三十年來蘇州人口發展回顧與啟示（續）

計生延

蘇州研究

三十年來蘇州人口發展回顧與啟示（續）

計生延

三、發展構想：科學發展觀指導蘇州人口治理創新

回顧過去，展望未來，必須在科學發展觀指導下進一步推動蘇州人口治理創新，并將人口治理放在社會治理更加重要的位置。未來蘇州人口治理必須跳出人口治人口，著力構建科學、統籌、長效、多元化的人口治理機制；必須“標本兼治”、重在“治本”，優先投資于人的全面發展，以人的全面發展統籌解決人口問題。

（一）把人口治理放在社會治理更加重要的位置

改革開放三十年來，我國在人口管理方面特別是在人口增長控制方面取得了令人矚目的成就。以計劃生育政策為代表的基于政府行政的人口管理有效地控制了我國人口總量的快速增長，為我國人口與資源環境協調發展奠定了良好的基礎。然而，在可預見的未來，生育率水平的持續低落也可能帶來一系列不良后果，特別是會引發人口結構的嚴重失衡，如出生人口性別比失調、人口“未富先老”等。而在人口遷移方面，政府的管理干預出現更早。一九五○年代，我國政府就出臺了控制人口自由遷移流動的戶籍制度。基于戶籍制度的政府行政管理模式有效地控制了我國人口的遷移流動，為新中國成立初期國家原始積累和快速重工業化奠定了重要的基礎。然而，作為影響人口自由遷移流動的桎梏，戶籍制度同時也帶來極大的負面影響，有關這方面的文獻不勝枚舉。簡言之，包括兩個方面：首先，影響了城市化的發展，導致城市化滯后于工業化；其次，影響了市民化的進程，導致大量“事實上的城市人口”依然被當作“外來人口”，并引發諸多社會問題。顯然，這兩種人口干預措施出現的不良后果至少可部分歸結為強烈的政府行政導向。

當前，我國人口計生工作已經進入了穩定低生育水平統籌解決人口問題的新階段。統籌解決人口問題當然需要加強人口管理，然而，單靠基于政府行政的人口管理顯然越來越不適應統籌解決人口問題的要求。從人口管理走向人口治理，是大勢所趨。事實上，改革開放三十年來蘇州就是這樣走過來的。今后，我們還應更加自覺地確立人口治理的科學理念，更加積極地進行人口治理的創新實踐。值得一提的是，在本課題啟動時，蘇州市委和人口計生委領導對本課題提出了寶貴的指導性意見，要求課題組圍繞以人為本的核心理念、沿著社會治理的視角審視改革三十年來蘇州人口發展，把人口發展與人的全面發展、民生民權聯系起來。我們感到，上述指導性意見涵義深、立意高，也完全符合蘇州發展的實際和未來趨勢。沿著社會治理的視角審視蘇州人口發展的過去和未來，有必要將社會治理聚焦于人口治理。

人口治理的概念源于對社會治理概念的借用。社會治理是一種一九八○年代興起的現代社會公共管理模式。不過，中外學界并未對社會治理的概念形成統一的界定方式。總體而言，與單純的政府管理不同，社會治理模式具有以下幾個特點：一是治理主體由政府單中心向多中心轉變，雖然政府依然承擔重要甚至主導角色；二是治理手段由平面化向網絡化轉變，政府也可以通過市場化組織和市場手段來提供公共產品和公共服務；三是治理目的由工具化向價值化轉變，強調政府、市場和公民共同承擔社會責任。①盧漢龍、孫克勤：《社會建設與社會治理》，第3頁，北京：社會科學文獻出版社，2006。基于此，可以把人口治理定義為：政府、社會組織及個人為實現其預定的目標，根據人口發展的客觀規律，通過由眾多行動者組成的關系網絡以及參與、合作、互動、服務等協調方式，對人口行為和事件進行計劃、組織、控制、協調、服務及信息儲存與傳遞等活動的社會實踐過程。②周申蓓、周學馨：《基于社區治理的人口治理》，《市場與人口分析》2007年第5期。簡單而言，人口治理就是對人口問題進行社會治理，就是按社會治理的思路治理人口。人口治理實際上是對人口過程的干預，具體而言，是對生育、死亡和遷移三個基本人口過程的干預，重點是生育和遷移兩個方面。

世界上的大都市在其形成過程中都曾面臨諸多社會問題，但是，西方發達國家是在經歷了工業革命至二次大戰一百多年的“充分城市化”以后，才開始向城市現代化轉換。歐美工業化國家在城市化過程中，都曾采取相應的措施來解決日益嚴重的社會問題；但經過約一個世紀的治理，才形成了一套比較完整的城市管理制度，使城市化早期出現的社會問題基本上得到解決。蘇州目前正在同時經歷著西方城市化和城市現代化兩個不同的歷史階段。西方經歷過的兩個不同歷史階段的歷史任務，被壓縮到了同一個時代來完成，其中的復雜性和艱難性不難想象，由此可能引發的人口和經濟社會問題也是無法類比的。

