中國公務員績效考核制度的現狀與改革對策

陽東辰

(重慶大學法學院,重慶 400044)

中國公務員績效考核制度的現狀與改革對策

陽東辰

(重慶大學法學院,重慶 400044)

黨的十七大報告明確提出,要不斷深化干部人事制度改革,著力造就高素質的干部隊伍和人才隊伍;要完善體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系;要創新人才工作體制機制,激發各類人才創造活力,開創人盡其才的新局面。目前,中國公務員績效考核機制存在明顯不足,需要加大改革力度,其基本任務是在考核目標、內容、主體、方法、程序等 5個方面進行重點突破。

公務員;績效考核;改革

公務員績效考核制度作為現代政府人力資源管理制度的重要內容,直接關系到公務員的個人成長、政府行政效率以及公共服務水平的提高,是對公務員實施科學有效管理的基礎和制度保障,也是人事行政的重要內容,是培養、發現和選拔優秀管理人才的重要途徑。中國公務員制度實施 10多年來,圍繞“德、能、勤、績、廉”開展的考核評價體系,規范了公務員的職務、級別、工資、獎懲、培訓等基礎性工作,考核評價結果在一定程度上體現了導向激勵的效果。但是,隨著考核工作實踐經驗的積累,考核制度本身出現了一些局限性,存在著明顯的弊端。因此,深化公務員考核制度改革,對發揮考核的激勵作用,營造和開創公務員“人才輩出、人盡其才”的新局面具有非常重要的現實意義。

本文擬從中國公務員考核制度的現狀分析入手,從考核目標、考核內容、考核主體、考核方法、考核程序等 5大方面展開探討,并充分運用人力資源開發與管理中有關績效考核的理論成果,明確公務員績效考核的指導思想和基本原則,提出公務員考核制度改革的思路與對策。

一、中國公務員績效考核制度的實踐誤區

績效考核不僅是管理公務員績效的重要手段,更是人力資源開發的重要措施,對于充分開發和整合組織中每個成員的資源,并以此提高該組織的整體績效有著非常重要的價值。公務員績效考核是國家機關依據有關法律、法規和其他規范性文件,對公務員的工作業績、能力、態度等進行的考察和評價活動。與企業人員績效考核不同,公務員績效考核強調公共性,即考核目標注重社會效益,考核主體強調公眾參與,考核程序凸顯公開透明。因此,公務員績效考核的特性決定了考核實踐的難度。盡管當前學術界對公務員績效考核進行了積極的探索,也提出過許多新思路和新模式,但仍然存在許多實踐困境和誤區。

(一)考核目的不明,定位不準

當前,政府公共事業管理在績效評估的發展方向上追尋工具理性和價值理性的整合,這是績效評估兼顧公平與效率、整合評估道德與制度功能,以及將績效評估從技術層面提升到制度層面和對策層面的需要。具體到公務員績效考核中,追尋工具理性和價值理性的整合,特別需要重視考核的激勵功能。績效考核的關鍵是建立科學的評價指標,構建合理的評價工具,制定嚴密的評價程序,目的是通過考核達到激勵公務員的效果。而當前的公務員績效考核目的不夠明確,在發揮對組織成員激勵作用、提升組織整體績效方面效果不佳。當前普遍的現象是將公務員績效考核當作一般性的工作任務來完成,往往是就考核而考核,沒有從系統性、戰略性、準確性上予以定位。甚至個別地方把公務員績效考核看作例行公事,沒有針對考核中的問題進行積極反饋和改進,使績效考核走向了形式化、程序化誤區。

(二)考核內容模糊,標準籠統

中國公務員總體呈現總量多、結構復雜的特點。通常可以將公務員分為 3大層級或類型：謀劃、決策層;管理、監督層;實施、執行層。3個不同層級公務員的職責屬性、行政角色、任務內容不同,活動方式也存在很大的差異。同時,不同被考核者之間、不同部門之間缺乏可比性。但在具體操作中,根據《國家公務員法》的規定,考核內容主要集中在德、能、勤、績、廉 5個方面,標準比較籠統,考核中難于把握。這種考核標準的籠統化使得考核者無從下手,必然導致考核結果的失真,影響公務員績效考核的公正性和有效性。

