積極發展現代農業走中國特色農業現代化道路

■ 文 / 農業部農村研究中心主任 宋洪遠

一、新中國成立以來對中國農業發展方向和路徑的探索

自1949年以來，對中國農業發展的方向是什么，要通過什么樣的路徑來實現，黨和政府一直在進行探索和實踐。

早在1949年12月召開的全國第一次農業生產會議上，周恩來總理就首次提出了農業現代化建設的目標。關于農業現代化的內容，他在1961年3月召開的中央工作會議上又明確提出要有步驟地實現農業機械化、水利化、化肥化、電氣化。

1978年12月，黨的十一屆三中全會在總結新中國成立近30年農業發展經驗的基礎上，提出了要走出一條適合我國情況的農業現代化道路的要求。會議文件不僅拓展了農業現代化的內涵，并且提出了發展農業生產力的政策和措施。

1998年10月，江澤民總書記在江蘇、上海和浙江考察工作時提出:沿海發達地區要高度重視農業和農村工作，加快發展農業生產力，建設發達農業，爭取率先基本實現農業現代化。

2002年11月，黨的十六大提出了建設現代農業的要求。為貫徹黨的十六大精神，黨的十六屆五中全會和《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》(中發[2007]1號)都對現代農業建設做出了部署和安排。2007年10月，黨的十七大又明確提出要加強農業基礎地位，走中國特色農業現代化道路。

需要特別強調的是，在上述一系列探索和實踐的基礎上，2007年中央1號文件按照深入貫徹落實科學發展觀、實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求，首次明確回答了什么是現代農業、怎樣建設現代農業的重大問題。明確提出:要用現代物質條件裝備農業，用現代科學技術改造農業，用現代產業體系提升農業，用現代經營形式推進農業，用現代發展理念引領農業，用培養新型農民發展農業，提高農業水利化、機械化和信息化水平，提高土地產出率、資源利用率和農業勞動生產率，提高農業素質、效益和競爭力。

二、當前提出發展現代農業的背景和面臨的主要問題

當前中國農業正在發生廣泛而深刻的變革，農業不僅具有食品保障、原料供給、就業增收的功能，而且還具有生態保護、觀光休閑、文化傳承等功能。農業功能的拓展和深化，表明我國農業正處在一個新的發展階段。

從發展的角度看，新階段農業發展也面臨著許多新的矛盾和問題，最主要的制約因素有如下3個方面。

1.資源約束。中國人多地少，目前人均耕地不足0.1公頃，約為世界平均水平的40%左右，而且隨著人口的增加和經濟的發展，耕地減少的趨勢難以逆轉。據估算，今后20～30年，僅住房和工業建設用地就需要8000萬畝左右。人增地減，解決吃飯問題的壓力越來越大。中國水資源匱乏狀況更加嚴峻，人均水資源僅為世界平均水平的1/4，是全球13個人均水資源最貧乏的國家之一。而且水資源時空分布很不平衡，80%以上的水資源集中在長江以南地區，淮河以北地區占有的水資源不到20%，不少地方不得不超量開采地下水，地下水位越來越低。干旱和缺水已經成為制約許多地區農業發展的“瓶頸”。

2.市場約束。過去中國農產品供不應求，農業基本不存在市場約束問題。進入21世紀以來，情況發生了很大變化。隨著人民生活水平的提高，城鄉居民家庭的恩格爾系數急劇下降，食品消費的比重越來越小，并且從“吃飽”轉變為“吃好”。2005年，城市居民的恩格爾系數降到了36.7%，農村居民的恩格爾系數降到了45.5%。同時，農業的國際競爭環境越來越嚴峻，不具有競爭優勢的農產品進口沖擊已顯現出來，而具有競爭優勢的農產品出口潛力還難以發揮。中國加入世界貿易組織之后，國外農產品的進口沖擊加大，2005年大豆進口量2659萬噸，已超過國內生產量；棉花進口257萬噸，已占到國內需求量的40%。國際農產品貿易壁壘使我國農產品出口的難度加大。農產品進出口格局發生重大變化，由多年來的貿易順差轉變為連年逆差。這些因素疊加在一起，預示著市場對農業發展的約束將越來越突出。

3.體制約束。經過近30年的改革，我國的農村市場和農產品市場體系已基本形成，但長期形成的城鄉二元經濟社會結構并未消除，生產要素在城鄉之間的合理流動和優化配置還存在許多體制障礙。以前農業對工業化的貢獻主要來自工農業產品價格“剪刀差”，現在農村對城鎮化的貢獻則主要來自廉價的土地和勞動力，以及資金的外流。據有關部門測算， 1987～2002年，僅非農建設占用耕地就從農民手中獲得土地凈價差收益14200億元以上。由于給農民工的工資較低，僅此一項2002年農民工對城市的貢獻就達5200億元左右。到2005年末，全部金融機構的農村存款大于貸款11378億元。雖然這些數字在測算方法上不一定科學、測算結果也不一定準確，但卻能在一定程度上反映農民對國家工業化和城鎮化的貢獻。在城鄉二元結構體制下，資金、土地、物資、技術、人才等生產要素由農業流向非農產業，由農村流向城市，這是工農和城鄉發展差距拉大的深層原因。

