1925年北京關稅會議的再審視

洪富忠

(重慶工商大學 財政金融學院，重慶 400067)

1925年10月26日召開的關稅會議在中國關稅自主歷程中具有重要的歷史地位，目前學界對此次會議已有相當的研究，但大都停留在對會議過程作詳細的描述，對其結果也簡單地以“失敗”而論。[注]何剛.簡論北洋軍閥統治時期的“關稅自主”[J]. 安徽史學，1995(4)；喬樂林.北洋軍閥統治時期的關稅自主運動述評[J].新疆師范大學學報(哲折版)，1994(4)；姜文求. 從關稅會議召開的背景看其失敗的原因[J]. 民國檔案，1996(3)；劉詠華. 北京關稅會議與日本[J].日本研究，2000(3)；李秀領.列強在華協定關稅權的廢除[J].江海學刊，1997(4)；王珍富.關稅特別會議的議事范圍及突破[J].四川師范大學學報，2003(4)；單冠初. 中國關稅自主和安格聯事件中的日本[J]. 史林，2002(2)；薛平. 從“協定關稅”到“國定稅則”—關稅自主運動成功的原因及估價[J]. 揚州大學稅務學院學報，2000(4)；吳正俊. 舊中國收回關稅 自主權的艱難歷程[J]. 重慶交通學院學報(社科版)，2001(4)；陳詩啟. 中國近代海關史(民國部分)[M]. 人民出版社，1999；萊特. 中國關稅沿革史[M]. 姚曾譯，北京三聯書店，1958. 另20世紀20年代也有大量關于關稅會議專著及關稅史料匯編，在此不在贅述。但此次會議在當時及后世、民間及政府、國內及國外都有褒貶不一的論述，盡管關稅會議的召開距今已有80年，但對其作較深入的再考察仍有必要。

一、關稅會議的召開

關稅會議召開的過程，學界已有詳細的描述，在此僅略為述之。

關稅會議本應于華盛頓會議后三個月內召開，但因“金法郎案”的發生，法國遲遲未批準《九國公約》，該會議長期未能召開。段祺瑞上臺后，在妥協退讓的基礎上解決了“金法郎案”，加之1925年“五卅”運動猛烈地沖擊了列強在華統治，風起云涌的反帝浪潮使各國感到有必要對舊有政策作出某種調整以更好地維護其在華核心利益，關稅會議正是在這種氛圍下得以召開。

1925年10月26日開始的關稅會議主要有三項議程：第一項，關稅自主問題。制定國定稅則與裁厘二者屬之；第二項，籌備自主期間暫行征收辦法。包括臨時附加稅、征收奢侈品附加稅等內容；第三項，相關事宜，包括訂定洋貨出產地辦法及關款存放辦法。[1]82議程盡管簡單，但卻殊多周折。對于關稅自主這一正義要求，列強不便予以拒絕，但在會議中卻提出種種帶苛刻條件的議案，以阻撓中國實現關稅自主。在社會各界強烈要求關稅自主的呼聲中，北京政府積極進取，最終于11月29日通過了以裁厘為條件的關稅自主案。

就過渡期間附加稅稅率及用途問題，列強對于北京政府提出附加稅稅率和附加稅用途等方案均予以反對，尤其是日本。在談判遲遲未有進展之時，軍閥間戰爭的爆發使局勢更加動蕩不安，關稅會議遂處于停頓狀態。1926年7月3日，各國代表宣告關稅會議暫停。關稅會議停開以后，北京政府曾想重新召集，但形勢的變化使各國對北京政府的地位持有疑慮，列強對關稅會議不再抱有興趣，此后再未復開。