人口問題始終是制約我國全面協調可持續發展的重大問題，是影響經濟社會發展的關鍵因素，也是蘇州發展面臨的重大挑戰。蘇州經濟社會又好又快發展所面臨的重大問題，無不與人口數量、素質、結構、分布密切相關，在人口問題上的任何失誤，都將對經濟社會發展產生難以逆轉的長期影響。為此，必須始終堅持從經濟社會發展全局出發加深認識人口問題，進一步把人口治理放在社會治理更加重要的位置。

把人口治理放在社會治理更加重要的位置，并不是要強調人口計生部門的重要位置，而是要進一步將人口治理納入以人為本的社會治理大視野、在社會治理各個領域更加重視以人為本的人口治理，真正形成人口問題的統籌治理合力。

人口治理必須發揮好政府應有的主導作用。相關職能部門必須協調配合，形成“齊抓共治”的機制。一直以來，我們講的都是“齊抓共管”，繼續這樣講也未嘗不可。但是，政府部門的管理職能是有明確分工的，對某方面的工作過分強調“共管”，似乎也不盡妥切。例如，人口計生管理職能由人口計生部門承擔，過去在這方面的“齊抓共管”盡管也取得了成效，但并不盡如人意，也許某種程度上與局限于“人口管理”的思維有關。結果，搞“大人口”就成了“大家搞人口”而又都管不了大人口。從人口管理走向人口治理，雖然只是一字之差，但卻意味著理念更新和思路轉變。社會管理要有職能分工，社會治理則要強調共同參與。建立這樣的認識，將會有助于進一步形成政府相關職能部門對人口問題的統籌治理合力。

總之，要始終堅持從蘇州的實際出發，探索具有蘇州特色的人口發展和人口治理之路，始終堅持從世界坐標上尋找參考系、瞄準更高發展目標，始終堅持從成績的背后排查矛盾和問題、不斷攻克薄弱環節，始終堅持從改革創新中汲入發展動力、破除體制機制障礙，始終堅持以人的全面發展統籌解決人口問題，從而進一步把握人口發展規律，不斷推動蘇州人口治理的改革創新。

（二）面向未來未雨綢繆，探索建立可持續長效人口治理機制

如前所述，改革開放三十年來，蘇州人口治理工作不斷取得新進展。展望未來，我們認為有必要在以下兩個方面重點進行深入探索，建立可持續長效人口治理機制。

1．持續超低生育率及其后果的治理

蘇州早在一九七○年代中期生育率就降至更替水平，此后蘇州婦女的生育率并沒有在更替水平上徘徊波動，而是持續下探。一九九三年至今，蘇州婦女總和生育率都維持在0．85-1．0的超低區域。雖然學者們對這一數字是否完全精確存在一些疑慮，①陳友華、徐燕南：《持續超低生育率的社會經濟后果——以蘇州為例》，《學海》2005年第6期。但不容否認的是，持續超低生育率格局已成為蘇州目前乃至未來相當長一段時期內不爭的事實。需指出的是，這種持續超低生育率格局具有雙刃劍效應。一方面，有效地促進了人口總量的控制和人口紅利的收獲，有利于提高城鄉居民生活水平，為社會經濟發展帶來相當大的好處，另一方面，在未來一定時期內，可能為蘇州的發展帶來一系列問題和挑戰。②陳友華、徐燕南：《持續超低生育率的社會經濟后果——以蘇州為例》，《學海》2005年第6期；王金營：《低生育率水平下人口發展的經濟后果分析》，《南方人口》2004年第3期。

首先，少子老齡化將既帶來嚴峻的社會養老問題，也將影響社會消費需求的增長。根據預測，在二十一世紀前三十年，除個別年份 （二○二一年）外，蘇州市老年人口數量將一直增長，其中二○一○-二○一七年間以及二○二○-二○三○年間老年人口將快速增加；二○一八-二○二一年間老年人口增速相對放緩（圖4）。老年人口總量將由二○一○年129．3萬上升到二○三○年的247．7萬，老年人口所占比重由18．5%升至37．4%。而同期社會總撫養系數則由44．5%升至89．8%。顯然，未來老年人口數量的急劇增加及老年社會撫養系數的迅速上升將使相當長時期內蘇州要背負越來越沉重的養老負擔。這一方面會大幅增加養老保險和醫療保險的開支，讓工作人口或家庭成員面臨不斷增大的經濟壓力；另一方面，家庭結構的少子化使得屆時老年人的生活照料問題將格外突出，特別是隨著 “空巢家庭”及獨居老人數量的增加，老年人對生活照料服務的需求將不斷增大。即便屆時仍堅持家庭養老為主的傳統照顧模式，由于家庭本身提供照料的能力將大大削弱，因而將不得不更多依賴諸如社區上門服務之類的政府或社會服務。此外，少子化還可能帶來另外一個負面影響。在消費水平、消費模式和結構基本保持不變的情況下，孩子數量的減少可能會影響社會的消費需求，而需求不足則會滯緩經濟增長。③王金營：《低生育率水平下人口發展的經濟后果分析》，《南方人口》2004年第3期。如何未雨綢繆，尋找合適的政策干預時間和方式，以化解快速老齡化對蘇州發展產生的不利影響，顯然是未來蘇州人口治理不可規避的課題之一。

