房屋使用行為的認定與消防監管——以陳某訴上海市某公安消防支隊履行消防監督職責案為例

童婭瓊

（上海市虹口區人民法院，上海市200083）

1 案情簡介

原告：陳某。

被告：上海市某公安消防支隊。

上海市某路XXX 弄由上海A 置業發展有限公司(以下簡稱A 公司)開發建設。2002 年3 月，上海市公安局某分局防火監督處（被告前身）就A公司送審的上海市某路XXX 弄內新建4 幢住宅（不含弄內12 號2 層、3 層過街弄）出具了建筑工程消防驗收基本合格的意見，A 公司隨后向房地部門申請取得了所有建設房屋的房地產權證(含弄內12 號2 層、3 層過街弄)。

2000 年1 月，原告以上海B 不銹鋼有限公司通風設備分公司名義與A 公司簽訂了房屋買賣合同。2004 年1 月，A 公司與原告又補充簽訂了上海市商品房出售合同。上述兩合同約定A 公司將上海市某路XXX 弄12 號2 層、3 層過街弄辦公用房出售給原告,2004 年2 月原告取得房地產權證。此后，原告在裝修時發現上述房屋缺少一個安全出口，沒有窗戶及應急照明燈，也沒有通達頂層的樓梯，未按照規定設置噴淋設備、消防栓和防煙樓梯等，直接危害其人身和財產安全，遂于2005 年12 月向被告提出申請，要求責令開發商A 公司限期改正。被告于2006 年1 月1 日收到申請，同月25 日派員進行現場查看，查實由于原告所有的房屋竣工時A 公司未申報驗收，故2002年其出具的建筑工程消防驗收基本合格的意見不包括該房屋，該房屋至今未經消防驗收。被告認為該房屋空置未使用且為個人所有的物業，根據《消防監督檢查規定》有關規定，不屬于消防監督檢查范圍，其并無發出責令限期改正通知的義務。因被告未將該結果通過合法途徑告知原告，原告以被告逾期未作答復，起訴至法院，請求法院判令被告履行法定職責。

原告訴稱：其從A 公司依法購得上海市某路XXX 弄12 號2 層、3 層過街弄辦公及營業用房并取得產權，交房后其發現上述房產未按規定設置消防通道、噴淋設備、消防栓和防煙樓梯，故要求被告責令開發商整改，而被告至今未履行其法定職責，故請求法院判令被告履職。

被告辯稱：其收到原告申請后即在4 日內進行書面核查并查看了現場，發現原告房屋確實未經過消防驗收，但是火災隱患只存在于使用中的房屋，因該房屋空置尚未使用故不存在消防隱患，根據《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）第四十條第一款第（二）項的規定，被告并無履行發出整改通知的義務。

法院經審理認為：根據《消防法》第十條第三款“按照國家工程建筑消防技術標準進行消防設計的建筑工程竣工時，必須經公安消防機構進行消防驗收；未經驗收或者經驗收不合格的，不得投入使用”及第四十條第一款第（二）項“依法應當進行消防設計的建筑工程竣工時未經消防驗收或者經驗收不合格，擅自使用的，管理部門應當責令限期改正”的規定，被告作為預防和減少火災危害，維護公民人身、財產和公共安全的行政職能部門，具有對消防違法行為進行監督管理的職權和義務。

被告在收到原告申請后，經核實認為該房屋雖在建筑工程竣工后未經消防驗收，但因買受人尚未入住使用、房屋空置未裝修，故不屬于條款規定的“擅自使用”，其無權監督查處。對此，法院認為，A 公司將未經消防驗收的房屋予以出售，對該房屋所有權進行處分轉移，該行為已屬投入使用，被告依法有職權及義務監督查處。現房屋買受人即原告尚未入住使用該房屋，被告完全可以行使消防驗收等監督檢查職責，對該房屋是否符合消防要求、存在消防隱患、需要改正等問題作出判斷和處理意見，并責令建設方進行整改，從而達到預防和減少火災危害，維護公民人身、財產和公共安全的執法目的。被告作為法律授權負責實施消防監督檢查的機構，對原告要求查處消防違法行為的申請理應在合理期限內作出答復或處理意見，并對此負舉證責任，現被告缺乏證據證明其已經履行法定職責，故亦屬違法。據此，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（三）項之規定，判決被告于判決生效之日起30 日內對未經消防驗收的上海市某路XXX 弄12 號2 層、3 層房屋進行查處。

2 焦點問題

根據《消防法》規定，依法應當進行消防設計的建筑工程竣工時，未經驗收或者經驗收不合格的，不得投入使用，一旦發現建筑工程竣工時未經消防驗收或者經驗收不合格而擅自使用的，管理部門有權責令限期改正。本案中，被告認可自己肩負對消防違法行為進行監督管理的職權和義務，但認為按照《消防法》相關規定，僅對“投入使用”或“擅自使用”的房屋實施監管與查處，否則，因尚未使用的房屋不存在消防隱患而無監查職責。由此，本案的焦點在于如何理解《消防法》第十條第三款中的“投入使用”和第四十條第一款第（二）項中的“擅自使用”。

