數字圖書館宏觀管理的嘗試性探討——《中國數字圖書館宏觀管理研究》概要

●田國良

（中共中央黨校 出版社，北京 100091）

作為國家社科基金重點課題結項成果，田國良主編的《中國數字圖書館宏觀管理研究》一書于2009年9月由湘潭大學出版社出版。該書意在梳理我國數字圖書館宏觀管理實踐，并加以理論闡釋。

1 關于數字圖書館宏觀管理的基本問題

數字圖書館宏觀管理是一定社會環境下政府及有關部門，為了促進數字圖書館良性發展，根據數字圖書館客觀規律，運用行政、法律、經濟和技術手段，從系統、綜合和全局角度對數字圖書館活動實施整體指導、調控的過程。

我國數字圖書館宏觀管理的目標是：促進全社會數字圖書館持續、健康、全面發展；構建數字圖書館合理的結構體系；保持數字圖書館總供給和總需求的基本平衡，不斷滿足人民群眾日益增長的對數字圖書館產品和服務的需要。

我們大力發展數字圖書館事業，但不能不顧客觀條件，必須是需要與可能相結合，質量與數量、速度與效益相統一，兼顧目前發展與長遠發展、全局發展與局部發展，掌握好發展的“度”。

數字圖書館結構體系主要有地區結構、系統結構、所有制結構。國家需要通過發展數字圖書館，使中西部和農村地區盡快共享豐富的信息資源，為實現跨越式發展創造條件，同時，充分發揮東部和大城市在數字圖書館建設中的帶動和輻射作用；國家數字圖書館基礎工程應作為全國性數字圖書館主干工程，其他系統的數字圖書館項目納入全國性工程的大體系，各自有明確職責和分工；數字圖書館建設不可能也不必要在各地區、各系統甚至各圖書館平均布點；放寬市場準入，應該允許和鼓勵非公有資本進入數字圖書館領域。

在發揮市場機制調節作用的基礎上，通過正確的宏觀調控政策，實現數字圖書館總供求的基本平衡，使數字圖書館的發展能夠保證和適當超前引導社會對數字圖書館的需求，又不至于造成資源的閑置浪費或者供不應求。

數字圖書館宏觀管理面臨許多難以逾越而又必須逾越的難題，其中包括：避免重復，共建共享；注重社會效益，兼顧經濟效益；消除城鄉和地區發展不平衡；協調數字圖書館與傳統圖書館的發展；吸引社會資金，推進產業發展；破解知識產權的困擾。

數字圖書館宏觀管理，可采用行政、法律、經濟和技術方法。

數字圖書館宏觀管理理論是對數字圖書館宏觀管理實踐經驗和規律的概括、提煉和總結，是一門以實踐為基礎的綜合性交叉學科，它以數字圖書館宏觀管理實踐為研究對象。數字圖書館宏觀管理理論既包含管理學的基本理論和方法，又具有數字圖書館宏觀管理的特殊的理論和方法，屬于管理學和數字圖書館研究的分支領域。其研究內容包括：在數字圖書館宏觀管理實踐和實證的基礎上總結基本的宏觀管理思路，形成對實踐有普遍指導意義的宏觀管理理論；研究數字圖書館的宏觀運行規律，歸納宏觀管理原理；研究數字圖書館宏觀管理實施中的主體、客體及環境的交互作用關系，尋求科學的宏觀管理方法；研究數字圖書館宏觀管理中以計劃、組織、領導、控制和決策為中心的管理環節，確立宏觀管理的實施體系；研究數字圖書館宏觀管理要素的作用和實現等。

2 關于數字圖書館宏觀管理機構

我國數字圖書館宏觀管理可以在現行機構框架內實施，不應另行成立新的專門的數字圖書館宏觀管理實體機構。

借鑒國外經驗，結合我國現狀，可以以國家數字圖書館基礎工程為主體工程，將各系統和地方數字圖書館項目納入全國數字圖書館工程的大體系，聯合有關部門共同參與，開發研究和建設數字圖書館。

既然國家數字圖書館基礎工程是由文化部及其下屬的國家圖書館申請立項和主持，既然我國數字圖書館已經形成以圖書館為主要參與者的基本格局，既然我國圖書館的主體——公共圖書館歸屬于文化部，那么，全國數字圖書館工程項目就可以由文化部及其下屬的國家圖書館組織協調，傳統圖書館與數字圖書館統一歸口管理。