為了從根本上解決當前農業發展面臨的突出矛盾和問題，黨和政府在總結我國農業發展實踐、借鑒國外農業發展經驗的基礎上，提出了積極發展現代農業，走中國特色農業現代化道路的要求和任務。

三、國家扶持現代農業發展的主要政策和措施

為了切實推進現代農業建設，黨的十六大以來，特別是《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》，提出了一系列扶持現代農業發展的政策和措施。概括起來主要有以下幾個方面。

(一) 全面取消農業稅費

從2000年開始，國家決定開展農村稅費改革試點工作，以規范的農業稅取代以前名目繁多的農村稅費項目。2000-2003年，按照“減輕、規范、穩定”的原則和“三取消、兩調整、一改革”的內容，農村稅費改革由局部試點到全國推開。從2004年開始減免農業稅、取消除煙葉外的農業特產稅，到2006年在全國范圍內全面取消農業稅費。至此，農業稅、農業特產稅、牧業稅、屠宰稅等各項稅收，用于鄉村辦學、計劃生育、優撫、民兵訓練、鄉村道路等的各項收費，公益金、公積金、管理費等共十二項稅費全部取消，結束了2600年來農民交納“皇糧國稅”的歷史，農業生產進入無稅時代。

(二) 增加農業生產補貼

為支持農業生產發展，從2002年起，中央財政對農民使用優良品種給予補貼，補貼范圍從大豆擴大到2004年的小麥、玉米和水稻。從2004年開始，國家從糧食風險基金中拿出部分資金用于主產區種糧農民的直接補貼，其他地區也對本省(區、市)糧食主產縣(市)的種糧農民實行直接補貼；對農民個人、農場職工、農機專業戶和直接從事農業生產的農機服務組織購置和更新大型農機具給予一定補貼。2005年，增加了對牧區的奶牛良種繁育補貼。2006年，再增加了農業生產資料綜合直接補貼。2007年，又增加了油料生產補貼和能繁母豬補貼。同時，對農戶參加農業保險給予保費補貼，對產糧大縣和財政困難縣實行獎勵補助政策。

(三) 加強農業設施建設

為改變農村生產生活條件，提高現代農業的物質裝備水平，國家采取了一系列加強農業和農村基礎設施建設的政策和措施。主要包括:大力抓好農田水利建設，引導農民開展直接受益的農田水利工程建設；切實提高耕地質量，擴大土壤有機質提升補貼項目試點規模和范圍；加快發展農村清潔能源，增加農村沼氣建設投入；加大鄉村基礎設施建設力度，重點實施農村人畜飲水安全工程、農村電網改造工程和鄉村道路建設工程；制定有利于農用工業發展的支持政策，發展新型農用工業；鼓勵發展循環農業、生態農業和有機農業，提高農業可持續發展能力。

(四) 推進農業科技進步

為增強農業科技自主創新能力，加快農業科技成果轉化應用，國家采取了一系列強化農業科技支撐的政策和措施。主要包括:加強農業科技創新體系建設；推進農業科技進村入戶；大力推廣資源節約型農業技術；提高農業機械化水平；加快農業信息化建設；促進農業集約生產、清潔生產、安全生產和可持續發展。

(五) 調整優化農業結構

為更好地發揮農業的多種功能，向農業的廣度和深度進軍，國家采取了一系列促進農業結構優化升級的政策和措施。主要包括:實施優質糧食產業、種子、植保和糧食豐產科技工程，促進糧食生產穩定發展；發展健康養殖業，做大做強畜牧產業；大力發展特色農業，支持“一村一品”發展；扶持龍頭企業發展，支持農業產業化經營；推進生物質產業發展，促進資源高效利用。

(六) 健全農村市場體系

為促進現代農業發展，國家采取了一系列構建開放統一、競爭有序的農村市場體系的政策和措施。主要包括:加強農產品流通設施建設，發展現代流通方式和新型流通業態；加強農產品質量安全監督管理工作，提高農村市場信息服務水平；加強農產品進出口調控，加快實施農業“走出去”戰略；采取鼓勵扶持措施，培育多元化、多層次的市場流通主體。