二、與關稅會議評價相關的幾個問題

要對關稅會議作出較為全面的評價，有必要對與之相關的幾個問題作一探討。

一是關稅會議應不應該召開

關稅會議應否召開在當時是有爭論的。當時有兩種意見，一種認為應該召開，即所謂的“承受論”。這種觀點認為，國際平等須國民有具體的進步，不是靠僥幸而能達到目的的；俄德奧等國與我簽訂平等條約是因為其革命后在國際上地位低下，這是偶然之事；要廢除不平等條約，須先實行已得之平等條約，現今連中俄協定都未能履行，這說明我國國力仍弱；目前國庫拮據萬狀，急需二五加稅之挹注；由此主張關稅會議“應以加稅案為主題，而不以自主案之成否為進退”。[2]對當時傳聞的先按華會增二·五附稅，以兩年為期，四年內恢復出口稅率固定權，并增加進口稅，以十年乃至十五年為期，達到完全的關稅自主案，有論者認為若能得各國同意，則“循序漸進，計日成功，亦不可謂非差強人意之事”。[3]

另一種認為不應召開，即所謂的“犧牲論”，這一觀點認為政府召集特會，茍在二五增收以權救一時軍政之急，則以國家利害觀，確實未當。另外，中國海關權在外人，無論二五加稅或一二·五加稅，名為中國之增入，實則供外債之擔保，且擴張外人對中國之行政管理權。再者，1842年之條約定十年修改稅則一次，但前后共歷七十年才僥幸修改稅則三次，且尚未達切實值百抽五。同時，華會協定稅則，充滿英日商約精神，中國認此協定，即受列國經濟權力之聯合支配，而不得與各國單獨締結稅則，猶如桎梏上復加一層束縛。因而主張關稅特別會議因“自主案之絕少希望而即當休會”。[2]如果召開的關稅會議僅以二·五加稅為目的，以束縛內國稅權為加稅之條件，以清償外債為要挾之利器，以保管稅款為均沾之主張，則實質上是“瓜分之變相，共管之先聲”；希望北京政府“萬不可貪目前之小利，而忘百年之大計”；“與其多受一層之束縛，毋寧聽其會議破裂之為念”。[3]

對北京政府而言，二五加稅是其召開關稅會議最直接的目的，這是維護其統治的財政基礎；但若僅限于此，既無法向民眾交代，也不符合其長遠利益。面對這種兩難抉擇，北京政府綜合上述兩種意見，選擇既要召開關稅會議又不局限于二五加稅這一新途徑，這不失為一兩全其美的辦法。

二是關稅會議討論的內容是否完全在華盛頓會議為中國劃定的范圍之內

關稅會議是根據華盛頓會議上通過的《九國間關于中國關稅稅則之條約》而召開。該約對關稅會議的召開方式和會議內容都作了詳細的規定。

對會議的召開，條約規定“該會議應于本條約實行后三個月內在中國會集，其日期與地點由中國政府決定之”。

關稅會議的核心內容，根據條約規定，主要是討論中國稅率達到切實值百抽五，在未達到之前即過渡期間的附加稅“應一律按值百抽二·五，惟某種奢侈品據特別會議意見能負較大之增加尚不致有礙商務者，得將附加稅總額增加之，惟不得逾按值百抽五”。

另外，條約還決定將中國進口貨海關稅表“每七年修改一次，以替代中國現行條約每十年修改之規定”，“中國海陸各邊界劃一征收關稅之原則即予以承認。”[4]221-223

可見，按華盛頓會議的決議，關稅會議并不討論中國的關稅自主權，但實際情況并不如此。

關稅會議召開后并不僅僅是討論二·五附加稅的問題，在會上，中國提出了關稅自主案，使得關稅會議的范圍有所突破，并以自動裁厘為條件獲得了通過。可見，關稅會議大大突破了華會的限制。