3 法律分析

（1）A 單位買賣未經消防驗收的房屋應認定為擅自使用。

根據我國《民法通則》的規定，對財產“使用”的理解是廣義的，包括對財產的占有、使用、收益和處分4 種形式。房屋所有權的轉讓作為財產的處分之一種，理應屬于房屋的“使用”。A 公司將所有權原屬于自己的房屋通過買賣的方式轉移給原告，而原告依此取得房屋所有權，占有并可使用該房屋，雙方已完成了房屋權利的轉移，并經房地產部門登記備案，已發生法律效力。在這一過程中，該房屋已被投入市場，A 公司通過對該房屋的處分獲得了經濟利益，依此認定A 公司使用了房屋于法有據，于情合理。

此外，從《消防法》的立法目的來看，其就是為了減少和消除消防隱患，制止消防違法行為，維護公民人身、財產和公共安全，而該房屋在買方不知其未經消防驗收的情況下發生權利轉移，勢必埋下了消防隱患，如果否認這種轉讓房屋所有權的行為屬于“使用”行為，并因此將其排除在被告監管范圍之外，顯然不符合立法本意。綜上，建設單位出售所建房屋屬于將房屋投入使用，而A 公司未經消防部門允許，擅自買賣未經消防驗收的房屋，埋下消防隱患，其行為已經構成擅自使用，理應受到監督管理。

（2）被告機械理解、適用法律，造成行政不作為。

依法行政是法治政府的基本要求，行政機關必須嚴格依照法定權限、法定方式、法定程序作出行政行為，但如果僅是從字面上去理解、適用，難免過于僵化和機械，不符合立法本意。本案被告在執法中簡單地套用條文，將“使用”僵化地解釋為“裝修使用”等實際使用行為，如是，一方面因原告買受的房屋不屬于行政監查范圍，無法對A 公司進行查處，另一方面又會對原告擅自裝修使用的行為進行處罰，如此怪圈，只會使不知情的原告受到損害，而實際違法者卻得不到應有的處罰，最終造成執法不公。這對作為負有預防和減少火災危害，維護公民人身、財產和公共安全，監督行政違法行為職責的被告來說，其忽視了執法的根本目的及要求，即未行使其應有的管理職能，也未體現《消防法》的立法目的。

實際上，行政機關在執法時應根據依法行政的原則，對所適用的法律規范按通常的語義進行解釋，有專業上特殊涵義的，該涵義優先，語義不清楚或有歧義的，可根據立法宗旨、基本原則及相關條文等確定其涵義。行政機關在解釋和適用法律時，應當妥善處理法律效果與社會效果的關系，既要確保法律適用的確定性、統一性和連續性，又要注意執法的社會效果，在法律適用中維護國家利益和社會公共利益，同時體現出其行政管理職能。

（3）相關職能部門之間應加強相互監督。

根據我國房地產登記規定，只有經消防驗收合格的房屋才符合頒發權利證書的條件，但本案系爭房屋在未消防驗收合格的情況下仍取得了產權證，原告出于對行政機關登記行為的信賴支付了對價，但卻遭受了損失。如果說消防部門存在行政不作為的話，那么房地部門就沒有把好審核關，間接縱容了A 公司的違法行為。由于社會事務復雜多樣，行政管理對象時常會出現重疊，所以行政機關在行使職權時不應互相隔絕，各自為政，而應當在作出行政行為時進行必要、及時的交流和溝通，相互之間加強監督，一旦發現其他行政部門存在問題，應當及時提醒，督促改正。

2.2 施工工序

（1）鑿除現狀橋面的橋面鋪裝、現澆層及欄桿，拆除原橋伸縮縫。

（2）千斤頂系統及臨時支座設施的布設。

（3）梁體各個控制部位設置固定標記，以實時確定梁體的空間位置。

（4）安裝橫向、縱向限位裝置。千斤頂采用7臺100 t 同步液壓千斤頂單頭施工。在千斤頂頂部加設剛性橫梁，保證橫向板底受力均勻一致。

（5）預頂：正式頂升前必須進行預頂，保證鋼梁、千斤頂等裝置在穩定狀態下工作。對抱梁、支座傳力系統檢查合格后，即可正式進行頂升。預頂加力須分級緩慢加力，預頂須消除抱梁、千斤頂等裝置變形。在支架分配鋼梁施工及加工完成后，進行試頂工作，以檢驗支架、頂升設備等。

（6）分步頂升：保護頂與主頂須保持同步上升。每步長頂升10～30 厚鋼板作為臨時支撐。

a.當頂升到1～5 cm 時以臨時墊塊替換鋼板。頂升中，千斤頂須緩慢加力。再進行第一步階頂升。頂升過程中，注意監控梁底及巡視橋面，如果出現裂縫，立即停止頂升，待分析原因并會做出妥善處理后才可以繼續。頂升過程中采取以下監控措施：力監控；位移監控；橋面高程監控。

b.檢查頂升系，合格后進行第二步階頂升。第二步階過程與第一步階頂升相同。

c.逐步頂升至設計高度，頂升過程與前兩步相同。

（7）頂升完畢后，撤下保護頂，在保護頂位置設置臨時支座。

（8）頂升施工完成后即可進行臺帽加高施工。

（9）待加高臺帽混凝土達到設計強度，安裝好支座后，千斤頂分步落梁。

（10）拆除頂升裝置，及保護裝置。澆筑橋面鋪裝混凝土，更換伸縮縫，安裝橋梁欄桿等。

3 結語

縱抬梁頂升主要適用于單跨簡支板梁橋頂升，對于多跨以及上部結構復雜的單跨橋梁則不適用，因此設計中，具體工程應根據具體情況選擇適用該工程的頂升方案。