紀委監督權規范運行的新思考

○ 閔凡群

紀委監督權規范運行的新思考

○ 閔凡群

紀委作為黨的紀律檢查機關，在預防和治理腐敗，完善和整頓黨紀以及加強和強化黨風建設等方面發揮了重要的、不可替代的作用。但是，近年來，隨著我國法治建設進程的不斷推進，民眾民主法治觀念的不斷提高，紀委不斷受到民眾提出的“誰來監督監督者”的詰問。現實中不斷出現的紀委書記貪污腐敗案件，也增強了這種詰問的力度。因此，規范紀委監督權的運行，強化對紀委監督權的監督制約，有效地防止權力濫用，提高紀委的公信力和權威性，具有十分重要的理論價值和現實意義。

一、紀委及其監督權定位

紀委，是普通公眾的稱謂方式，其全稱為黨的紀律檢查委員會。我國紀委系統包括，黨的中央紀律檢查委員會、黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會。其性質為中國共產黨的紀律檢查機關，是黨內監督的專門機關，是對黨組織和黨員遵守黨的紀律的情況進行監督、檢查，對違紀黨組織及其成員執行紀律的職能機關。這是紀律檢查機關區別于其他監督機關的本質特征，也是紀律檢查機關的基本性質。黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是：維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。筆者認為，紀委享有的職權可以簡單歸納為如下幾種：監督權、立案權、調查權、建議權、處分權、黨內“條規”制定權等。紀委所享有的眾多職權其實可以總結為一種簡潔的表述——監督權。根據一般的權力的分類，權力分為決策權、執行權和監督權，三種權力互相制衡約束，紀委所享有的權力大體上就可以歸為與決策權和執行權相并列的監督權，也就是紀委作為黨的重要機關對受其監督的對象給予監察、督導的一種具有強制性的力量。

權力一般是指特定主體因某種優勢而擁有的對社會或他人的強制力量和支配力量。紀委監督權在本質上可以理解為是權力的一種，具有權力強制和支配的特性。權力就意味著一方對另一方的支配，這是一條永恒的定律，紀委監督權亦不例外。

現實中，為了防止紀委監督權的濫用，我國已經建立了對紀委監督權的監督制約體系：一是黨內監督制約。我黨的各種文件中規定，“黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下進行工作。黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作”，“黨的地方各級委員會和基層委員會監督上級黨委、紀委的工作，提出意見和建議”，“黨員有權檢舉黨的任何組織和任何黨員違紀違法的事實，同消極腐敗現象作斗爭”。以上規定說明，紀委實行的是雙重領導體制，紀委監督權受到黨內民主監督，主要表現為縱向的上下級的監督，橫向的同級黨委的監督和全體黨員的監督，這種“三位一體”的黨內監督體現了我黨的黨內民主建設，構筑了對紀委行使監督權的黨內制約體系。二是黨外監督制約。我黨的重要文件中還規定，“黨內監督要與黨外監督相結合。黨的各級組織和黨員領導干部，應當自覺接受并正確對待黨和人民群眾的監督”。在黨外監督方面，主要是廣大民眾和新聞媒體的監督，我黨肯定了黨外監督的重要作用。

二、監督制約體系的不足

（一）監督法律規定的缺失性

我國紀委監督權的監督制約體系的構建主要體現在黨的文件中，這些文件不是真正意義上的法律，而真正的法律規定中則沒有關于規范紀委權力的條款，即使集中規范監督權行使的單行法律《監督法》也回避了對紀委的監督問題，這就使對紀委權力的監督缺少了法律層面的依據和規定，紀委監督權力的運作未能全面的納入法治的軌道，也是紀委監督權時有濫用的重要原因。

（二）監督制度的原則性

已有的監督制約體系看似內外結合，上下互補，實際上多為原則性的規定，體現出了抽象、模糊的特點，不利于在監督實踐中具體操作。比如在民眾有權監督紀委的規定中，民眾如何去監督，因檢舉揭發而受到不利影響怎么維權等問題沒有具體規定，這就導致在實際執行時，民眾可能就不想、不能，甚至不敢去監督紀委。

