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生態工業園建設的政府職能分析

2010-04-03 10:45:20陳金山朱方明周衛平
重慶大學學報(社會科學版) 2010年6期
關鍵詞:工業園區生態建設

陳金山,朱方明,周衛平

(1.四川大學經濟學院,四川成都 610064;2.重慶(長壽)化工園區管委會,重慶 401221)

生態工業園建設的政府職能分析

陳金山1,2,朱方明1,周衛平2

(1.四川大學經濟學院,四川成都 610064;2.重慶(長壽)化工園區管委會,重慶 401221)

生態工業園的自身特點決定了政府在實現工業園區生態化的過程中發揮著不可或缺的重要作用。文章結合生態工業園的實現途徑,分析了政府在工業園區生態化建設中的職能定位,其具有為工業共生網絡發展提供制度激勵與規劃、協調,引導、參與基礎設施建設與公用工程一體化發展,通過微觀規制與宏觀管理確保園區生態化發展等三大職能。

生態工業園;五個一體化;工業共生網絡;政府職能

中國工業園區從第一代的經濟技術開發區到第二代的高新技術開發區,將國家的工業化、城市化和經濟國際化推向了一個嶄新的高度,為加快中國經濟社會的現代化進程做出了突出貢獻。但是,兩代工業園區的傳統發展模式,也暴露了諸如過度依賴土地經營、不計環境成本、園區企業間難以形成共生體系等一系列問題。生態工業園 (Eco-Industrial Park,簡稱 EIP)作為循環經濟和工業生態學的重要應用領域,將生態保護、可持續發展滲透到工業體系的建立和運行之中,形成經濟、社會、環境相融合的發展方式或發展形態,力求經濟效益、環境效益的同步最大化。因此,生態工業園正成為許多國家工業園區改造的方向,也成為中國繼經濟技術開發區、高新技術產業開發區之后的主要園區發展形態。

生態工業園高度重視生態和諧與可持續發展的特點決定了,工業園區生態化僅靠市場機制難以實現,政府職能的發揮同樣不可或缺。實踐也表明,工業園區的政府管理機構,對于工業園區的發展方向具有極其重要的指導作用。因此,在實現傳統工業園區向生態工業園轉變的過程中,需要深入研究政府管理機構的職能定位,使其發揮積極、重要、卓有成效的管理效能,從而加快工業園區的生態化建設。

一、生態工業園及園區政府職能的理解:相關文獻簡述

關于生態工業園的定義。國內外對生態工業園的各種定義在本質上沒有大的區別,普遍贊同生態工業園是一種以追求更高物質利用率和能量轉化效率,更少廢物排放甚至零排放為目標的企業地域分布形式[1]。在該企業社區內,各成員單位通過共同管理生態環境和促進經濟發展來獲取更大的環境效益、經濟效益和社會效益;整個企業社區所獲得的效益大于單個企業通過個體行為的最優化所能獲得的效益之和,其目標是在最小化參與企業的環境影響的同時提高其經濟績效[2]。生態工業園的核心含義,體現為其“工業共生式”的產業體系。“工業共生”(Industrial Symbiosis)最初定義為不同企業間通過相互利用副產品的工業合作關系,共同提高企業的生存和獲利能力,同時通過這種共生實現資源節約和環境保護[3]。當前研究已認識到,工業共生是現代工業企業模仿自然生態系統的組織創新模式,是企業之間廣泛的內在必然聯系,不僅包含合作,也包括競爭和優勝劣汰。處于共生網絡的企業之間不僅包含物質流、能量流之間的副產品利用,而且包括信息流、人才流、技術流和知識創新流等方面的全面合作[4]。按照科斯等的理論,企業是以非市場方式——科層組織對市場進行替代[5]。因此,在企業與市場之間,存在著一個中間組織,其并不是對企業和市場的替代,而是以兼有企業與市場某些特性的雜交形式而存在。工業共生網絡就屬于這種中間組織形態,其核心是處理好參與者間的關系安排,因而需要一個權威機構來對網絡中眾多的參與者進行協調,以提高參與各方的效率,即在生態工業園工業共生網絡的運作中存在三邊治理結構。

