)組織體系和公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制。

（六）調(diào)整優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)

政府機(jī)構(gòu)改革并不是一種簡單的機(jī)構(gòu)精簡和編制壓縮，而是一種組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。具體而言，調(diào)整和優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，一是要求政府機(jī)構(gòu)數(shù)量不能太多，建立一種“小而富有回應(yīng)”的政府組織形式；二是機(jī)構(gòu)橫向設(shè)置不能過細(xì)，最大限度避免多頭管理，政出多門；三是增強(qiáng)組織的決策能力，增加政府行為的公信力和有效性。

（作者單位 江漢大學(xué)政法學(xué)院）

（責(zé)任編輯 崔光勝）