圖4 2010-2030年蘇州市老年人口增長情況

其次，勞動力供給將出現下降，影響社會總體人力資本。從圖5可清楚看到，在未來的五年內，蘇州市勞動力人口將快速下降，二○一四年達到降速高峰；二○一四年后，降速減緩；但二○二一年后，再次出現快速下降，而且下降幅度超過上次。根據預測，蘇州市勞動力人口總量將由二○一○年的482.7萬劇降到349.3萬，降低27.6%。而且值得注意的是，勞動力人口數量減少的同時還伴隨著勞動力人口的“老化”，即在勞動力人口中，青年人口的比例逐漸下降，壯年人口的比重逐漸上升。勞動適齡人口的下降有利于緩解就業壓力，但同時也會導致社會保險繳費人數的減少，嚴重影響社會保險基金的動態平衡。就業壓力的減少為蘇州市勞動力結構調整提供了有利契機，但產業升級換代不僅需要勞動力規模的調整，更需要勞動力素質的提升。此外，作為東部沿海發達城市，蘇州市吸引了大量的外來勞動力人口。因此，如何根據經濟發展的需要，協調好本地和外來勞動力、勞動力數量和質量之間的關系，也是未來蘇州人口治理的重要內容之一。

圖5 2010-2030年蘇州勞動力人口增長情況資料來源：同圖4。

除此之外，持續超低生育率還可能帶來另外一些問題，如獨生子女家庭的成長風險和養老安全問題、出生人口性別比失調、獨生子女綜合癥①穆光宗：《論科學人口觀》，《學習時報》2008年5月12日。婚姻擠壓問題②陳友華、徐燕南：《持續超低生育率的社會經濟后果——以蘇州為例》，《學海》2005年第6期。等。這些問題的妥善解決也需要適切的人口治理措施。持續超低生育率的后果治理當然不能只是著眼于生育政策調整，但又不能忽視后者的重要性。從長效治理看，生育政策的合理調整勢在必行。蘇州作為蘇南人口轉變的發祥地，理應在這方面的探索實踐中有所率先。

2.外來人口治理

改革開放尤其是進入新世紀以來，迅速增長的外來人口為蘇州經濟發展作出巨大貢獻的同時，也對本地社會管理形成了巨大的壓力。較突出的問題有：外來人口總量膨脹和勞動力結構性短缺同時并存，外來勞動力素質難以滿足產業結構升級的要求，外來人口社會需求和政府公共服務供給之間存在一定的錯位，外來人口居留意愿和城市選擇性吸納需求并不完全匹配，戶籍制度改革難以深入，切實有效的管理抓手依然缺失。

眾所周知，由于新中國成立后我國人口總量的快速增長以及戶籍制度造成城鄉長期分割，廉價的農村勞動力幾乎處于“無限供應”的狀態，成為包括蘇州在內的許多東部沿海地區騰飛的不可或缺的基本條件之一。這種狀況雖然仍在延續，但從長遠看，必須注意三個趨勢：

第一，隨著中國人口結構特別是勞動力比例甚至絕對量的下降，以及中西部地區發展對勞動力的吸納，以往“近乎無限供應”的勞動力很可能演化為有限的甚至稀缺的資源。前幾年珠三角的“民工荒”以及目前蘇州出現的勞動力結構性短缺也許正是這種趨勢的預兆。

第二，隨著本市產業結構目標的調整，勞動力需求結構也發生相應變化。原先的以低層次外出務工農村人口為主的勞動力可能越來越不適應本市經濟發展的需要。因此，應該盡早未雨綢繆，根據本地人口和經濟發展趨勢，建立吸納高素質人才、留住符合市場需求的勞動力人口的機制。

第三，從全國來看，城市外來人口問題已經和“三農”問題、中西部開發以及和諧社會建設等諸多中央戰略決策緊密聯系在一起。無論是黨的十七大報告還是十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》都強調妥善解決農民工問題的重要性。后者更是明確指出：“逐步建立城鄉統一的公共服務制度……加強農民工權益保護，逐步實現農民工勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購等與城鎮居民享有同等待遇，改善農民工勞動條件，保障生產安全，擴大農民工工傷、醫療、養老保險覆蓋面。”