關于生態工業園的“生態化”評價。在生態工業園建設過程中,非常需要一套科學合理的評價體系,然而關于工業系統生態性評價的評價方法與體系,以及如何科學地評價生態工業園建設的水平,目前尚處在探索中。一般來說,生態工業園的評價分兩步,一是建立評價指標體系并確定指標權重系數,二是進行指標量化并計算總分值[6]。研究的側重點不同,評價指標體系和指標權重略有不同。研究者們一般將指標體系的一級指標分為經濟指標、環境指標、管理指標、生態指標等部分,二級指標經過專家篩選后有十幾到幾十項不等,權重系統通過層次分析法、改進的層次分析法、AHP賦權方法、灰色聚類法等方法確定[7-11]。

當前對生態工業園的研究,已從純理論探討深入到生態工業園如何建設和落實的層面。生態工業園建設,主要涉及產業鏈與價值鏈構建、共生機制建設、政策體系保障,以及具體的生態工業園規劃、建設、管理[12]等一系列問題。其中關鍵,是園區政府部門的職能定位與作用發揮。王干、陳武[13]通過分析表明生態工業園自身的特點與中國經濟環境發展現狀的耦合容易產生外部性,使中國經濟發展與保護生態環境之間的矛盾不能有效解決,因此僅僅靠市場機制無法實現工業園區的生態化,在生態工業園的建設過程中政府必須介入和調控。馬冰[14],陳林、鄧偉根[15]等明確提出,在中國發展生態工業園的過程中,政府要不斷加強和完善自身的建設,積極轉變職能,發揮推動力和作用力,以適應生態工業發展的需要。盡管政府在生態工業園建設中的重要作用不斷受到重視,甚至一些具體政策手段也被涉及,但園區政府職能的具體定位、操作方式及工具體系仍有待系統考察。筆者結合生態工業園的實現途徑,對政府在生態工業園建設中的具體職能作若干探討。

二、生態工業園的實現:“五個一體化”及政府職能不可或缺性

生態工業園對工業發展的創新之處在于能夠持續改善園區的環境績效和經濟表現,尤其是在一定的區域環境容量供給值的限制條件下,借助副產品交易、分工與專業化以及規模經濟效應,提升集聚產業的整體經濟績效,實現經濟發展與環境保護的目標均衡。國內外的生態工業園的建設實踐表明,園區實施“五個一體化”,即“產品項目一體化”、“公用工程一體化”、“環境保護一體化”、“物流配送一體化”、“管理服務一體化”,可以成為生態工業園建設的有效實施途徑。在可持續發展理念下,工業園區采取項目集約、專業集成、投資集中、統一治理和統一排放的“一體化”建設和管理模式,防止重復建設,發揮規模經濟優勢,節能減排,提高資源利用效率,可以有效減少企業污染物的排放總量和對環境的影響,推動園區做到生產與生態平衡,經濟與環境協調發展[16]。

“五個一體化”的具體含義為:(1)“產品項目一體化”。生態工業園將各種在產業上具有相關性的企業聚集在一起,一家企業產生的副產品或廢物可成為另一家企業的生產原料,通過這種共生模式,企業間形成高效率的閉環系統,可以有效提高資源的利用效率,同時減少廢棄物排放,改善生態環境。(2)“公用工程一體化”。生態工業園通過產業整合,形成集約使用的公用工程產業,既可以有效配置和共享資源,又可以實現規模效益,為核心產業提供統一、規模、經濟的配套服務。(3)“環境保護一體化”。在生態工業園中,利用各種政策和措施來鼓勵企業采取先進的清潔生產工藝和環境無害化處理技術,對園區企業的生產、生活廢棄物和污水進行集中治理,實行統一管理和監測,形成一體化清潔生產環境,從而在園區實現環境保護最大化、污染排放最小化的發展目標。(4)“物流配送一體化”。生態工業園通過引進專業化物流公司,建立完備的公用運輸網絡,為園區企業統一提供高效率的物流配送服務,同時將物流配送的危險性、對環境的污染性降至最低。(5)“管理服務一體化”。生態工業園為園區企業提供統一、精簡、高效的行政服務以及信息咨詢、技術支持等其他服務,制定相關法規、制度和政策,為園區創造良好的投資軟環境。