三是在當時能否達到完全的關稅自主

時人及后世學者多以關稅會議未能達到完全的關稅自主批評關稅會議，國共兩黨及時人都以此作為關稅會議失敗的表現。廣州政府批評北京政府把裁厘同關稅自主捆綁在一起的關稅自主案無甚意義。陳獨秀認為：“有條件有限期的關稅自主，便是帝國主義者的一個騙局。”[1]105如何看待這一問題還需具體分析。中國關稅主權的喪失是一個漸進的過程，在列強看來，這是他們通過戰爭得到的特權，是在付出一定代價后得到的“補償”，因而列強決不會輕易地放棄這一“來之不易”的特權。羅素曾對中國的關稅問題發表了自己的看法：“稅率的修改幾乎為不可能的事情，因為中國同除英國之外的12個國家訂有最惠國條約，所以如果要修改關稅勢必要13個國家全部同意，”其難度可以想見。除了條約束縛之外，中國的關稅自主還有很多限制，因為“大部來自關稅的稅收都成了各種借款以及賠款的抵押”，對“關稅的支配不能僅從中國人的利益來考慮”，由于列強在關稅上擁有如此重大的利益，他們“自然不會錯過這個指手畫腳的機會”。[5]42-45要想他們徹底放棄，除非在中國實力達到一定程度時，列強不能維持其在華特權或者是堅持這一特權所獲得的利益遠小于他們同中國通過合法、正當的渠道所獲得的利益。在未達到前述狀況前，中國要么拒絕接觸，要么通過談判，雙方相互妥協，使弱者能獲得比以前更多的利益，而強者通過放棄一部分特權維持其在華核心利益。以當時的形勢論，北京政府唯一的選擇只能是后者，即在不能達到終極目標(無條件的關稅自主)的情況下，迫使列強吐出部分已得的權利。

四是如何看待當時各界對關稅會議的反對之聲

關稅會議召開前后，社會各界對關稅會議的反對之聲不絕于耳。國共兩黨激烈的反對態度自不待言，就是一般民間輿論也強烈批評。國民外交協會在會議召開前發表宣言稱以二五加稅為目的的關稅會議是“飲鴆止渴”，“自陷深淵”。[6]就連軍閥孫傳芳也反對關稅會議，并列舉了五個理由：“要求自主，仍為協定，會議實行，自始束縛，一也。附加多至七五，裁厘之總倍之，失其調劑之能，安有抵補之實？二也，厘稅收入，分存省庫，全國金融，賴以活動，一改附稅，權歸稅司，少數存入匯豐，經濟受其桎梏，三也。洋貨出廠，土貨產銷，一仍舊貫，未提修改只字，加稅尚未實行，通商各口之洋廠，已暗受條約鼓勵，國貨添此勁敵，何以自存？四也。加以船鈔協定之遍及內港，關員待遇之顯分華洋，稅率不公，稅務行政之權，旁落殆盡，而該約一無計及，五也。”[7]62-63反對理由冠冕堂皇。

雖然各界對關稅會議大多持反對態度，但其動機則需詳加考辨。國共兩黨對關稅會議嗤之以鼻，一是其綱領內就有廢除一切不平等條約的內容，對北京政府這種“溫和”的“修約”外交自是不屑一顧。二是出于政治宣傳的需要，任何政黨的最高政治目標都是要奪取國家政權。要得政權，必得民心，中國民眾遭八十余年不平等條約之束縛，所受苦難自是刻骨銘心，其迫切希望盡快廢除一切不平等條約的心理可想而知。國共兩黨提出的口號正好符合了民眾的心理需要，從政治策略來講，這無疑是成功的，但兩黨對怎樣達到關稅自主，并沒有提出切實可行的辦法。對一般民眾來講，他們確是真心希望關稅完全自主，因身處民間，無甚束縛，自可大膽發言。對孫傳芳之類的軍閥，則大都從維護自己的軍事力量出發，反對關稅會議。因為要關稅自主，就得裁厘，而厘金是各地軍閥賴以存在的經濟命脈。關稅收入有外人控制，軍閥要想向收取厘金那樣方便，顯然不可能。由此可見，不能因為反對關稅會議的人多，就認為這個會議不應該開或者說這個會議沒有意義，從而否定關稅會議。