蘇州的人口治理要跳出蘇州看蘇州，站在蘇州看全國，立足眼前看長遠。蘇州外來人口的增長變動不但取決于蘇州，也受到全國大環境的深刻影響。蘇州的外來人口治理是全國流動人口治理的有機組成部分。蘇州的外來人口治理雖然不斷取得新進展，但按中央要求仍有差距。蘇州的外來人口問題與其他諸多人口問題相互交織，將是蘇州發展長期面臨的人口挑戰，必須從長計議，及早探索建立可持續的長效治理機制。

（三）構建發展型社會政策，完善統籌的人口治理機制

強調統籌的人口治理，主要基于社會經濟發展的方向和目標。社會經濟發展的終極目標是人的發展，所有人的平等的發展，或者說社會的整體進步。但是，社會進步除了必要的經濟基礎和良好的人口基礎，還要進行社會建設，通過公共原則提供公共物品和公共服務來達到經濟建設成果的社會共享。具體來說，社會建設的主要內容包括各類社會事業、社會保障體系、政府公共服務職能以及非政府、非營利組織的健康發展。①盧漢龍、孫克勤：《社會建設與社會治理》，第3頁，北京：社會科學文獻出版社，2006。統籌的人口治理是指要實現人口與經濟和社會發展相互適應。例如，作為生產者的人口需要具備適合經濟發展的文化和健康素質，作為消費者的人口則會因不同的年齡、性別結構而呈現出不同的需求特征，社會建設必須反映這樣的異質性。

統籌的人口治理是對人口問題進行統籌的社會治理。許多情況下，人口問題并不主要在于人口本身，而是在于人口與經濟社會發展的關系失調。因此，人口治理要跳出人口治人口，不能只是著眼于人口本身，而是要統籌兼顧，實現全面、協調和可持續的基本要求，其中不僅包括適度的人口數量、不斷優化的人口素質以及平衡健全的人口結構，而且包括和社會經濟發展的相互適應性和協調性。卓有成效的社會治理可以為人口治理創造良好的環境。同時，人口治理要為社會治理服務，人口治理的目標既是為了建立有利于經濟社會協調發展的人口環境，也是為了更好地為人口發展建立良好的經濟社會環境，歸根結底，是為人的全面發展創造良好的人口與經濟社會環境。面對必然的人口發展趨勢，我們更應強調的或許是經濟社會發展要與人口相適應。然而，人口與經濟社會發展之間的相互適應都不是被動的適應，而是要著力形成良性互動的機制。

社會治理離不開以社會政策為抓手的社會建設。社會政策是包括政府在內的各種社會組織對各種社會問題進行治理的重要手段，是社會治理的必要基礎。社會治理的創新在很大程度上體現在社會政策的項目和理念的創新上。然而傳統上，社會政策經常被動地被看成是為經濟發展“收拾殘局”的工具，是經濟政策的附屬品，只是主要用來解決發展過程中出現的社會民生問題，如貧困、失業、疾病等。由于社會開支為社會消費買單，減少了儲蓄和投資，故而被認為對經濟發展產生負面影響。

一九九○年代中期以來，社會政策的理論和實踐模式發生了深刻變化，這集中表現在發展型社會政策理論的形成和實踐。新近的基于發展中國家經驗的發展型社會政策理論認為，社會政策是和經濟政策 “平起平坐”的公共政策，并和經濟政策一起確保社會經濟公平、可持續地發展。發展型社會政策把社會開支看成一種積極的社會投資，主張把投資放到教育、培訓等能提升勞動技能和積累人力資本的社會項目上，不斷提高勞動力素質。因此，在發展的大背景下，發展型社會政策要求項目設計和資金投入有所聚焦，特別是要重視社會資本和人力資本的投資。人口治理既要“治標”，更要“治本”。只有真正實現優先投資于人的全面發展，將人口治理從重在“治量”逐步轉變為重在“治質”，才能達到基于“治本”的善治。

如前所述，蘇州當前仍處于人口紅利期，勞動力產出相對較大，而用于被贍養人口的支出相對較小，因而擁有較多的社會積累。但是，這種局面可能在若干年后出現根本性的轉變，特別是屆時蘇州將面臨勞動力數量萎縮的局面。鑒于此，我們認為，蘇州應該盡快建立面向全體人口的發展型社會政策框架，抓住人口紅利的有利時機，以教育和培訓為主要抓手，不斷加大對當前及未來勞動力的投資，采取素質替代數量戰略，為未來勞動力可能出現的短缺或減少未雨綢繆，做好準備。

