從規模擴張向品質提升：中國城鎮化進程的戰略轉型

潘家華

經濟與政治

從規模擴張向品質提升：中國城鎮化進程的戰略轉型

潘家華

改革開放以來，隨著經濟發展，中國城鎮化進程躍入快車道，規模擴張可謂史無前例。但在另一方面，中國城市的發展品質亟需提升，推動中國的城鎮化健康、穩定、均衡發展。“十一五”時期，中國城鎮化進程中規模擴張的制約和品質提升的壓力日漸凸顯。展望“十二五”的城鎮化，無論是自然演化還是宏觀調控，中國必將進入一個從規模擴張到品質提升的整體轉型時期。

一、強勁的經濟增長助推城市規模擴張

改革開放三十年，中國經濟保持在百分之九以上的年增長率，非農產業成為經濟增長的主要來源，城市成為經濟發展的基本載體。過去三十年，中國城鎮化年均提高幅度接近一個百分點，城鎮化水平從一九七八年的百分之十九點七二增加到二○○九年的百分之四十六點五九。對于中國這樣一個處于快速工業化和城市化進程中的發展中經濟體來說，這一速率和水平并不算高。①例如：日本1950-1955年的城市化水平年均提高3．8個百分點，韓國1965-1970年年均提高2．08個百分點。羅志剛：《對城市化速度及相關研究的討論》，《城市規劃學刊》2007年第6期，第60-66頁。但是，中國的城鎮化規模，不論是年凈增量還是城鎮人口總量，已經長期處于世界第一位置。從每年新增的城鎮人口數量上看，一九八一年至一九九五年，平均每年超過一千萬；一九九六年至二○○五年，每年超過二○○○萬；二○○六年至二○○九年，每年大約一千五百萬。②見歷年中國統計年鑒。二○○九年，中國城鎮人口總量已經達到六點二億，為美國人口總數的兩倍，比歐盟二十七國人口總規模還要高出四分之一。③2007年，美國人口總數3．02億，歐盟27國人口總數4．96億。尤其是通過“十一五”期間“突擊性”的大規模、高速度建設，城鎮用地規模和城鎮道路體系、房屋建筑、工業得到超常規發展。上海的城市軌道交通里程已經達到工業革命發源地的 “世界城市”倫敦的規模。北京“奧運會”、上海“世博會”、廣州“亞運會”，城市硬件設施在許多方面似乎已經超過發達國家水平。

二、城鎮化進程出現明顯失衡

但是，中國的城鎮化發展也存在不平衡，而“十一五”的快速規模擴張，使得這種失衡呈加劇態勢。

首先，人口城鎮化明顯滯后于地域空間的擴張和產業結構的變化。相對于土地城市化，人口城市化速度明顯滯后。一九九六-二○○六年，中國城鎮化人口年均增長百分之四點四六,而城市建成區面積年均增長百分之五點二三，城市建設用地面積年增百分之五點二七。如果考慮農民工的不完全城市化，人口城市化滯后于土地城鎮化速率的情況更加突出。中國非農產業占國民經濟的比重已經降至二○○九年的百分之十點六，但農村人口占全國人口的比重仍然大大超過百分之五十。二○○九年底，城鎮就業人口只占經濟活動總人口的百分之四十。

第二，城市化滯后于工業化。中國工業產品產能過剩。因為農民工沒有真正融入城市，其消費仍然以農村模式為主，消費理念和能力嚴重偏低，難以匹配工業產能的擴張，只能過分依賴出口，受世界經濟波動的影響較大，妨礙城市的健康運行。根據經濟發展和城市化關系的一般模式，城市化水平接近百分之五十時，非農產業占GDP的比重約為百分之七十七點二，非農產業就業占百分之五十六點二。但實際上，我國非農產業占GDP的比重在二○○九年已占近百分之九十。城市化水平滯后工業化水平十五個百分點。如果按人均GDP與城市化水平的對應關系，中國當前的城市化水平滯后八個百分點。①程開明：《當前我國城市化速度的爭論與審視》，《城市發展研究》2009年第10期，第1-6頁。