“五個一體化”的建設與運行,需要一定機制支持,市場和政府都將起到不可或缺的作用。赫維奇提出,由馬斯金和邁爾森發展的機制設計理論(mechanis m design),把社會目標作為已知,試圖尋找實現既定社會目標的經濟機制,除了考慮純粹市場機制,或純粹計劃機制,還要尋找適合具體情況的中間機制。應當看到,市場機制仍是“五個一體化”的基石。“產品項目一體化”是核心,其他“一體化”圍繞其發揮作用。“產品項目一體化”,意味著生態工業園要不斷建立和完善“工業共生網絡”,并使之穩定高效運行。工業共生網絡作為產業集聚與企業集群的一種網絡化經濟系統,市場機制及企業選擇將起到基礎性作用。園區要圍繞主導企業或者主導產業以及主導產業鏈,吸引和集聚適度數量的企業或產業單位進行“共生性”的投資與經營,為網絡各個節點企業創造更多選擇合作伙伴的機會,通過利潤機制、競爭機制、集聚效應以及“進入進出”渠道,實現“共生產業網絡”的動態調整與優化。

但是,“五個一體化”在短期內難以完全依靠自發市場行為形成,同時因為環境外部性以及基礎設施等公共品供給問題的存在,它也不能僅靠“看不見的手”完成資源配置與運行優化,政府尤其是園區管理機構的職能發揮將不可或缺。首先,“五個一體化”要通過政府的戰略規劃與管理主導來完成,如基于要素稟賦,制定科學的產業規劃,出臺有針對性的政策與措施。其次,“一體化”中市場機制的發揮離不開政府對合理經濟制度的建設與維護,如要為入園企業創造良好的投資環境,為之創造相對寬松的經營空間與平等競爭平臺,并促進園區與外部市場有效連接,培育各類市場,推動市場機制對園區發展資源配置功能的充分發揮。第三,政府職能的發揮可以彌補市場失靈問題。“五個一體化”建設中,入園企業的個體利益與整個園區公共利益存在差異時,政府作為園區“生態化”的公共利益主體,理應代表經濟、生態、人本、社會等一系列目標的追求者,借助環境保護政策或制度,引導或迫使園區企業污染治理;通過法制、行政、經濟手段,維護勞動者權益,維護園區周圍社會居民利益,朝生態目標靠近。“五個一體化”是園區生態化建設的有效途徑,是通過政府戰略主導下的市場機制作用以及園區管理機構的職能發揮共同完成的,實現園區政府管理職能的正確定位和有效行使將成為關鍵。

三、政府在生態工業園建設中的三大職能定位

如前所述,生態工業園“五個一體化”建設,核心在于園區工業共生網絡成功建設與高效運營,同時也離不開園區良好的產業配套與投資環境,如健全高效的基礎設施及創新公共平臺等,以及規范高效的政策法規制度體系等。這一切都脫離不了政府功能發揮。生態工業園發展的成功經驗也表明,園區生態化發展的各個階段,尤其是“五個一體化”建設,政府起到了重要的參與、支持甚至主導作用。政府在生態工業園建設中主要有以下職能定位。

(一)搞好制度安排,規劃、推動工業共生網絡建設,并調節其運行

工業共生網絡,作為生態工業園建設的產業載體與經濟內容,通過一定的政策引導與環境優化,要充分借助市場機制來完成企業進入、關聯、融合乃至產業鏈網發展的全過程。但是,在園區“生態化”的發展取向下,工業共生網絡建設難以在短期內靠自發市場完成,它是一項由政府主導的,考慮到園區整體的經濟與生態收益的戰略系統工程,因而,需要政府基于園區的經濟及生態資源稟賦,制定工業共生網絡總體發展方案,實現這一現代產業體系的“有目的主動培植”與“適度趕超發展”。園區的政府管理機構站在有利于整個園區發展的角度,對工業共生網絡的發展方向進行規劃,并提出明確的發展思路和規劃方案。同時,在這一發展過程,為克服因市場盲目性而導致無序布局的問題,必須通過園區所屬政府或園區管委會進行前瞻性科學規劃,完成園區產業網絡體系的空間結構的布局優化。