具體而言，發展型社會政策框架是指按照科學發展觀和建設和諧社會的要求，秉承以人為本和發展惠及全體人口的理念，以醫療、教育、就業、收入保障（社會保險和社會救助）和住房保障（提供低租金住房）為核心，構建一個結構合理、重點突出、支出有度的社會政策體系，做到既保障基本生活，更促進能力建設；既聚焦當前民生，更放眼未來發展；既符合蘇州實際，又具備國際視野。當前發生的國際金融危機，對經濟發展深度融入全球化的蘇州不可能不產生影響，這種影響必然也將反映于人口與社會。為此，在制訂應對措施時，必須按照全面協調可持續的基本要求，把構建發展型社會政策擺上應有的重要日程。發展型社會政策著眼于社會的統籌治理、著眼于“治本”，只有“治本”才能“固本”、才能真正增強抗風險的能力。

首先要從發展規劃、財政資金、公共資源三方面出發，把教育和培訓放在優先發展的地位，特別是要繼續加大教育投入，從各個方面提升市民整體文化和技能素質。相對國內來說，蘇州教育發展水平較高，特別是在正規學校的辦學條件方面。今后應該進一步加強符合現代化要求的素質教育，特別是要注重培訓學生的創新能力和適應能力；同時著力推進教育均衡化發展，在進一步提升本地農村地區教育質量的同時，逐步改善外來農民工子女的義務教育問題。在積極發展職業教育的基礎上，開展面向不同人群和不同需求的各種培訓，如針對農村勞動力和城市下崗失業人員的技能培訓，針對在崗職工的職業培訓，針對高級人才的創業和管理培訓等。

其次，大力發展醫療保障和公共衛生事業。繼續完善城鎮職工和居民社會醫療保障制度以及農村新型合作醫療制度，重點是進一步提高覆蓋率以及推動制度的統一實施，加快建設覆蓋城鄉居民的公共衛生服務體系和醫療服務體系，特別是農村三級醫療衛生服務網絡和城市社區衛生服務網絡的建設，為市民提供安全、有效、方便、價廉的醫療衛生服務，保障全體社會成員的基本醫療需求。需指出的是，公共醫療衛生應該堅持公益性質，強化政府的責任。而從人口角度看，應該進一步加強人口出生缺陷社會化干預工程，形成長效工作機制，提高出生人口素質。

再次，實施積極的就業政策，堅持鼓勵自主創業、自謀職業，并通過創業來帶動就業。就業是民生之本。能否就業在很大程度上會直接影響市民及其家庭的收入和生活。因此，政府應該采取切實措施，幫助勞動力市場弱勢群體實現就業，如開發公益性崗位、提供免費職業技能培訓以及各種求職技巧、提供免費創業培訓服務和各種創業優惠措施如小額擔保貸款等。同時，應該進一步強調就業公平的原則，加強對勞動力市場的監管，特別是要落實國家對農民工的政策，真正做到內外一致、市場公平。

第四，要進一步健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系，重點包括：提高對社會弱勢群體的覆蓋率和保障水平，如農民工、靈活就業人員、斷保接續人員、征地保養人員、城鄉非就業人員等群體；積極探索發達地區社會保障體系的一體化建設，逐步實現城鄉社會保障制度的銜接。在人口和計劃生育領域，則要積極探索社會保障制度和計劃生育利益導向機制之間的關系，進一步完善計劃生育困難家庭特別扶助制度。

第五，切實加強住房保障，進一步擴大廉租房和經濟適用房的面積，擴大住房公積金制度覆蓋面和受益面，努力使低保家庭住得上廉租房，低收入家庭住得起經濟適用房，中等收入家庭買得起房，新就業人員租得起房，即人人“住有所居”的良好局面。

最后，也是最重要的，要優化支出結構，加強效益評估，建立發展型的公共支出體系。要把醫療、教育和就業作為社會公共支出的重點領域，發揮這些項目在提高人口素質、開發人力資源、提升人力資本方面的積極作用。同時，要加強對社會支出的社會經濟效益評估，加強對公共支出的監控和管理。特別是對大型的社會政策項目，政府應該聘用有關的學者和專家，運用社會研究方法，對項目的成效進行客觀、公正、獨立的評估。

蘇州實施統籌的人口治理，必須進一步提高蘇州城鄉統籌一體化發展的水平。如前所述，蘇州城鄉統籌發展起步較早、進展較快、水平較高，但也存在著中心城市經濟輻射力不強等問題。當前，推進城鄉統籌發展的重點是加快建立城鄉統一的基本公共服務制度，實現城鄉基本公共服務均等化。蘇州要抓住這個重點，著力提升城鄉基本公共服務均等化的水平。蘇州實現城鄉基本公共服務均等化不能只注意服務供給的均等化，而是更要注意服務供給與城鄉不同人群服務需求有效結合水平的均等化。在城鄉一體化發展水平較高的蘇州，城鄉公共服務的供需關系必然會有一定的特殊性。常熟市正在這方面進行深入研究，很值得關注。在中心城市經濟輻射力不強的情況下，一方面要充分發揮好小城鎮在城鄉統籌發展中的重要作用，另一方面也要深入研究如何發揮好中心城市在實現城鄉基本公共服務均等化中的以城帶鄉作用。