第三，城市社會融合程度偏低。在全國六點二億城市人口中，農民工數量達到二點三億。而農民工處于城市社會邊緣，就業、收入、教育、醫療、文化等方面，并沒有被城市化。例如，其子女要返回原籍參加高考，多數就業崗位、低保等要求本地戶籍。北京市廉租房和經適房管理辦法規定，申請人必須具有本市城鎮戶籍。房子已成為兩極分化的分水嶺，農民工被排斥在外。②周天勇：《戶籍拉大收入差距》，《新京報》2010年6月5日。

第四，城鎮化發展地域不平衡。在城市的空間布局上，東部沿海地區發展速度快，而中西部內陸地區城市化水平明顯偏低。北京上海等一線城市的城市化率已經達到甚至超過發達國家水平；地處經濟較為發達的珠江三角洲的廣東省，二○○八年的城鎮化水平已達百分之六十三點四；長三角地區的浙江、江蘇，高出全國平均水平十個百分點。中部地區的安徽、江西、湖南低于全國平均水平約五個百分點；西部地區比全國平均水平則要低十-二十個百分點。全國第一人口大省河南城鎮化水平只有百分之三十六,西部的甘肅、云南不足百分之三十五，貴州低于百分之三十,西藏只有百分之二十二點六。東部地區技術先進、能效水平高。平均每萬元工業增加值，東部地區所需能源消費只有中部地區的一半、西部一些省區的四分之一。例如，二○○八年上海平均每萬元工業增加值只需消耗能源零點九六噸標煤；江西、安徽、湖北在二噸左右；內蒙、甘肅、貴州則超過四噸。二○○八年，東部地區每百戶居民汽車擁有量達到十四點四輛，而中部地區只有四點一輛，東北地區三點八輛。

第五，城鄉差距依然在擴大。盡管“十一五”期間，尤其是應對金融危機期間，國家大力投入農村基礎設施建設、開展“新農村”建設、工業反哺農業、“家電下鄉”，農村面貌有了很大改進，但中國的城鄉分割的“二元模式”并沒有得到根本改觀。二○○八年，中國全社會固定資產投資十七點三萬億，其中城鎮占百分之八十六點一,農戶只占百分之三點四。農戶所形成的固定資產只有城鎮房地產開發形成資產的百分之十九點一。二○○九年，城鎮居民人均純收入是農村居民的三點三倍。城鎮居民所享用的教育補貼是農村居民的二倍，城鎮居民所獲得的各種隱性補貼甚至高于農村居民所獲得的人均收入水平。③李實：《城鎮居民補貼甚至高于農民收入》，《新京報》2010年6月5日。

三、體制因素強化自然與社會經濟發展的不平衡

中國城鎮化出現區域分化失衡的原因涉及自然、經濟、社會文化和體制等諸多方面。從自然地理和資源條件上講，東部地區地形、地貌、氣候條件的自然生產力高，承載力強，而西部地區的高原地貌和干旱缺雨的氣候條件，生物自然生產力十分有限，正常社會經濟活動在很大程度上受到剛性制約。西部地區礦產資源較為豐富，但受自然氣候條件限制，產業鏈條延伸有限，多限于簡單采掘，加工轉換和服務業發展難以深化拓展，城市發展缺乏自然條件尤其是水資源的支撐。從經濟區位上看，西部處于內陸，與國際市場和國內生產、消費中心空間距離遠，交通運輸成本高，因而缺乏競爭優勢，城市擴張經濟源動力較為有限。從社會文化條件上看，相對于中西部地區，東部地區教育水平較高、思想比較開放、競爭意識較強。從體制上看，中國是一種自上而下的管理體制，資源的分配、使用具有比較高的行政色彩，特大城市的政治、文化、教育資源顯然首都優于區域性中心城市，省會城市優于非省會城市和中小城市。由于中國政治對經濟的影響力強，經濟對政治的依附性較強，因而經濟活動必然在大中城市、省會城市，尤其是北京、上海這樣的政治、文化、教育資源集中的特大城市表現出“極化”特征。北京的自然資源稟賦和城市定位表明，北京不宜也不必“以工致富”，但傳統上高耗能、高耗水的鋼鐵化工企業，依舊布局北京。北京大中型規模以上的工業企業不多，但超大規模的企業總部多集聚北京，形成中國特色的“總部經濟”，更準確的講，是“首都經濟”。不僅如此，在一個城市內部，資源也相對集中，優質資源集中在城市核心區，而外圍城市區域則處于相對弱化的地位。例如城市化水平較高的北京，每千人汽車擁有量全國第一，四環路以內交通擁堵不堪，但在五環以外，道路交通狀況較為寬松。