(七) 培養造就新型農民

為提高農村勞動者素質，發揮農村人力資源優勢，國家采取了一系列培養造就新型農民的政策和措施。主要包括:開展農業生產技能培訓，培育現代農業經營主體；組織實施農村勞動力轉移培訓“陽光工程”，切實保護農民工權益；加快發展農村社會事業，提高農民整體素質；建立農村公共服務人員培訓制度，提高服務能力。

(八) 加大農業投入力度

為強化農業基礎地位，國家采取了一系列加大農業和農村資金投入的政策和措施。中央明確提出:各級政府要切實把基礎設施建設和社會事業發展的重點轉向農村，國家財政新增教育、衛生、文化等事業經費和固定資產投資增量主要用于農村，逐步加大政府土地出讓收入用于農村的比重。要積極調整財政支出結構、固定資產投資結構和信貸資金投放結構，中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度。財政支農投入的增量要高于上年，國家固定資產投資用于農村的增量要高于上年，土地出讓收入用于農村建設的增量要高于上年。建設用地稅費提高后新增收入主要用于農村。加大支農資金整合力度，提高支農資金使用效益。注重發揮政府資金的帶動作用，鼓勵農民和社會資金投資現代農業。

(九) 全面深化農村改革

為建設現代農業提供體制和機制保障，國家采取了一系列深化農村改革的政策和措施。主要包括:堅持農村基本經營制度，穩定和完善土地承包關系，健全土地承包經營權流轉市場；深化以鄉鎮機構、縣鄉財政管理體制和農村義務教育管理體制為內容的農村綜合改革，完善農村行政管理體制和工作機制；推進農村金融體制改革和創新，加強和改善農村金融服務；認真貫徹農民專業合作社法，支持農民專業合作組織發展；推進農村集體林權制度改革，搞好農村水權制度改革，推進農墾體制改革等。

(十) 強化農村公共服務

為加強和改進農村社會管理工作，國家采取了一系列強化農村公共服務的政策和措施。主要包括:加大財政教育投入，大力發展農村義務教育；加強農村三級衛生服務網絡建設，推進新型農村合作醫療制度建設；探索建立農村養老保險制度，建立農村居民最低生活保障制度；加大投入力度，加強鄉村文化設施建設；健全農村基層社會管理體制，促進農村和諧發展。

四、走中國特色農業現代化道路應注意把握的幾個問題

走中國特色農業現代化道路，首先要把握一個關鍵，要從實際出發，探索現代農業建設模式；其次要突出一個重點，改善生產條件，提高農業綜合生產能力；第三是探索一個途徑，強化農業基礎，積極推進現代農業建設。

從當前和今后一個時期看，推進現代農業建設要注意把握好以下幾個問題。

(一) 要以保障國家糧食安全為前提，開發和拓展農業的多種功能

我國是人口大國，人均耕地和水資源占有水平較低，解決十幾億人口的吃飯問題，始終是頭等大事。一方面，必須堅持立足國內實現糧食基本自給，建設現代農業也必須把發展糧食生產放在突出位置，保障國家糧食安全。另一方面，還要順應農產品總量需求增長、結構需求多樣、品種需求優質的要求，開發農業的多種功能，拓寬農業的發展領域。

(二) 要以穩定家庭承包經營為基礎，引導土地經營權合理流轉

我國農戶眾多，經營規模較小，實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國農村的一項基本經營制度。堅持穩定和完善土地承包關系，是健全農村基本經營體制和促進農業持續發展的根據舉措。發展適度規模經營，建設設施農業，要按照依法自愿有償的原則，健全土地承包經營權流轉市場。探索集體經濟有效實現形式，創新農業經營體制和經營方式。

(三) 要以轉變農業發展方式為重點，提高農業可持續發展能力

我國農業生產力水平總體上還不高，長期形成的結構性矛盾和粗放型增長方式尚未根本改變，資源利用率較低，環境壓力增大。建設現代農業要下大力氣轉變發展方式，注重資源節約和環境保護，特別是要注意保護耕地和基本農田，節約用水，依靠農業科技進步，提高物質裝備水平，增強農業綜合生產能力，促進農業持續健康發展。

(四) 要以增加農業資金投入為支撐，加強對農業的支持和保護

我國農業發展長期受到二元體制的束縛，要素資源投入不足，農業基礎薄弱，農村發展滯后。促進工農業協調發展，實現城鄉統籌發展，必須加大農業資金投入，加強對農業的支持和保護，強化農業基礎地位，提高農業發展水平。

(五) 要堅持從實際出發，探索現代農業建設的模式和途徑

我國地域遼闊，自然條件、資源秉賦各不相同，經濟社會發展水平差異較大，各地建設現代農業的起點高低不一。要遵循自然規律和經濟社會發展規律，因地制宜，積極探索現代農業建設的不同模式。要立足本地實際，發揮比較優勢，突出建設重點，循序漸進，不能簡單地搞一種模式和實行一刀切。