蘇州的城鄉人口統籌發展當然也要包括廣大外來人口。以農民工為主體的蘇州外來人口問題，實質上是我國農村人口城市化問題在蘇州這個城市的具體反映。事實上，外來農民工已經成為生活在蘇州的農民身份的主體人群。與蘇州本市戶口的農村人口城市化相比，外來農民工問題是蘇州城市化和城鄉統籌面臨的更大挑戰。蘇州構建發展型社會政策，當然也要更好地面向廣大外來人口。

（四）促進社會參與和居民自治，完善多元的人口治理機制

強調多元化的人口治理模式主要基于政府行政管理模式的優缺點。不容否認，無論古今中外，政府行政主導一直是各國人口和社會管理的主要模式，而且取得了相當不錯的成就，如我國的計劃生育政策。但是，基于政府行政的模式也表現出一定的局限性。例如，世界各國人口發展的事實表明，我們可以通過強有力的行政措施降低生育率，但無法通過這種措施來提高生育率；同樣，我們可以通過強有力的行政措施來控制人口遷入，但是通過這種措施來吸引人口遷入則要難得多。此外，在政府提供社會服務的模式中，也呈現出官僚主義和效率不高的問題。我們強調多元化的人口治理模式就是要在進一步完善政府行政管理的基礎上，發揮市場、社區、企業、非政府機構乃至市民個人在人口治理中的積極作用，形成人口綜合治理的有效機制。

與以往模式不同，社會治理在強調政府主導的同時，堅持多元化的治理主體特征，重視包括社會非營利組織、商業企業、社區乃至個人等在社會治理中的積極作用，特別是對政府的補充作用。眾所周知，人口既是社會管理的主體對象，又是社會管理的積極參與者。前面的分析表明，單純依靠政府行政力量的管理模式既取得了不錯的成績，但也帶來不少問題。因此，我們建議應該采用多元化的人口治理模式。

首先，在繼續提升政府人口治理能力的同時轉變政府職能，適當放權。不容否認，在當前及今后相當長一段時期內，政府在人口治理中的主導作用仍將保持不變。因此，要提高人口治理的水平，就要求政府不斷提升自身的治理能力。同時，“小政府，大社會”的目標要求政府積極轉變職能，特別是要釋放那些適合通過市場和社會部門運作的功能，如由市場部門來運作社會福利可能更有效率，讓社區和居民參與本地區的人口管理可能更有效果。從國際比較角度看，無論是生育控制還是人口遷流管理，政府的作用遠比我國要弱。

具體而言，在人口和計劃生育管理方面，在當前持續超低生育率的背景下，政府應該逐步減少對數量控制的關注，而把相關服務的提供和拓展作為治理的重點。根據人口和計生部門的特點以及國內福利制度的框架，有學者提出，應該拓展人口和計生部門在家庭服務中的功能，即服務內容不僅僅局限于生殖健康和優生優育服務，而包括更廣泛的照料、輔導和干預服務等，這些服務應該由經過專業培訓的社會工作者來承擔。當前，人口計生工作實際上已經在向家庭健康等領域拓展，為此，應積極創造條件，將現在的人口計生委更名為“人口和家庭發展委員會”。“家和萬事興”,我們認為，蘇州可在這方面進行一些積極的探索。即使在未更名的情況下，也可在將人口計生部門工作職能更好地向促進家庭發展延伸方面進行積極的創新探索。

在外來人口治理方面，政府不能單純強調對總規模的宏觀調控，而要更加注重未來本市社會經濟發展過程中可能出現的人口問題以及外來人口對優化人口結構方面的積極作用，其中通過分析外來人口的居留特征和意愿來了解未來本市外來人口變動情況是現有技術條件下較為可行的手段；政府在繼續加強對小部分違法犯罪高危人群進行重點監控的同時，根據有關的中央精神，逐步將面向一般外來人口的民生問題納入議程，包括社會保障、醫療、住房、教育、就業等，特別要確保其合法權利不受侵犯以及政策上的公平對待，而其中了解不同類別外來人口的社會需求是政府決策的重要基礎；此外，在逐漸弱化政府對外來人口遷移流動的直接行政管理的同時，積極探索包括外來人口在內基層組織廣泛參與的社區自治管理模式，實現由政府管理的單一模式逐漸向由政府主導、多方參與的多元管理模式轉變。