我國的數字圖書館研究和建設，應該根據各部門的特點，加以分工、協作。技術的跟蹤、開發、研究，主要由科學院、高等院校等部門和有關企業承擔，數字資源的規劃和建設主要由國家圖書館，聯合全國各圖書館、檔案館、博物館、新聞出版單位等承擔。

我國數字圖書館宏觀管理機構的職能：制定全國數字圖書館發展計劃；組織研究和提出有關法規和政策；組織有關重大項目的招投標及其評估、驗收；推廣數字圖書館標準規范和技術；統籌、協調數字資源建設和網絡服務；幫助搭建和指導有關組織和行業協會。

3 關于數字圖書館信息資源的宏觀管理

結合數字信息資源申報登記制度，應該對現有而且不斷增加的數字信息資源進行全面調查摸底。信息資源申報登記過程同時又是嚴格的鑒定、審批過程。

在數字圖書館建設起步階段，有幾項基本的數字信息資源建設項目需舉全國之力完成：一是盡快建立健全全國文獻和數字信息資源聯合目錄；二是盡快實現全國所有新出版物的數字化；三是根據輕重緩急，分期分批開展各類文獻數字化；四是對因特網各種信息資源進行系統收集、整理、保存、提供，去偽存真，去粗取精，同時建立網絡數字信息資源指引庫。

我國數字圖書館的信息資源可以采取集中式和分布式結構相結合的辦法。可以考慮集中建立幾個類似“美國記憶”的大型數據庫。但是，從長遠看，不可能將所有數字信息資源都集中在某一點，還是要采用分布式結構體系。我們的目標是利用分布式技術將分散在不同空間位置的數字信息資源整合成一個完整的檢索系統。

數字圖書館信息資源建設的重點是數字信息資源整合，主要涉及數字圖書館異構數字信息資源系統和因特網數字信息資源的整合，可以歸納為數據、信息和知識整合。同時，還要特別注意數字圖書館信息資源與傳統圖書館信息資源以及其他數字信息資源的整合。各種數字信息工程建設項目，應該加強統籌協調，避免各自成為“信息孤島”。理想的境界是通過整合，使所有有價值的數字信息資源都有部門和單位負責開發，同時避免重復開發；使跨時空分布的數字信息資源成為一個用戶可以無障礙利用的統一的數字信息資源整體?？梢再x予某個或幾個圖書館以國家級數字信息資源整合中心職能。

參照各國的經驗和國際通行的標準規范，分析我國有關標準規范應用環境和制定程序，建立和推廣適應我國數字圖書館信息資源建設的標準規范描述體系，并納入國家標準系列。

構建數字圖書館信息資源長期保存體系，明確數字信息資源長期保存系統的基本目標、原則、對象、基本內容和基礎技術，建立長期保存的組織制度。

購買和引進數據庫，特別是國外較大型數據庫，應建立合作采購機制。定期通報國內外可供數據庫信息，收集各數字圖書館建設和管理單位購買、引進意向，組織專家對數據庫進行調研、評估，實行合作采購、集體談判、費用分擔和資源共享策略。

中央政府投資的數字圖書館信息資源建設項目，由宏觀管理部門提出項目指南，各有關單位提出項目申請，由專家鑒定，投資部門審批立項。每個項目，可以由一家承擔，也可以多家聯合承擔，還可以由一家牽頭和協調，聯合全國或者某一地區、系統有關單位共同承擔，實施信息資源共建。

數字信息資源共享，千萬別忽略了數字信息資源利用的弱勢地區和弱勢群體。我們提倡社會和諧公正，同樣包括建立數字信息資源利用的和諧公正環境。我們的目標是，通過一段時間的共同努力，消除不同地區、不同層次、不同類型讀者的信息資源服務環境差異。

4 關于數字圖書館技術和人才資源的宏觀管理

應該加強數字圖書館科研的管理和協調，加強知識產權保護力度，加強科研成果的交流與合作，鼓勵數字圖書館科技創新，促進市場轉化，并對數字圖書館研究開發企業提供優惠政策。

政府投資的數字圖書館工程項目的技術設備購置，應推行招標投標制和政府采購制。

數字圖書館員具有多種身份，既是數字圖書館信息導航員，又是計算機工程師，還是法律專家等等。這就要求數字圖書館優化人才群體結構，包括人才的復合化和層次化。復合化是指數字圖書館需要各種知識結構的人才；層次化是指數字圖書館需要各種層次的知識、技術和管理專業人才。其中，專業圖書館員在數字信息資源的評價、選擇、采集、組織、學科導航及用戶服務等方面，可以發揮其他專業人員難以替代的作用。