(三)考核主體單一,責任不明

目前公務員績效考核的主體主要是被考核者的上級,考核結果基本是體現領導者的意志。個別地方引入了“360度考核”手段,在考核主體設計上由單一的“上級”擴大到“上級、下屬、同事、服務對象和基層代表”,但從實施效果來看,仍是領導者的權重過大,其他方面的意見只是“參考”而已。同時,當前只是對考核主體的責任作了一般性要求,但對各考核主體在考核的不同環節中應負何種責任、出現考核失職失誤后該如何追究和懲處未作明確規定。以至于在考核實踐中,考核者礙于面子、做老好人或與被考核者有“私情”,于是在考核中使得一些存在嚴重問題的被考核者順利過關,削弱了公務員考核管理的實際意義和價值。

(四)考核方法簡單,手段陳舊

隨著經濟發展和科技進步,當今公務員的工作工具、工作方式手段發生了很大的變化,主要體現在辦公自動化(OA)系統的運用以及電視電話會議等現代通訊方式的革新。而公務員績效考核對這些工具的理性利用遠遠不夠,在方式和手段上更沒有進行相應的創新。盡管有專家學者強調要采用定性和定量相結合的原則,但由于缺乏多元性的量化目標及崗位職責說明書,使得定量考核很難確定測評標準,導致了公務員績效考核往往以定性考核為主,忽視了定量考核的要求。

(五)考核程序形式化,缺乏監督

公務員績效考核具有鮮明的法定性,即對公務員的考核須以國家公務員管理的相關法律、法規為依據,由法定考核主體按照法定程序進行考核。而法定的考核程序則是保證考核過程和結果客觀、公正的前提。《中華人民共和國公務員法》明確規定,對非領導職務公務員的定期考核采取年度考核的方式,先由個人按照職位職責和有關要求進行總結,主管領導在聽取群眾意見后,提出考核等次建議,由本機關負責人或授權的考核委員會確定考核等次。對領導成員的定期考核,由主管機關按照有關規定辦理。被考核者對考核結果有異議的,可以向法定組織提出申訴,要求復核。但是,在公務員績效考核的操作程序上,有的地方或個別部門更多地凸顯了領導意見和主觀意志,缺乏相應的外部監督,而被考核者的申訴、復核程序有時候也成了“高壓線”,令人望而生畏。

此外,考核法規不完備,地位弱化也是一大問題。盡管已經在 2005年頒布實施了公務員法,對公務員績效考核做了相關規定;在 2007年頒布實施了《公務員考核規定(試行)》,對自 1993年實行的《國家公務員暫行條例》做了更加詳細的補充和完善,但是,考核法規仍然有待完備。當前的考核規定對新錄用的公務員以及調任或轉任的公務員考核,只提到了一些基本的規定,沒有就此詳細闡釋,操作隨意性大。比如,《公務員考核規定 (試行)》指出：新錄用的公務員在試用期間參加年度考核,不確定等次,只寫評語,作為任職、定級的依據。但是,新錄用公務員由誰來考,考核程序怎么樣,考核結果如何體現激勵效果等等問題需要深入研究和統一規范。

二、公務員績效考核改革的指導思想和原則

新時期背景下,以科學發展觀指導正確政績觀,做好公務員績效考核工作,必須切實轉變 3種觀念,即：公務員的考核不僅是對“個人”的考核,也是對“部門”的考核;公務員的考核既是對“過程”的考核,也是對“結果”的考核;公務員的考核既是對“人”的考核,也是對“事”的考核。同時,要牢固樹立 3種意識,即：從“權利導向”轉向“公眾導向”,樹立公共服務的意識;樹立公平競爭、優勝劣汰意識;健全考核機制,樹立全員考核的意識。

根據人力資源開發與管理有關績效考核的理論成果,結合中國公務員考核的目標和現實意義,筆者認為公務員績效考核必須重視和遵循二大原則。

(一)成本 -收益核算原則

公務員績效考核是公務員管理的重要手段和工具,考核不是最終目的。通過考核,要能夠激活公務員做好工作的內生力和熱情,要能夠提升公務員的公共服務質量和效能,要能夠改善組織績效和提高政府公共服務水平。因此,必須重視成本 -收益核算原則,即“3E”理論：經濟性 (economic)、效率性(efficiency)、效益性 (effectiveness)。在公務員績效考核中,經濟 E主要是核算、評估公共財政成本與有效投入的關系,即公共財政投入是否“經濟”、合理最優;效率 E是考察、評估公共投入與公共產出的關系,即公共投入經過公務員的運作后,帶來的產出效度如何;效益 E是考評公務員創造的公共產品與這些產品社會價值的關系,即公務員所提供的公共產品的最終社會效果。