中國城市社會分化失衡的根本性原因是體制慣性。一方面，改革開放以前，中國城市化、工業化的重要資金來源是工農產品剪刀差，以農業資助工業，農村資助城市。改革開放以來，尤其是進入二十一世紀，城市化、工業化的資金來源出現變化，不再是產品剪刀差，而是土地利用方式轉換的巨額價差和農民工的低價工資紅利。城市和工業需要占用農村用地，對土地占用的補償多采用行政性的計劃經濟補償模式，經城市地方政府一轉手，用于城市商業、工業和房地產開發，地價決定機制則采用“市場經濟”模式，“拍賣”價格是補償額的數百乃至數萬倍。沒有合理的經濟補償，失地農民不可能有經濟能力主動融入城市。另一方面，被城市化的失地農民在體制上沒有被接納進入城市社會主流。中國戶籍制度的松動使得農村居民進入城市成為可能，但這種制度的延續使農民的身份標簽沒有根本改變。雖然人在城市，就業在城市，但作為一個社會群體，處在城市社會的邊緣地位，在就業、社會保障、教育文化等方面，無法融入城市主流社會。同工不同酬，農民工的工資從改革開放到“十一五”中后期，長期停留在每月千元左右甚至更低，一年的勞動所得難以在所在城市購買一個平方米的商品房。經濟增長的紅利沒有惠及給這些創造財富的底層工人，東部地區用工荒頻現。農民工群體在總體上教育程度偏低，在勞動技能上競爭力不強，這是農民工群體難以融入城市社會的一個表象原因，而農民工占用的社會文化和教育資源與市民不匹配才是真正原因。“十一五”期間，天價地王頻現，不斷刷新于一線和部分經濟發達的東部都會城市，處于高位，農民工維權缺乏制度性保障。

四、城市從外延擴張向品質提升的轉型勢在必然

展望“十二五”中國城鎮化進程，必將出現并加速城市社會經濟發展的整體轉型。首先中國工業化進程已進入中后期階段，工業擴張的速度和規模已經趨緩，已經接近或即將達到峰值。二○○九年中國粗鋼產量已達五點七億噸，占全球產量的百分之四十八，水泥產量達到十六點五億噸，占全球產量的百分之六十。中國的家用電器和許多主要產品產能均已達到或接近飽和，有的已經出現過剩。就發達國家經驗看，進入工業化的中后期階段，城市化的外延擴張趨于減緩甚至終止。目前，中國工業化快速擴張的動力已趨弱，因而對城市空間擴張的拉動力已經有限并將愈來愈弱。第二，城市可用土地資源也已接近極限。中國糧食安全需要保持耕地紅線。中國必須要保留自然生產力高的土地。東南沿海地區，長三角、珠三角地區的可用土地已開發殆盡，這些城市即使想外延擴張，也沒有土地空間。這樣，城市發展只能被動轉型。第三，中國城市改革開放三十年的經濟發展，已經積累了相當的物質基礎，城市經濟實力得到了極大提升，城市基礎設施已初具規模，城市服務功能增強，因而城市發展整體轉型的經濟阻力得到了弱化。第四，中國城市社會矛盾成為中國城市整體轉型的內在動因，收入差距拉大表明收入調整與社會保障已迫在眉睫，兩億多農民工難以融入城市，處于邊緣化境地，顯然是一個社會穩定難題。只有城市發展整體轉型，才能不斷減少由于社會資源的極化配置產生的區域和城鄉差異。第五，城市資源保障、環境保護和生態安全，也要求城市發展從粗放式向集約轉型，建設“資源節約，環境友好”的城市。