數字圖書館人才宏觀管理需要采取以下措施：提高知識創新意識；發展專業教育和培訓；開展國際人才交流合作；建立人才流動機制；促進人才激勵機制的形成；建立從業人員資格認證制度。

5 關于數字圖書館知識產權的宏觀管理

數字圖書館知識產權宏觀管理的內容：優化法律環境；完善宏觀管理政策；明確宏觀管理機構的相關職責；建立高效運作的著作權許可機制；開展知識產權法規宣傳教育。

沒有必要在法律條文上單獨列出“數字圖書館知識產權”，而只需在現有著作權法的框架內，按照國際慣用的三步檢驗原則（屬于特殊情況；不與作品的正常利用相抵觸：不無理地損害權利人的合法利益），針對數字圖書館所涉及的數字復制、網絡傳播、制作鏈接等問題，設置明確的限制條款，完善著作權法規。首先，對著作權法合理使用條款內涵加以明確與細化，如允許出于展示和保存目的對館藏作品進行限量數字復制；允許出于教學科研目的，以數字形式限量復制某些類型的參考資料；允許在指明出處和版權信息的條件下，建立網絡資源的鏈接。其次，在《網絡著作權保護條例》中設置信息網絡傳播權的限制條款，明確界定信息網絡傳播權所覆蓋或控制的網絡類型和公眾的含義；設置非贏利教育機構遠程教育豁免條款；在采取著作權技術保護措施和非贏利的條件下，允許在局域網和校園網范圍內向特定用戶傳輸館藏數字作品。

6 關于數字圖書館投資的宏觀管理

我國數字圖書館投資宏觀管理以間接調控為主，主要包括：通過有關政策和經濟杠桿加以指導；通過制定中長期計劃和重大項目建設計劃加以引導；通過有關法規加以控制；通過項目審批等行政手段加以限定。

由圖３可以看出，第2組除了意志下滑情形外其余5種情形信息量均高于第1組，表明第2組團隊建設出現意外情況概率低于第1組，團隊建設常態時穩定，但一旦出現某情形時信息量便劇增，隱患及潛在危機更強，需要積極防患，注意團隊建設．

數字圖書館投資的宏觀管理主要是調控全社會數字圖書館投資總規模。中央財政重點加強國家數字圖書館的投入，扶持西部和邊遠地區、農村地區數字圖書館投入。

數字圖書館主要是一項社會公益性事業，在起始階段，主要靠政府投入。國家應采取多種措施保障數字圖書館啟動資金和公益服務的運行資金；通過不斷提高公共服務水平吸引持續的公共投資和其他投資。企業資金的注入可以在一定程度上彌補政府投資的不足。要通過宏觀政策引導企業投資方向，對以公益性服務為目標的數字圖書館企業投資項目給予減免稅和優惠稅收、貸款政策。

數字圖書館投資效益是指數字圖書館投資活動所取得的成果與所占用或消耗的投資之間的對比關系，包括社會效益和經濟效益。社會效益是指數字圖書館投資項目的建設和運行對社會帶來的影響，是從國民經濟全局和社會發展的角度對數字圖書館投資項目的評價。經濟效益分微觀和宏觀經濟效益。微觀經濟效益是指數字圖書館投資項目的投入與產出相比較，能否獲得預期的盈利。宏觀經濟效益是指數字圖書館投資總量或每一個投資項目對數字圖書館以及整個國民經濟有效增長、結構優化的貢獻。

數字圖書館投資效益，首先取決于投資規模、布局、成份等的宏觀決策，還取決于具體投資項目的確定及其進度和相互配合等微觀決策。實現數字圖書館投資的科學決策，必須做到：從國情出發，借鑒國際經驗，制定正確的發展戰略；優化投資布局，合理安排投資項目；選好投資目標，重視項目內部、外部的配套建設和同步建設。

目前，有的數字圖書館工程項目決策者還沒有充分認識自己決策責任的重大，也很少顧及投資項目的風險，于是，投資決策隨意性現象難以完全避免。即使造成了投資決策的失誤和項目運營的失敗，由于其原因往往是綜合性的，幾乎每個部門都可以推托責任，同時又沒有相應的處罰法律和規定，也很難追求責任。