反之,如果在公務員績效考核中不重視成本 -收益原則,則可能帶來績效考核的“失控”。公務員評優實行名額分配制,考核不計較成本投入,不重視挖掘考核結果的激勵性,導致績效考核流于形式。同時,不計成本投入、只注重績效考核形式的做法很容易導致“公地的悲劇”,也就是使得部分公務員在考核中“鉆空子”,大搞“形象工程”,嚴重脫離和違背了正確政績觀的要求。

(二)目標管理原則

管理學上目標管理的實質是強調根據目標進行管理,即圍繞確定目標和以實現目標為中心,開展一系列管理活動。在績效考核中,一應強調活動的目的性,重視績效目標體系的科學設置;二應強調用目標來統一和指導全員的思想和行動,以保證組織的整體性和行動的一致性;三應強調根據目標進行系統整體管理,使管理過程、人員、方法和工作安排都圍繞目標運行;四應強調發揮人的積極性、主動性和創造性,按照目標要求實行自主管理和自我控制,以提高適應環境變化的應變能力;五應強調根據目標成果來考核管理績效,以保證管理活動獲得滿意的效果。

根據以上分析,公務員績效考核必須遵循目標管理的原則。理由是：其一,目標管理能夠更準確、更科學、更加量化地考核公務員,使考核工作有“事”可考、有“量”可核、有“績”可估、有“效”可評;其二,目標管理能夠有效地發揮公務員的積極性、主動性和創造性,提升公務員工作績效,提高公共管理和公共服務的整體水平;其三,目標管理客觀上要求目標制定和目標分解過程中引入監督,有利于社會公眾監督公務員的工作。

三、中國公務員績效考核制度的改革思路

黨的十七大明確提出要繼續深化干部人事制度改革,完善體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系。當前,深入落實科學發展觀和正確政績觀,在遵循公務員法的前提下,應針對中國公務員績效考核制度作出相應的改革(表 1)。

(一)考核目標：科學定位,給考核對象以有效的反饋激勵

績效考核實質是對實現績效目標程度的科學測評。因而,在績效考核中,首先要明確定位績效目標,設定科學、合理的目標體系,使績效考核工作目標清晰、標準合理、獎懲有據;其次,要充分發揮績效考核的反饋激勵作用,使之對于提高公務員工作能力與績效、提高公共服務水平有著切實的作用,而不能夠把績效考核僅僅當作一般的人事管理工作。

當前績效考核常常被作為單純的評定先進、獎金的依據,人力資源開發的價值發揮不足。對此,應充分發揮績效考核對于提升公務員素質的作用,在考核中發現公務員工作中的不足,應及時反饋評估信息,使公務員能夠充分認識到自己取得的工作成效和存在的問題,成績能夠得到不斷激勵,素質能夠得到不斷提高。

表 1 公務員績效考核制度現狀與改革方向

(二)考核內容：完善職位分析,實施分類考評

職位分析是根據公務員工作性質、工作難易程度、責任輕重、行政角色大小及所需的資格條件等要素進行分類,評定等級,制定規范,作為公務員任免、調整、考核、獎懲等人力資源管理的依據。科學合理地設置職位,制定詳細、規范、可量化的職位說明書,可以幫助公務員明確崗位職責和關鍵績效因素,有利于考核者實施公開、公正、公平的考核評價。因此,必須重視公務員的崗位設置和職位分析等基礎性、前提性工作,認真研究不同崗位的工作規范、要求以及任職資格等。具體操作上,可以借鑒美國、新加坡等國外公務員考核經驗,結合本機關或部門的績效目標分解情況,采用工作日志法等職位分析方法,明確崗位職責要求,加強立法和制定具體的規范性文件,落實公務員崗位責任制和目標管理體制。