其次，促進社會和市民參與，建立基于社區的人口治理機制。社會和市民參與是人口治理的靈魂。與傳統的社區人口管理不同，基于社區的人口治理的核心是建立全新的多元互助的社區組織網絡如計生協會、志愿者協會、聯誼會、業主委員會等，并在政府的指引下，共同參與人口及相關事務的管治。這類組織可通過與政府的合作參與公共福利計劃，提供市場不能或不愿提供的專業服務，既承擔政府、單位剝離出來的部分社會管理職能，又滿足人們新的多元需求。由于這些組織的管理人員一般由市民選舉產生，他們比較了解市民的問題和需求，因而由其提供的服務可能更契合市民的需求，有助于提高效率；同時，他們可以作為市民利益的代言人，承擔和上級部門溝通、協調的功能，既上傳廣大市民的呼聲，又下達上級部門的意見。

例如在人口和計劃生育方面，要繼續推進和完善村（居）民自治。所謂計劃生育村（居）民自治，實質上就是讓村（居）民依照計劃生育政策法規及自治章程，通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，對自治范圍內的計劃生育事務開展自我教育、自我管理和自我服務。通過計劃生育村居民自治，可以保障其計劃生育合法權益，包括合法婚育權、避孕節育知情選擇權以及生殖健康服務和獎勵扶助的獲得等，可以提高村居民履行計劃生育義務的自覺性，包括晚婚晚育、避孕節育和依法生育等，可以提高村民自治能力，最終實現人的全面發展。顯然，在計劃生育村居民自治過程中，社區組織發揮著至關重要的作用。社區組織不僅是村（居）民自治發展的重要載體，也是推行計劃生育村（居）民自治的結構性要素；社區組織功能的發揮，不僅關系到村（居）民自治的成效，也關系到計劃生育村（居）民自治的成效。其中村（居）黨支部和村（居）委會和計劃生育協會是實現村（居）民自治的三個重要組織。

同樣，在外來人口方面，如何發揮基層自治組織、本地居民（特別是房東）、外來人口各自的作用，形成全社會共同參與的局面也十分重要。各地多年的經驗表明，群防群治工作做得好的地方，外來人口治理的效果也比較好。而近年來，北京、長春等地建立的基于社區的“流動人口自治協會”也在外來人口治理中取得了良好的效果。“流動人口自治協會”由社區工作人員推選出“長期居住且群眾基礎好”的外來人員組成，主要負責外來人員的租屋情況等信息登記、社區信息發布工作、矛盾調解等。由于流動人口對協會的認同感和歸屬感比較強，后者對其需要和困難也比較了解，因此，在流動人口治理中展現出獨特的優勢。實際上，在蘇州市人口計生、公安、外管辦等部門指導下建立的“新蘇州人計劃生育俱樂部”和“外來人員之家”也在打造流動人口服務管理新模式的過程中起到了積極作用。因此，建議政府應從政策法規層面積極加以引導和推動，創造良好的整體社會環境。一般來說，流動人口協會可下設維權、服務、互助、計生、治安等五個工作小組，以配合政府管理，而基層政府職能部門則負責對協會的指導。在流動人口協會中可邀請司法、工商、衛生、教育、公安等部門的人士參加，并積極吸納用人單位作為單位會員。同時，要充分發揮黨團組織的作用，在流動人口協會中成立流動人口黨支部和團支部，隸屬基層黨委和團委，并對流動人口協會進行指導和監督。

在某種意義上，實現多元化的人口治理對政府來說，也是一個如何妥善“有為而治”與“無為而治”的關系問題。實際上，所謂“無為”，是要達到寓“有為”于“無為”的善治境界，這也是社會善治的要義所在。

（五）加強人口研究和動態監測，夯實科學的人口治理基礎

強調科學的人口治理模式，主要基于人口發展變化的客觀規律性。其中最值得注意的是人口慣性或效應滯后性。由于人口再生產的周期較長，人口數量變動方向往往將持續一定時期，因此，即便生育率下降，增速減緩，人口總量仍將在一定時期內繼續增長；同時，人口變動的效應則往往要過一定時間才會顯現，即某一年份出生人口較多，則隨著這群人年齡的增長，總體需求也會隨之發生相應的變化，形成需求峰谷交替的局面。如果社會事業資源配置不做相應的調整，則會產生一定的社會問題。如出生高峰三五年后可能會導致幼兒園緊張，七八年后會出現小學入學高峰，二十年后出現考大學難，以此類推。因此，正如專家和學者所指出的那樣，科學的人口治理需要我們“未雨綢繆、瞻前顧后”。①穆光宗：《論科學人口觀》，《學習時報》2008年5月12日。