工業共生網絡的建設,園區產業體系的配置與成長,從下游產品市場開拓到上游要素市場選擇,從招商引資到產業鏈打造及企業集群發展,利潤與價格機制將起到決定作用。但是,合理有效的市場經濟制度的創造與維護,卻離不開政府的作用。園區政府機構要為入園企業創造良好的投資環境,為之創造相對寬松的經營空間與平等競爭平臺,促進園區與外部市場有效連接,培育各類市場,推動市場機制對園區發展資源配置功能的充分發揮。

共生網絡建成后,政府有必要合理利用行政管理職能,維護與調節好工業共生網絡運行。在生態工業園工業共生網絡的運作中會出現三邊治理結構,三邊治理結構中的“第三方”應是參與共生企業共同認可的權威機構,在仲裁過程中不偏袒任何一方,堅持公平、公正、公開的原則,使仲裁結果符合客觀實際。但在操作中,考慮到各種人為因素的影響,要做到這一點非常困難。因此,為避免“第三方”仲裁的糾紛,工業共生網絡中的交易企業往往會選擇園區的政府管理機構府作為交易中的“第三方”。政府的管理機構應當充分發揮“第三方”的功能,積極協調網絡企業間的各種矛盾和沖突。在網絡運作過程中,當因合作企業之間關系影響網絡安全時,園區的政府管理機構最適合扮演“協調人”的角色,通過政府的參與可以減少企業因微小沖突就中斷合作關系的可能性,避免由此發生更多損失。

(二)參與基礎設施建設與公共物品供給,保證生態工業園經濟體系的建立健全

引導和參與園區基礎設施建設的多元投資與共建機制打造。推動園區配套設施一體化建設,一要圍繞基礎設施與共用工程的投資開發,發揮園區投資開發公司的平臺功能;二要引入民間力量與市場手段,充分發揮民營經濟、外資經濟等多元化市場主體的資本作用與運營功能;三要爭取國家及地方政府的政策支持,利用財政資金扶持與政策優惠支持。例如嘗試 PPP模式 (Public-Private-Partnerships),即政府、營利性企業或非營利性企業基于某些公用事業項目而形成的相互合作關系的投資形式。由于基建或公用工程的一定公共物品產業性質、規模經濟以及規制需要,在上述三個方面,地方政府及園區管理機構都將起到引導、參與甚至主導作用。目前,中國開發區的管理體制模式主要包括“政企合一型”、“政企分離型”、“企業法人型”等[17],主要以“政企合一型”為主。“政企合一型”在實際操作過程中采取“兩塊牌子,一套班子”,政府不僅行使園區規劃、項目審批等行政管理職權,同時還涉足于資金籌集、開發建設等實質性經營管理事務,有利于保證園區基建的規劃有序以及短期資金供給,快速推進公共工程一體化。但是園區“生態化”推進到一定程度,“政企分離型”模式更為有效,即園區的政府管理機構控制或參股的投資開發公司,作為獨立的經濟法人進行園區基礎設施建設與經營,并吸納民間投資參股共建,甚至條件更成熟時,引入大型民營企業或跨國公司,與之合作共建,則更有利于發揮“小政府、大企業”的優勢,形成政府戰略規劃與政策引導下的園區基礎設施建設的多元投資與共建機制。