由于公務員職位屬性、職務屬性、職責屬性和行政角色不同,在設置公務員考核內容時,應該研究適合于公務員特定角色屬性的評估方法,實施分類考評。可以按照職責職務類型設定考評內容,也可按照專業結構、行業特征設置考評內容。以“德、能、勤、績、廉”為基本標準,針對不同的公務員隊伍特征制定不同的考核標準和體系,改變過去“一刀切”的傳統做法。

(三)考核主體：引入“360度績效考核”方式,增強考核的透明度

“360度績效考核”方式是一種全方位多角度的考核,通常是由被考核者上級、同事、下屬和服務對象等對自己了解、熟悉的人,進行評價的一種考評方式,這種方式能夠從不同角度給被考核者以較為客觀的評價,考核結果對于幫助被考核者提高能力、水平和業績有著重要作用。公務員利用社會資源進行管理活動,其德、能、勤、績、廉的表現自然應該受到各方面的監督,他們的上級和同事等參與考評,對于增強考評的透明度,提升考評質量有著明顯的價值。在考核的主體上,可以考慮以主管領導的意見為主,注意吸收被考核公務員同事、下屬以及服務對象或社會公眾的意見,增強考核的公平公正性。

(四)考核方法：注重定性與定量考核有機結合

長期以來,公務員績效考核偏重于定性考核,幾乎都采用個人先進行自我評價,然后由主管領導在一定范圍內征詢群眾意見并確定考核等級。這種定性的考核方法盡管操作簡便、評價快捷,但是由于考核工作不夠深入,缺乏工作指標的量化考核,主觀隨意性突出,考核結果說服力不強。在考核方法的改革方面,要明確定量方法為主,定性方法為輔,以具體完成的工作數量、質量、工作成效、群眾滿意度等指標為主,主管領導在綜合這些定量因素的基礎上再提出考核等次意見,確保考核的方法科學、合理。此外,要注意借鑒目前人力資源考核的一些先進做法,如事實記錄考核法、相對績效考核法、絕對績效考核法,從而盡可能地確保考核過程的公平、公正,科學合理。

(五)考核程序：注重規范,強化程序,增強透明度

程序的公平合理不僅有利于科學考核結果的產生,而且有利于增強考核結果的公信度和接受度。公務員績效考核與企業績效考核存在明顯的差別,其考核必須要受社會公眾的監督和約束。要不斷完善公務員績效考核的有關規定,確保過程公平、公正,同時強化考核過程中的群眾監督機制。在考核程序方面要注意體現程序的先進性和科學性,要借鑒其他單位和部門的科學做法;另一方面,要注意考核程序的透明度與群眾建議,在制定考核程序時應征求被考核者意見,并能讓被考核者知曉考核的全部程序,從而更好地強化考核的規范程序,提升考核的透明度和被考核者的滿意度。

筆者認為,在中國公務員績效考核的具體實踐操作中尚存在許多問題和實踐困境,必須認真加以研究解決,關鍵是要在實踐創新、制度創新、管理創新的基礎上,強化考核的法制化建設,為公務員績效考核提供法律依據。只有不斷加大干部人事制度改革力度,著力造就高素質的干部隊伍和人才隊伍,完善體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系,理性探索,科學管理,公正考核,才能激發各類人才的創造活力,開創人盡其才的新局面,走出一條具有中國特色的公務員績效考核新路子。

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The Current Situation and Reformation of Performance Appra isal System for China’s C ivil Servant

YANGDong-chen
(College of Law,Chongqing University,Chongqing 400044 P.R.China)

The CCP’s 17th Congress clearly proposed to continue to deepen the refor ms of personnel system and strive to create high-quality cadres and personnel;To improve the scientific development concept and reflect the correct view on the Examination and Evaluation System requirements;To innovate the work of talents system mechanis m,stimulate allof the talents’creativity and initiate the new prospect of talents in best use.Nowadays,it is obvious that there are lots of faults in performance appraisal system,so intensifying refor ms is needed.Its basic assignment is checking the goals,contents,subjects,methods and procedures deeply.

civil servant;perfor mance appraisal;refor m

D63

A

1008-5831(2010)06-0068-05

(責任編輯 彭建國)

2010-02-11

陽東辰(1967-),男,重慶人,重慶大學法學院博士研究生,主要從事環境與資源保護法研究。