五是北京政府召開關稅會議是否僅為一己之私

關稅會議召開前夕，北京政府財政“困窘已達極點，關稅會議實為政府財政唯一之生路”。[8]北京政府想通過關稅會議解決其財政危機毋庸置疑，加稅及關稅自主也有利于維護北京政府的統治，但對整個國家和民族同樣是一件好事，也就是說這里的維護統治階級利益同維護國家民族利益是一致的。因此，不管這個統治階級采取什么措施，只要是有利于國家和民族，我們都應當予以肯定。另外，我們應注意到，北京政府要求關稅自主是一以貫之的。在巴黎和會上，中國代表第一次提出關稅自主的要求，在提出的希望條件說帖中，第七條即為“關稅自由權”。華盛頓會議上，中國代表繼續為此問題而奔走呼號，會議簽訂了《九國間關于中國關稅稅則之條約》，對召開關稅會議作了詳細的規定，但對中國關稅自主權問題只字未提。中國代表顧維鈞在最后一次分股委員會議上義正嚴詞地抨擊了現行關稅制度對中國的嚴重危害，他表示：“雖則本委員會并沒有考慮中國收回關稅自主權的要求，可是中國代表團同意目前提付各位表決的這項協議，絕不含有放棄他們的要求的意思，相反的，他們的目的是要在將來遇有適當機會時，再將問題提請考慮。”[9]437在關稅會議開幕式上，段祺瑞也指出現行稅則“不合經濟原理，致所受影響，不可勝計”。[10]由此可見，關稅自主也是北京政府的內在追求，并不完全是因外界的壓力才產生關稅自主的要求。

六是關稅會議成果有限的責任問題

關稅會議未能取得更大成就，列強具有不可推卸的責任。自中國開始要求關稅自主以來，列強就百般推托。巴黎和會上以不在會議討論范圍內為由予以拒絕；在華盛頓會議上，鑒于中國政府的強烈要求，以通過《九國間關于中國關稅稅則之條約》為安撫，對關稅自主只字未提；關稅會議也以法國未批準為由長期拖延，列強不愿中國關稅自主的用心路人皆知。但在另一方面，關稅會議未能取得更大成就與中國自身也不無關系。時人曾指出“關稅會議之不能成功，各國陰謀雖屬主因，而我國主持之者，不能超越政潮之外，亦與有責”。[11]關稅會議停開以后，北京政府曾想重新召集，但形勢的變化已使列強對北京政府的地位持有疑慮，美國公使馬克謨就曾對顏惠慶說’他認為：“現在沒有政府，對政府不寄予希望。”[12]363時評也認為：“關會之不能續開，平心而論，中國亦有不能卸除一切責任之處，此一年來，時局之變幻，與夫北方無政府之狀態，在外人方面，確有誰可代表負全責之疑慮？”[13]此論確為中肯。

三、關稅會議之評價

從上述六個問題的探討中，我們可以看出，就當時北京政府的實際狀況而言，召開關稅會議是北京政府的現實選擇。社會各界對關稅會議的批判及反對反映了20世紀20年代中國各個政治勢力的激烈交鋒，對其目的須作仔細的分辨。以中國當時的國力及世界形勢來看，中國要達到完全的關稅自主尚有一定困難。從北京政府在巴黎和會和華盛頓會議上的表現來看，關稅自主一直是北京政府的內在追求，但其虛弱的地位有賴于激昂的民氣為助力方能達到目的。關稅會議未能取得更大成就除列強不愿放棄其在華特權外，中國政局的動蕩、南北的分裂、戰爭的頻繁等也是重要原因。尤其是在政府與民間的共同努力下，關稅會議突破了華會規定的范圍，通過了以裁厘為條件的關稅自主案。親歷過關稅會議的顏惠慶認為此項原則使“一百年來，我國財政和經濟上，在關稅方面所遭受列強不公平的桎梏，現在總算得到解除”，“可作我國將來對于海關征稅采取片面行動自主的法律根據”。[1]59當時學者也認為關稅自主案“實開中國關稅之新紀元，八十余年所受片面協定之束縛，至此乃有一線之曙光”，[14]23它為以后中國的關稅自主奠定了法理依據，對后世影響深遠。列寧說：“判斷歷史的功績，不是根據歷史活動家沒有提供現代所要求的東西，而是根據他們比他們的前輩提供了新的東西。”[15]154盡管關稅會議的結局不能令人滿意，但在評價關稅會議時，我們不能只看結果，不能用“成者為王敗者寇”的邏輯去評價。以歷史的眼光穿越八十年的時空，我們對關稅會議當有公允的評判。

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[12] 顏惠慶. 顏惠慶日記(第二卷)[M].

[13] 申報[N]. 1926-12-16.

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