（三）監督效果的有限性

按目前情況，對于紀委書記的監督，除了地方黨委、上級紀委敢監督外，沒有一個同級的機構能監督。但是上級紀委平時很少接觸下級紀委，存在信息不對稱的情形，很難起到監督作用。而且，上級紀委和地方黨委與下級紀委存在隸屬關系，上級護短、不好拉下情面的事情也常有發生。在黨委里，紀委書記一般就是常委，怎么監督。在這種體制下，紀委書記腐敗絕非偶然。因此，紀委監督權的監督制約體系因制度設計不甚合理而導致監督效果會在某些情況下打折扣。

三、完善對監督權的監督

胡錦濤總書記在十七大報告中明確指出，要“確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行。要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。可見，我黨充分認可了對權力行使給予監督的重要性。改革并完善紀委監督權監督制約體系，可以有效地保障紀委權力不被濫用，防止紀委腐敗問題出現，同時也是對“如何監督監督者”命題的一個有效解釋。筆者認為，紀委監督權監督制約體系的完善主要還是從兩個層面展開，即完善黨內監督制約體系與完善黨外監督制約體系。

（一）完善黨內監督制約體系

1.加大上級紀委的監督力度

在現行的紀委領導體制下，上級紀委是監督下級紀委的最主要、最有效的監督主體，要努力發揮其應有的作用，加大對下級紀委的監督力度，促使監督透明化、制度化與規范化。可以考慮建立大案要案備查制度，下級紀委在處理大案要案時，要適時向上級紀委報告，由上級紀委備查；建立健全巡查制度，上級紀委要適時以靈活的方式對下級紀委進行巡查，聽取下級紀委及同級各個機關、機構的意見，并及時處理和反饋；建立公示公開制度，“陽光是最好的防腐劑”。紀委自身在履行監督職責時，要嚴格按照程序進行，同時定期以合理的方式向社會公開履行職責的各種情況，做到公開透明，接受各界監督。

2.強化同級黨委的監督力度

在不改變現行的紀委領導體制的前提下，同級黨委的監督也是制約紀委權力的重要力量。可以考慮把紀委書記不再組建為黨委常委，獨立出來作為專門的監督主體履行監督職責，組織協調全國的黨風廉政建設和反腐敗工作，重點是查辦腐敗案件，這樣同級黨委與紀委的關系就可以得到較好的理順，更有利于兩者之間形成良性的互動關系。

3.構建黨員舉報檢舉的制度

黨員的舉報檢舉要制度化、規范化，黨員對紀委濫用監督權的檢舉揭發要有專門的機構和人員來進行處理，并且配置各種制度加以輔助，使相應的工作人員在處理黨員的檢舉揭發時可以有章可循、有據可依；另外，要注意對實名舉報黨員的人身權益、人格權益的保護，使舉報者有安全保障。

（二）完善黨外監督制約體系

1.明確各級人大、政協組織對紀委的監督

實踐中，有些省市已經邀請各級人大及其常委會、政協組織對其紀委工作進行有效監督，一些好的經驗和做法應該以制度的方式穩定并保留下來。如建立咨詢會議和情況通報、專門接訪、視察、檢查以及來信來訪專辦等制度，紀委每年向部分人大代表、政協委員和特邀監察員通報一次黨風廉政建設工作情況或重大案件的查處情況，征求對黨風廉政建設和反腐敗工作的意見和建議；每半年安排一次專門接訪人大代表、政協委員和特邀監察員的活動，聽取對黨風廉政建設和反腐敗斗爭的意見和情況反映；人大和政協組織也可以對民眾反映的情況進行個案的監督，從而督促紀委認真履行監督權。

2.規范民眾、媒體等社會力量的監督

權力對權力的制約可以有效地監督權力的運行。但是社會權利同樣可以有效地監督權力的運行，以無處不在的人民群眾監督和制約無處可逃的腐敗，包括民眾、媒體、團體等在內的社會力量，也是一股有力的血液。延安時期，民主人士黃炎培曾向毛澤東問及共產黨能否跳出歷史上的“其興也勃焉”、“其亡也忽焉”的周期律問題，毛澤東回答說已找到辦法：民主，這是我黨的本質所在，也是民主政治的核心所在。2009年6月22日，檢察機關全國統一舉報電話“12309”在最高人民檢察院和部分省級檢察院正式投入使用，其余省份也將陸續開通。設置統一舉報電話的制度，就是一種對權力濫用的有效社會監督手段，同樣也是有效監督紀委監督權力的手段，在試行成熟后，可以考慮在省以下檢察機關中施行。

（作者單位 山東省臨沂師范學院）

（責任編輯 崔光勝）