地方政府行為與房地產市場過熱發展——基于地方財政的視角

只德勝 賀芳凝

（中央財經大學，北京 100081）

一、土地出讓與地方財政的關系

在財政收入方面，當前我國地方政府壟斷了土地的出讓和供應，土地使用權出讓收入構成了地方財政收入的重要組成部分。自1994年分稅制改革以來，地方政府相對于中央政府來說財力逐漸下降，但其支出責任反而有所上升，中央對地方的財政轉移支付不足以滿足地方財政的收支缺口。因此，地方政府自然會更大程度的利用自有資源擴大財政收入。2007年后，我國土地出讓收入按規定均納入地方基金預算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。然而，出于擴大財政自主性的動機，在實際的執行過程中地方政府并沒有嚴格地將土地出讓收入納入政府基金預算管理，土地出讓收入已成為地方政府提升地方財力的主要手段之一。以杭州市為例，該市2008年市本級財政一般預算收入為397.28億元，市本級政府性基金收入為338.71億元，兩者之比約為1.17：1，而政府性基金中，國有土地使用權出讓收入為321.07億元，占94.79%，見圖1。可見該市財政對土地使用權出讓收入有著相當高的依賴。

在財政支出方面，土地出讓也承擔著很重要的角色。《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》規定土地出讓收入的使用范圍主要包括：征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出、城市建設支出和其他支出，并重點向新農村建設傾斜。土地出讓收入已成為地方政府公共服務提供的主要資金來源之一，也是地方政府履行其公共責任的重要保障，然而，由于目前土地出讓收支管理制度的不完善，地方政府在具體執行過程中，一方面通過將財政性支出職責范圍內的基礎設施建設等負擔轉嫁給開發商，另一方面將未列入土地出讓支出預算的項目利用土地出讓收入安排支出，以擴大地方政府財政支出的自主權。以杭州市為例，該市2008年市本級財政一般預算支出為105.7億元，市本級政府性基金支出為299.94億元，兩者之比約為0.35∶1，而政府性基金支出中，國有土地使用權出讓支出為278.35億元，占92.85%。該市土地出讓支出規模是一般預算支出的約2.6倍，土地出讓支出顯然成為該市政府提供公共服務的重要保障（見下圖）。

綜合上述分析，可以看出土地出讓收入已成為地方財政收入的重要來源，并承擔著地方政府的公共支出，因此地方財政可以從土地出讓價格的上漲中得到緩解，地方政府更不會主動地遏制土地價格，而是通過控制土地供應規模和其他手段來實現土地的高價出讓。此外，由于土地出讓收入游離于預算外，政府性基金收支管理制度的不完善，地方政府為此也獲得了更大的財政自主權。

二、房地產市場與地方政府的關系

狹義上，我國房地產業的相關稅收包括：營業稅、城市建設維護稅、土地增值稅、教育附加稅、契稅等13類，由圖3可以看出，房地產相關稅收占地方稅收收入的10%-20%。顯然，這部分收入已構成地方財政一般預算收入的重要組成部分，房地產市場的繁榮顯然會顯著的增加地方政府的財政收入，從這個角度來看，地方政府并不會有遏制房價上漲的動機。這也不難理解國務院在2010年1月發布“關于促進房地產市場平穩健康發展”的通知當天，杭州市便出臺了有關購房財政補貼、購房住房公積金及交易稅費等方面的29條優惠政策。

更重要的是房地產市場對地方經濟有著重要的影響，在當今地方官員仍要依靠政績工程上位的大環境下，依靠房地產開發投資帶動地方固定投資，從而拉動地方經濟增長也成為各地方官員的通常做法。根據29個省（直轄市、自治區），1989年至2008年間的面板數據（數據描述見表1）進行簡單的實證分析①本模型采用的是面板數據模型中固定效應（fixed effect）模型，回歸系數下方括號內對應為t值，數據來源為各年度《中國統計年鑒》。，可以得到如下結果：

其中y為GDP增長率，k為全社會固定資產投資增長率（不包括房地產開發投資），l表示勞動力增長率，f表示房地產開發投資增長率，u為殘差項。

由實證分析結果可以看出，房地產開發投資對經濟增長有顯著的正的影響，即房地產開發投資對拉動地方經濟增長有顯著的正效應，這也驗證了地方政府通過房地產開發投資來拉動經濟增長的動機。

綜合上述分析，地方政府可以從稅收收入和拉動經濟增長兩方面在一個繁榮的房地產市場獲得很大的利益，地方官員也會因此獲得政績從而為晉升提供支持，但是，房地產市場過熱必然會給居民帶來購房壓力，從而進一步形成民生問題，房地產市場不僅關乎經濟也關系到民生。然而，現有的機制并未對地方政府無限制的推動房地產市場不斷的發展形成一定程度的制約，從而形成現在房地產市場過熱、居民住房難的局面。

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三、總結與政策建議

由上述分析可以看出，當前，無論地價的上漲還是房價的上漲，地方政府均可以從中獲取很大的利益，即當前的土地制度和住房制度并沒有對地方政府形成一個有效的約束機制，以促使地方政府有維護本地房地產市場平穩發展的動機。為此本文從土地市場和房地產市場兩個層面上提出相關的政策建議。

加強土地出讓收支管理，降低地方財政對土地財政的過度依賴。一方面，按照相關規定，落實土地出讓收入和支出嚴格納入地方基金預算管理，保障土地出讓收入及時足額征收和繳入地方國庫，嚴格按照規定合理安排各項土地出讓支出，嚴格執行土地出讓收支管理的責任追究制度。此外，要提高地方政府性基金預算管理的透明性，在地方政府的預算執行報告中詳細披露相關的收支信息，并加強對這部分預算的審計力度。另一方面，為了緩解地方政府財權與事權不平衡，地方財政過度依賴土地出讓收入局面，中央財政可以加大專項轉移支付力度，用以支持征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出和城市建設支出等。

建立約束機制，落實地方政府維護房地產市場穩定和解決市民住房問題的責任。一方面，房價的上漲會拉動開發投資，從而拉動地方的經濟增長；另一方面高房價將會使得居民住房問題更加嚴重。在現行的官員考核體制中，前者已被納入，后者并沒有被納入。從社會福利最大化的角度，地方政府官員的考核機制中，應該納入房地產市場穩定和市民住房情況兩項指標，以對地方政府在一味追求地方經濟增長的過程中形成一定的約束。

〔1〕華偉.財政分權體制下我國的房地產業發展研究.復旦大學房地產研究中心，2008.

〔2〕伍德業，劉紅.地方政府對房地產市場價格的影響研究[J].經濟縱橫，2008.10.

〔3〕杰弗里·伍德里奇.計量經濟學導論[M].清華大學出版社，2009.