政府機構要發揮公用工程一體化中的平臺打造與管理調節作用。“公用工程一體化”作為工業園生態化的重要內容,保證園區生產性能源及服務的高效與持續供給。尤其是,采用集中供能和統一調度方式,有利于節能減排和能源循環利用。例如收集各企業產生的尾氣、廢料及余熱等,轉變成熱能或電能,再統一調配給園區企業,有利于安全、經濟的熱、電供應。推行公用工程一體化,需要建立一個統一調度的公共平臺,協調公用工程系統與園區用能企業之間的能量供需矛盾,并進行節余能源交易市場與排污權市場的調控。園區政府機構理應承擔這一平臺如公用工程管理中心的規劃建設與運行操作工作,平臺具體職能包括,負責中外供能企業的投資接洽、引導與管理服務,建立健全園區公用工程系統;對公用工程系統中的供能企業的供能質量與價格行為進行合理規制,最大限度保證園區企業用能的及時、充足與價格合理;組織建立節余能源交易市場,并從園區層面進行有效協調與調控。此外,園區的政府管理機構還需要建立園區人才服務中心、產品交易市場等公共服務平臺,構建應急響應中心、醫療急救中心、消防特勤站等應急管理系統,解決入園企業的后顧之憂。

搭建技術創新公共平臺與管理信息系統,建設園區技術創新體系與信息共享體系。技術創新的成果外溢效應與較高的失敗風險性,制約了個體企業的創新投資積極性。政府要承擔起搭建創新公共平臺的任務,吸納園內園外技術資源,推進園區技術創新體系建設。比如,美國生態工業園的管理者,千方百計地引進科研機構與高校為生態工業園規劃與建設提供重要的智力支持。中國生態工業園可以嘗試以“園中園”形式創建“科技創新與創業園”,搭建技術創新與孵化的公共平臺,而整個科技創新與創業園的規劃以及各單位的投資與運營,園區管委會及其下屬的公用事業管理平臺要起到相應的主導、參與協調作用。另外,工業共生網絡的形成和完善,需要政府機構主導,為園區企業搭建起高科技的信息共享及交易平臺,方便園區內的企業相互合作,建立工業共生關系,進一步完善生態工業園的“產品項目一體化”和“管理服務一體化”體系。園區的政府管理機構可以借鑒上海化工園區的成功經驗,建立較為完善的信息管理系統,這個系統不但收集和發布與可更新能源、能源效率、資源回收、環境信息、替代交通手段、智能交通系統及其他與環境技術相關的商業可行性等信息,使園區企業充分共享有經濟價值的公共信息,而且為園區的虛擬市場交易提供良好的網絡條件,促進企業間進行副產品、廢物的交易,建立穩定的共生關系。

(三)履行微觀規制與宏觀管理職能,保證園區經濟健康運行與“生態化”發展

在生態工業園區建設與可持續發展中,政府除了戰略主導、制度安排、公共物品供給外,還需要履行微觀規制 (如污染行為規制、有害壟斷行為規制等)與宏觀管理職能(如從全局出發調整產業共生網絡,財政貨幣政策調節園區內外產能供求,統籌園區經濟社會發展)等,這也是包括在生態工業園健康發展中,要彌補自發自由市場機制不足,克服個體企業的環境外部性,降低其社會成本,避免無序競爭與盲目發展,政府所要充當的必要角色。

由于生態工業園的生態平衡和人本發展目標,與園區個體企業利潤目標并不完全一致,政府作為生態化的公共利益主體,借助環境保護政策或制度,引導或迫使園區企業等污染主體承擔污染權使用成本,激勵污染治理行為,朝生態目標靠近;再者,通過法制、行政、經濟手段,維護園區員工與勞動者權益,保護園區周圍社會居民利益,從而彌補與糾正市場機制不足。此外,對“公用工程一體化”中壟斷行為的合理規制也將成為園區政府管理機構的重要職責。根據公共選擇理論,私人企業、非營利機構、半獨立性的政府公司以及政府機構等各種類型的組織都能提供公共產品和服務,但在特定情況下總有一種組織形式效率最高。園區“公用工程一體化”、“環境保護一體化”、“物流配送一體化”的建設中大多選擇一家實力較強的大企業提供公共產品(供水、蒸汽、污水處理、固體廢棄物處理、物流等),這些壟斷企業可以發揮規模效應、降低產出成本,但隨之而來的是這些壟斷企業可能實行壟斷價格,從而損害園區其他企業的利益,引起供求雙方的價格糾紛,需要政府協調,如在管委會主導下,設立供需雙方的對話機制或協調方式。此外,園區公共產品和服務壟斷商的出現所帶來的價格壟斷風險甚至會削弱一些企業進駐園區投資的積極性。為此,園區政府管理機構可以嘗試通過參股形式一定程度上分享公共產品的定價權,對價格實行適度管制,甚至可以采取政府補貼的方式,降低這些壟斷企業對園區生產企業的利益侵害。