掌握人口發展變化的客觀規律，了解人口問題的來龍去脈，并根據這些客觀規律有針對性地制定政府干預的內容和時機是建立科學的人口治理模式的基礎。這就要求我們進一步加強人口研究和對人口動態變化特征的持續監測。從蘇州未來人口治理的重點內容來看，我們認為應該繼續加強以下幾方面的人口研究和動態監測：

首先是生育率持續超低背景下，本市未來人口規模及結構的變動情況，特別要關注人口結構變動對經濟和社會事業發展的影響。應該說，新世紀初，蘇州市計劃生育委員會開展的《二○○一-二○一五年蘇州人口發展戰略研究》對二十一世紀前十五年人口發展趨勢和可能出現的人口問題做了科學的預測和分析，對政府決策起到了積極的作用。但是，情況在不斷發展變化。應該利用新的資料，特別是即將開展的二○一○年的人口普查資料，對未來人口規模和結果變動進行新的預測和分析。具體而言，在人口規模和結構方面需要動態監測的方面包括：人口年齡結構峰谷交替對就業、就學、養老設施的影響；勞動力人口規模和結構與本地經濟發展需求之間的平衡關系；人口老齡化特別是高齡化對社會資源、社會政策以及家庭帶來的影響；合理的城鄉人口結構對城鄉統籌發展的影響；外來人口規模的增長變化及其社會經濟影響等。也要深入研究生育政策合理調整的可行性方案等問題。

第二是在中央強調民生和公平的宏觀政策背景下的外來人口規模、需求和居留特征變動情況。毋庸置疑，在今后相當長一段時期內，外來人口仍將是影響蘇州人口和經濟社會發展的重要變量。外來人口的各種變動既和蘇州市的社會經濟發展息息相關，又會對蘇州市的社會經濟發展產生各種正面和負面的作用。而這種互動影響將隨著時間的推移不斷發生變化。去年，市人口計生委開展了蘇州市外來人口居留狀況、差別特征和政策響應方面的課題研究，對本市外來人口的居留狀況和差別特征的現狀進行了系統全面的描述，也提出了一些切實可行的對策建議。但是我們認為，相對于復雜多變的外來人口治理而言，這項研究是非常基礎性的。今后至少有以下幾個方面需要我們深入研究和持續監測：首先，外來人口這種居留狀況和差別特征與本地社會經濟發展的相互關系究竟如何？其次，外來人口居留狀況和差別特征將會發生怎樣的變化？再次，我們如何利用這些資料來對外來人口的規模變動趨勢進行適當的預測？最后，如何開發利用這些資料來進一步完善外來人口的治理？當前，國際金融危機對我國的影響正在逐漸顯現，這種影響也表現在農民工的返鄉流動等方面，蘇州也已感受到這些影響。今后趨勢將會如何，又如何應對，都很值得深入研究。

加強人口發展動態監測，必須大力推進信息化建設。蘇州市的人口信息化建設已經具有較好的基礎。一九九四年，太倉市率先建立農村育齡婦女信息系統，在此基礎上向全市農村推開。“十五”以來，農村網絡升級改造,實現了省、市、縣三級聯網。張家港等市（縣）先后通過城域網搭建覆蓋所有鄉鎮的專網，常熟、昆山等地實現了人口計生網絡進村（社區）。至二○○六年底，已有165萬多育齡婦女個案信息錄入數據庫。與此同時，改革傳統統計手段，各市（縣）配備計算機設備，運用計算機匯總、儲存和處理人口數據及資料。信息化在人口管理、公共服務中的作用逐步顯現。

張家港在全省率先成立 “暫住人員管理服務中心”，建立了比較完善的外來人口管理信息系統。當前，數據收集和更新是已有信息系統發揮作用所面臨的最大挑戰。要充分利用和整合現有資源、引進高科技產品、完善數據收集和更新系統，進一步提高蘇州人口信息化建設的水平，為科學的人口治理提供基礎的信息支持。

四、結語

基于改革開放三十年來蘇州人口發展的回顧及從中引出的啟示，我們提出了要積極構建并不斷完善科學、統籌、長效、多元的人口治理機制，推動社會治理和人口治理的改革創新。應該說，這是人口工作領域學習和實踐科學發展觀的重要命題。然而，本文在這方面只是做了一些很初步的探索。今后的蘇州人口發展研究，可以進一步沿著社會治理、發展型社會政策的視角，更好地聚焦于人口治理的改革創新。目前，國內關于社會治理、發展型社會政策、人口治理的理論和實踐探索正在逐步深入，但還很不夠。蘇州很有必要也完全有可能在這方面爭取有所率先。如果說，從蘇南模式的人口轉變到探索統籌解決人口問題的新蘇州之路是蘇州人口發展的兩次飛躍，那么，進一步走向科學、統籌、長效、多元的人口治理新蘇州之路，就將意味著蘇州人口發展的又一次飛躍。（全文完）