在現行體制下，政府投資的數字圖書館工程項目容易造成多頭分管，即項目投資、人事任免、勞動工資等由各行政部門分頭負責。這些部門都可以合法地干預工程的投資運營，但并不承擔財產責任。這就可能形成這么一種格局：似乎各部門都在管數字圖書館項目，但沒有一個部門真正對從資本投入、資產經營到資本收益、資本積累的整個全過程負責，以至經營主體混亂，權責不明。甚至出現決策者不經營，經營者無責任的情況，其結果是投資運營效益低下。因此，對政府投資的數字圖書館工程項目，應明確具體機構作為投資主體，使其按照國家有關規定享有充分的自主權并承擔相應責任，進行嚴格產權管理，提高投資效益。

各部門、各地方政府過于熱衷于數字圖書館建設，容易造成投資規模過大，投資結構失衡，表現為前期投資比重大，后續投資青黃不接；硬件投資比重大，軟件和技術投資不足，影響投資效益。因此，必須下大力氣優化數字圖書館投資結構。

政府投資的數字圖書館項目的管理不力容易帶來“三超”（概算超估算、預算超概算、決算超預算）現象。這些項目多屬政府無償撥款，投資主體與經營主體分離。這樣，項目經營單位傾向于變動投資計劃，擴大工程規模。投資“三超”致使工期拉長，造價上升，從而降低投資效益。為了減少“三超”，監理單位有必要從工程設計階段就開始介入，以促進優化設計，減少中途設計變更，確保概算質量，使預算不突破概算，決算不突破預算。

7 關于數字圖書館工程項目的宏觀管理

現行數字圖書館專家咨詢和論證制度有待進一步健全完善，以形成這樣的機制和環境：專家在工程咨詢論證過程中可以暢所欲言、實事求是地表達意見；這些意見能夠切實得到重視并發揮作用；專家在為工程宏觀決策提供咨詢服務過程中，不僅向政府負責，而更多的是向科學負責，向社會負責，向歷史負責，同時也是向自己負責——對自己的“品牌”和利益負責。數字圖書館工程的專家咨詢應采取以下改進和完善措施：第一，專家咨詢工作應該前移。為了避免分散重復浪費，我國數字圖書館發軔之時，就應組織專家策劃論證一個類似“美國數字圖書館創始計劃”的整體工程，明確這個工程各個階段的實施目標，確定每一階段的若干子項目，通過招標和咨詢論證落實各子項目承擔單位。第二，嚴格實行項目申報單位回避制度。第三，嚴格實行咨詢機構和咨詢專家資質認證制度。

政府投資的數字圖書館項目以公益性服務為主，而輔之以某些營利性經營手段以補充政府投資的不足；企業投資的數字圖書館項目的主體是營利性經營，同時，也通過各種政策和措施引導其積極開展某些公益性服務。政府投資的數字圖書館項目應該由能夠代表政府的或者受政府全權委托的項目法人來籌建和管理，其主體數字信息資源，應該免費向社會公眾提供服務。

數字圖書館工程項目的宏觀管理主要通過嚴格推行項目法人責任制、招投標制、工程監理制、合同調控制和工程評估制來實行。

數字圖書館宏觀管理部門應該促進數字圖書館工程建立適合知識管理的組織管理機制、技術機制、環境和激勵機制。數字圖書館組織結構應改變以往傳統圖書館固定的等級模式，較多地采用扁平化的網絡模式。一些臨時性組織，如特別業務小組、工程組等，應該應用于數字圖書館工程項目，而且應該在其組織結構中引入知識總監體制，以適應變化莫測的用戶需求和市場。組建知識型團隊是數字圖書館項目知識管理的基本任務。

數字圖書館項目集成管理是將集成管理思想運用于數字圖書館項目管理實踐，實現各資源要素的全方位優化，促進各要素、功能和優勢的互補與匹配。數字圖書館項目的戰略管理、標準規范管理、知識管理、人力資源管理、知識產權管理、用戶管理、數字信息資源管理以及營銷管理等構成數字圖書館項目集成管理結構框架。

包含眾多子項目的大型數字圖書館工程項目，應借鑒項目管理方法。項目管理涉及9個方面：項目范圍管理；項目時間管理；項目成本管理；項目質量管理；人力資源管理；項目溝通管理；項目風險管理；項目采購管理；項目集成管理。

數字圖書館宏觀管理部門應采取措施，完善數字圖書館評估方法、內容體系和評估標準，推進數字圖書館評估的有效開展。

有關審計部門應對數字圖書館工程項目，特別是政府投資的數字圖書館工程項目進行嚴格審計，重點是對決策過程、項目管理、項目資金進行審計。