在生態工業園發展的“宏觀調控”與經濟管理方面,地方政府及園區管理機構,除了整體戰略規劃作用外,要積極探索與創新各種管理調控手段,綜合利用產業、貨幣、財政等多元政策工具,引導與推動園區“生態化”發展進程。比如,創造有利于工業共生網絡培植與成長的制度環境,編制產業發展目錄,出臺激勵約束政策,鼓勵企業相互交換副產品,提高資源的使用效率,規范共生企業的行為,鼓勵誠信合作、培育共同的組織文化等,增強園區內企業的凝聚力,搞好招商引資,推動產業鏈形成、補充與延續,并共生成網,增強共生網絡的抗干擾能力,實現工業共生網絡的安全和可持續發展。又如,當前有些園區推行“公用工程一體化”,遭遇熱電聯產中心運營受限于“上網”的難題,園區政府機構可以嘗試向中央與地方政府爭取政策支持,解決園區熱電與國家電網間的協調溝通問題,甚至可以逐步形成常規性的政策協調機制。再如,在園區生態目標的追求中,除了國家、地方政府以及園區管委會的環境規制,政府及園區管委會可以充分發揮制度創新的潛力,探討如何發揮公眾監督力量,形成政府、地方居民、園區企業共同治理的有效機制。

四、結論

生態工業園是工業生態學理論在實踐中最成功的應用方式,是許多國家工業園區改造的方向和發展目標。工業園區政府管理機構的職能定位對于園區生態化建設的發展方向具有極其重要的指導作用。在生態工業園發展的整個過程中,營造能促進工業共生網絡形成和完善的政策和法律制度環境始終是政府的首要職責,也是參與園區基礎設施建設與“公用工程一體化”發展,促進園區創新體系建設,同時也要發揮環境規制、壟斷行為規制以及宏觀管理的職能,保證園區生態化發展。因此,生態工業園的政府管理機構只有在明確其職能定位的前提下,合理并高效行使其三大職能,全面推進“五個一體化”建設,才能有效提高生態工業園的運作效率,真正實現生態工業園的可持續發展。

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A Study on the Functions of Government during the Construction of Eco-Industrial Park

CHEN Jin-shan1,2,ZHU Fang-ming1,ZHOU Wei-ping2
(1.School of Econom ics,Sichuan University,Chengdu 610061,P.R.China; 2.Changshou Chem ical Industry Park Adm inistrative Comm ittee in Chongqing,Chongqing 401221,P.R.China)

W ith respect to the features of Eco-Industrial Park(EIP),the government plays an indispensable role during the construction of EIP.In this paper,the function orientation of government has been analyzed during the construction of EIP by discussing the ways to realize EIP.The research results show that the main three functions of government are to provide systematical encouragement aswell as planning and co-ordination services for the development of industrial symbiosis network,to guide and participate in infrastructure construction and“integration of utilities”,and to ensure the formation of park ecology by the way ofmicro-regulation and macro-management.

eco-industrial park;five kinds of integration;industrial symbiosis network;government function

F424.1

A

1008-5831(2010)06-0016-06

(責任編輯 傅旭東)

2010-03-16

國家社科基金項目“強化企業社會責任與完善公司治理研究”(07CGY003);“新世紀優秀人才支持計劃”項目(NCET-04-0884);重慶市軟科學計劃資助項目“當前化工園區發展的突出矛盾及對策研究”(CSTC,2009CE9054)

陳金山(1968-),男,四川南充人,四川大學經濟學院經濟學博士研究生,主要從事可持續發展理論研究。

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